对深圳政府职能交叉问题的思考，本文主要内容关键词为：深圳论文,政府职能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
深圳市现有39个政府部门。最近，笔者对其中32个部门进行了问卷调查，答案中有22个政府部门认为自己本部门职能与其它同级部门职能有交叉，占问卷总数的69%。这个数字令人深思。
一、政府职能交叉的表现及危害
深圳政府职能交叉有几种情形：一是几个部门共同承担某一个职能，二是几个部门共同承担一个职能的不同方面，三是几个部门相衔接的边缘性职能共同由相衔接的部门承担。其中第一种情况较为多见。仅就第一种情况例举如下。
第一、市政府有三个职能部门即财政局、税务局、审计局都承担对企业的财税监督职能。虽然这三个部门有职能界限，它们的职能分工是不同的，但在对企业的财税监督上，三家的职能有交叉，这就造成一个企业一年内要接受三个部门的重复检查。问题是，重复检查，层层监督，并未有效地阻止国有资产的流失，税收流失也仍然很严重。这使人不得不考虑，为何三家共同行使监督职能，还不能有效地监督企业？
第二、市政府有六个职能部门与城市的建设和管理有关。它们是规划国土局、建设局、城管办、住宅局、水务局、环保局。这几个部门在实际运作时，有的职能有交叉，造成这几个部门时常出现矛盾，关系难以协调。例如规划国土局和建设局两个部门都管土地的开发和使用。建设局和住宅局在房屋建设的招投标和验收上，职责有重复。规划国土局与水务局在供水规划、建设审批、协调权限方面有交叉。水务局和建设局两者的职责有密切联系，水务局管上水（引水），建设局管排水（下水），上水和下水的职责由两个不同部门承担。
第三、市政府有四个职能部门有社会保险职能。市劳动局负责职工失业保险；社会保险局负责职工养老保险、工伤保险、住房公积金；医疗保险局负责职工医疗保险；市民政局负责农村养老保险。可见城市的社会保险是分三个单位管，要设三本财务，建立三个计算机系统。企业要办理参保手续要跑三个单位，增添了不少麻烦。
第四、市政府有五个部门可以对产品的质量进行管理和监督。它们是工商（物价）管理局、技术监督局、酒类专卖局、烟酒专卖局、卫生局。如果要查处假冒违劣产品，往往由这五个部门联合查处。为何有这么多部门的管理和监督，假冒伪劣商品仍屡禁不止？
第五、市政府有些部门的审批权限和内容没有分清，市计划局和经发局两者都有审批权，但在审批的内容上两者有重复。例如对新建电厂，计划局可以审批，归经发局领导的能源办也可以审批，以致造成重复审批。
第六、市人事局、教育局、劳动局都有培训的职能。在理论上三家培训的任务有分工，但实际上培训的内容有交叉。人事局主要承担调干考试，职称晋升的外语考试及其有关的业务培训。劳动局管行业上岗培训，也承担一部分工人进户口的考试和培训。教育局管成人教育。这里的问题是，人事局和劳动局都有进户口的权力，对常住户口指标的控制不易统一。劳动局和教育局在培训方面，授课内容重复，存在争学员的矛盾。
第七、在口岸管理上，动检、卫检、商检三家业务有交叉，造成口岸管理的重复收费、重复检查，效率低下，对外影响很不好。
上述七个表现，已有两点受到社会的高度关注，并已开始解决。一是口岸管理交叉问题，正在通过口岸管理体制改革来解决。二是社会保险职能交叉问题，正在通过社会保障体制的改革来解决（近期已将社会保险局和医疗保险局合并）。其它问题人们也已经意识到，并深感解决的必要。
政府职能交叉危害很大，其最大的危害是，加大管理成本，降低管理效率。政府职能交叉就会造成政府机构重叠。政府机构是根据政府职能来设置的。政府机构重叠，政府人员就要膨胀。因为重叠庞大的政府机构要由人数众多的人员来填充。机构庞大、重叠、人员众多，开支就要不断增长，这就加大了管理的成本。由于机构庞大、重叠，办事程序多、层次多，效率必然低下。在实际中，常常可以看到职能交叉的部门之间，互相扯皮，互相推诿。有利的事情互相争，无利的事情互相推，出了问题没有真正的责任人。政府部门职能交叉，造成部门之间的矛盾多，需要协调的时间多，使政府的内耗增大，应有的功能却降低。以上问题使我们不得不思考造成这种状况的原因及其改变的对策。
二、政府职能交叉问题形成的原因
深圳虽然是特区，但其政治和经济体制的形成无不受到国家现有体制的影响，深圳不可能跳出国家的现有体制，创造出一个完全不同于内地的崭新体制。深圳政府行政体制的弊端，从外部环境上看，主要是源于国家体制的弊端。具体分析如下：
第一，国家原有体制的影响是深圳现有行政管理体制难以突破的外部原因。
国家对深圳的影响除了有积极的一面外，如批准建立深圳经济特区，给深圳优惠经济政策等，国家对深圳的影响也有消极的一面。国家原有的高度集中的政府职能和行政管理体制对深圳现有体制的形成有重大影响，国家原有的高度集权的政府职能是深圳政府职能形成所借鉴的主要模式。深圳作为社会主义中国的一部分，其政府职能设立不可能主要借鉴资本主义。特区的政府职能及其机构怎样设立没有先例，一开始只能大致摹仿内地。虽然深圳率先建立了不同于内地的经济体制，也多次尝试建立不同于内地的行政管理体制，先后进行了五次机构改革。但在国家整体上没有突破原有体制的大环境下，深圳很难有独立的突破。并且特区要得到中央和省里的认同和支持，得到内地的承认，也要有意识地建立一些与内地的共同点。其共同点就是与内地政治体制上的一致（包括行政管理体制上的一致），不可能是经济体制上的一致。深圳一开始就是作为经济特区出现的，这一点规定了深圳要有不同于内地的经济特征，没规定要有不同于内地的政治特征。在政治上与中央的一致，自然地包括在行政管理体制上与国家的一致。深圳经济特区的独特地位决定了深圳在经济上敢于率先改革，闯出了一条新路，但在行政管理体制上，还没能跳出旧体制的藩篱。近几年深圳的行政管理体制及其政府职能有与内地越来越相似的倾向，上述列举的政府职能交叉、政府机构重叠，政府人员膨胀、政府工作效率低下等问题日益突出。
国家原有行政体制对深圳行政体制的不良影响具体表现：一是党政不分、政企不分的弊端在深圳行政管理体制中也存在，虽然深圳在党政分开、政企分开方面进行了很大努力，进行了一系列的尝试，但是没有根本突破。二是政府职能交叉、政府机构重叠这个内地行政管理体制的老问题在深圳依然没有解决。深圳的机构改革重复着内地轨迹：膨胀—精简—再膨胀，深圳的政府职能转变出现了似转非转的现象。如放权不彻底（对政府陈旧职能放弃的不彻底），政府有些权力从一个部门转移到另一个部门，实际上是政府权力转移，而不是政府职能转变。另外，政府的新职能没有完全建立，如政府的监督职能的不完善，使企业缺乏有效的监督，使企业约束机制不能形成，国有资产流失不能有效地抑制。企业领导人的公款消费问题、腐败问题无法有效地抑制。国有企业发展的动力问题、发展的机制问题也都没有根本解决。深圳还有三分之一的国有企业亏损。三是政府运行过程缺乏激励机制和约束机制，造成一些政府人员的腐败难以抑制，一些政府官员工作缺乏动力，一些政府人员流向企业，难以保持政府官员的稳定。
上述列举的种种表现说明国家原有体制的影响是深圳政府职能交叉问题形成的外部环境和历史环境。
第二，某些认识的滞后使深圳行政管理体制改革落后于经济管理体制改革。
在深圳有几种错误认识严重阻碍政府职能进一步转变。一是认为，深圳已经进行了五次机构改革，政府职能已有很大转变，近期不需要对政府机构进行大的调整。这种认识的错误在于，没有看到深圳政府职能交叉与政府机构重叠有直接关系。实际上政府职能交叉状况的存在与政府机构设置的不合理有关，必须进一步改革政府机构，才能改变政府职能交叉状况。但是如何改革？对此还没有达成共识。我认为，政府机构改革应有大的动作，准确说应该进行第六次政府机构改革，当然，这应该进行科学论证，制定严密的方案。第二种错误认识认为，深圳为转变政府职能，已采取了许多重大举措，如深圳已经通过建立三个层次的国有资产管理体制将政企分开。所以，深圳政府职能转变及行政管理体制改革已经优于内地，不必对现在存在的一些问题过于忧虑。这种观点的错误在于，仅仅看到了我们优于内地的方面，没有看到我们还有与内地体制一样的弊端，甚至还有不如内地的方面。近年来，许多外商叫喊深圳的投资环境不如内地，不如以前，一些外商撤离深圳，到内地投资，深圳市民也在叫喊政府门难进、脸难看、事难办。所以按市场经济发展的要求和深圳发展的远景看，深圳政府职能需要进一步转变。如果只口头上说要进一步转变职能，实际上还是老一套，那么，上述谈到的政府职能交叉状况就根本不能改变。第三种错误认识是，认为深圳是经济特区，经济上可以率先改革，政治上则必须根据中央的部署来进行，不可操之过急。听起来似乎言之有理，但实际上是一种很保守的观点。我认为，深圳作为改革开放的试验场，试验的内容、范围应该无禁区。经济体制改革可以先行，政治体制改革也应敢于先行一步。只要我们坚持社会主义方向，坚持共产党的领导，在这样的原则前提下，率先进行政府行政管理体制改革有什么不可以？深圳要增创新优势，再创辉煌，非得在政府管理体制上有突破。深圳经济的先行发展，使得政府行政管理体制改革显得相对滞后，其对经济发展的阻碍作用日渐突出，如果我们还仅仅满足于已经取得的经济成就，对我们行政管理体制存在的问题不给以足够的重视，并予以尽快解决，那么政府职能交叉问题就只能继续存在，深圳要二次创业，再创辉煌就难以实现。
三、解决政府职能交叉问题的对策
深圳政府职能交叉问题的存在表明，深圳政府职能转变还未到位，政府职能转变包括两方面内容，一方面是放弃政府的旧职能，一方面是形成政府的新职能。所谓“转变到位”就是不仅放弃旧职能，还要形成新职能，放弃旧职能是形成新职能的前提。那么如何改变政府职能交叉状况？
第一，科学地研究和制定“三定”方案，建议政府的研究机构和智囊机构吸收一定的专家学者，对“三定”进行深入细致的研究。“三定”是对政府定职能、定机构、定编制（人员）的简称。其中，对政府定职能是基础和关键。因为，政府行政管理体制有三大要素，政府机构、政府职能、政府人员。这三个要素的关系是，政府机构是按照政府职能的要求建立的，有什么样的政府职能，就要设置什么样的政府机构。计划经济体制下政府无所不管，所以就要设置庞大重叠的政府机构。现在搞市场经济，政府从微观管理转向宏观管理，从直接管理转向间接管理。政府职能简化了，政府机构就要精简。机构精简了，政府人员也必然减少，所以，政府机构和政府人员都是按照政府职能的要求来确定的。这样必须用大气力研究政府职能，首先在理论上，对整个政府在市场经济条件下应该做什么，不应该做什么进行研究，确立政府应有的权力范围。然后，对政府职能进行分类，政府职能分类是设置政府机构的理论依据，政府职能到底应该分为哪些？一般将政府职能分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。每一类职能需要设置多少个政府部门来承担？这里要考虑两个因素，一是政府机构要设置得齐全，二是政府机构还不能重叠，机构不重叠的前提是政府职能不交叉。怎样才能保证政府职能不交叉和政府机构不重叠？这就需要恰当准确地对政府职能进行分类。过去，政府职能交叉和政府机构重叠也是由于理论上没有搞清，政府到底应有哪些类型的职能，每一类职能的权限是什么，如政府的经济职能是什么？这个问题现在尤其要搞清。深圳政府应该设置多少个部门承担政府的经济职能？这些部门怎样分工才能不交叉？怎样才能使每一部门尽职尽责？这些是研究的难点和重点。此外，要把人员的编制同实行公务员制度结合起来。在调查研究基础上，在搞清理论的基础上，再组织人员制订“三定”方案。
第二，进行第六次政府机构改革，按照市场经济条件下政府职能的特点要求改革政府机构。“三定”方案的制订和实施，实际上就需要进行第六次机构改革。第六次机构改革是“三定”方案实施的必然结果。建议将第六次机构改革的方案和“三定”方案统筹制订。在“三定”的基础上，制定第六次机构改革方案将会更科学。深圳的第六次机构改革要避免以往改革的弊端，要打破膨胀—精简—再膨胀的怪圈，就要着力在四个方面有实质性进展，即在机构的裁减、增设、加强、转向上有质的突破。对职能过时的机构要坚决裁减；对服务于市场经济的新职能的机构要增设和加强。如加强间接宏观调控的机构，加强研究和咨询机构，建立和加强情报信息机构，加强审计机构，加强监察机构。对原有的宏观调控机构要从直接调控转向间接调控。整个政府机构要转向依法行政的轨道。这就需要在改革方案的制订上继续发扬敢闯、敢冒的精神。第六次机构改革能否成功，其方案制订的水准高低是关键条件之一。
第三，把人员精简同实行公务员制度结合起来，深圳虽然最早实行公务员制度，但其公务员制度还应继续完善，应将公务员的考核、聘任、提升进一步规范化、制度化。还应尽快增加公务员的工资和福利待遇，稳定公务员队伍。要看到，深圳现在最需要的是优化、稳定的政府官员队伍。因为必须由精英人员组成的公务员队伍，才可能建立一个精干、高效、务实、廉洁的政府机构，只有这样的政府机构，才可能发挥政府的最佳功能。政府只有发挥最佳功能，深圳才能增创优势，再创辉煌。
第四，运用法律形式即通过市人大批准和颁布“三定”和第六次机构改革规定，使“三定”和第六次机构改革具有法律保障。依法行政应从制定政府的“三定”法律规范开始。对政府行为规范化、制度化、法律化，是政府转变职能、依法行政的体现。最近深圳已经开始进行依法行政和依法治市。建议人大尽快制订相关的法律条文，使政府依法行政、依法治市得到实施。
第五，要在观念上进一步突破。改革开放，观念上要先行，观念的陈旧是止步不前的认识原因。建议结合学习邓小平的中国特色的社会主义理论，总结特区十五年发展的成功经验，继续探讨深圳发展的原因和动力，大力挖掘深圳人自身发展的潜力。我们应认识到，深圳要增创新优势，再创辉煌，关键是靠深圳自身的发展。哲学认为，内因是发展的动力，外因是发展的条件，外因通过内因起作用。中国改革的大环境再好，深圳人如果自己观念保守了，落后了，也会落在内地的后面。
有举世瞩目辉煌业绩的深圳人，不但要率先创造一个新经济体制，还要敢于创造一个新的行政管理体制，新的经济体制和政治体制的统一，才能实现建立国际性大都市的目标。