论学校的治理，本文主要内容关键词为：学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育行政管理体制的分权化（上一级政府分权给下级政府，政府分权给学校）改革使学校不再是政府的附属机构；由于教育的非营利性质，学校又有别于企业等经济组织，使教育组织具有了第三部门的特点，因此市场应当有限介入，政府应当有限干预。这样的话，学校就被置于国家与社会（市场）不断选择、博弈的过程中，单纯从学校内部讨论学校的治理问题缺乏一种开放的、系统的分析视角，无法真正了解学校行为的动因。多元主体的生成对学校的管理提出挑战，以前的自上而下的威权管理让位于多主体的治理模式。
一、学校的内部治理和外部治理
治理一词来源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来，它与统治一词交叉使用，“无论传统用法或辞书上的解释都以‘治理’为‘统治’的同义词”[1]。但是，到了20世纪90年代以后，西方经济学家首先赋予了治理以新的含义——经济学意义上的治理是针对现代企业制度中存在的所有权与经营权分离以后所产生的“委托——代理”关系中激励不足从而导致相关利益受损，而提出的一个制度安排，即通过利益相关者共同参与，并形成一种新的制约机制和激励机制，以促使外生的约束内化为内在的制度结构。根据治理理论，学校作为一个社会组织，需要一个有效的制衡、协调、监督和赏罚的制度安排和组织结构。学校治理是一组规范学校相关各方的责、权、利的制度安排，是现代学校中最重要的制度架构，它包括教育行政机构、学校治理层、学校教师、学生和其他利益相关者之间的一整套关系。通过这个架构，学校目标以及实现这些目标的手段得以确定。我国颁布实施的《教育法》、《教师法》等法律法规也规定了“二会二权”（即教职工代表大会、工会和教育行政机构、督导机构）的学校治理结构。
我们也可以把学校治理简单地理解成是确定谁负责决策，需要决策什么等等。具体来说，学校治理具体包括以下几个方面：建立授权的责任链；度量评估的有效性；指导学校建立满足其目标的策略；建立控制机制以确保遵从性；保证顺畅沟通以使所有相关方都获得通知。从上述分析中可以看出，学校治理的实质是办学者及其他当事人，对治理者行为的激励和约束过程。由于学校也是一个在特定环境下由国家（政府）、治理者、教职工和学生构成的利益群体，各利益群体不同的利益驱动和目标动机，使得学校治理的目标选择可能是组织价值最大化、政治利益最大化、治理者个人利益最大化、内部人利益最大化等。作为一个社会组织，学校（本文中主要指公立学校）的所有者——政府为了保障自己作为办学者的利益，往往会通过所有权控制来选择政府利益最大化目标；学校的治理者（比如校长）实际操纵着学校的治理过程，他们的目标选择往往是治理者个人利益最大化；学校的教师是学校教育教学活动具体的实施者和执行者，学校运行的每一项成绩，都与其“劳动”密不可分，因而他们就会选择内部人收益最大化作为其控制目标。作为一个社会性的组织，学校是社会系统的一部分，与其它社会子系统（比如经济子系统里的企业、政治子系统里的政府机关等）会发生经常的物质、资金、人员和信息的交换，在社会系统中承担着一定的社会责任和社会功能。因而作为社会治理者的政府和社会事务（特别是与学校经营息息相关的事务）参与者的其他组织、社区和个人，也都会通过某种途径和方式对学校施加影响，从而以各自的目标选择满足各自的基本需求。
由此可见，学校目标在现实中是一种综合的目标，而从来就不会是单一目标，更不会是某种单一目标的最大化。所谓最大化仅存在于理论的分析语言中，学校的现实目标是各种利益主体通过各自所追求目标的妥协而实现的一种目标。特别是对于处在我国由计划体制向市场经济体制过渡条件下的学校而言，学校的目标更是一组经济目标与社会目标的聚合。因此，对作为一个由追求不同目标的不同利益主体契合而成的学校，在分析其治理问题时，就必须分析其内部和外部的利益主体从各自目标选择出发的利益机制，以及由此形成的制衡机制和学校治理的结构与过程（图一）。
图一 学校的内部治理和外部治理
学校治理可分为内部治理和外部治理两个方面，其中内部治理是由教职工大会和上级教育行政部门进行监督的机制，学校治理者的决策机制，治理和执行者的激励约束机制，以及在此基础上形成的学校治理的自我调控机制构成；外部治理由各种政府力量和社会力量构成，由此形成学校治理的合力。
二、学校的结构治理和功能治理
美国著名社会学家、结构——功能主义理论奠基人T·帕森斯在分析一个系统的结构和功能时，提出了著名的AGIL图式，即任何一个“生命系统”（无论是社会系统还是经济系统）要得以生存，必须具备某些基本功能，满足某些必要条件。这些基本功能有四种，即A：适应环境(Adaptation)；G：目标实现(Goal Attainment)；I：整合(Integration)；L：维持模式(Latent Pattern)。它们分别与系统中的行为系统、人格系统、社会系统和文化系统等不同部分来承担。由于这些功能是必须满足的功能，因而又可称其为功能先决条件。[2]
现代学校是一个典型的、具有内在结构和外在功能的“社会系统”，学校治理即对治理者和治理行为的约束，可以通过结构性治理和功能性治理两个途径来实现。一方面，学校组织内可以通过一定的结构设置和职能划分（如《教育法》提出的“二会二权”）形成学校内部的制衡机制，实现学校的结构性治理；另一方面，学校的功能输出（与政府、社会的交换）反过来会成为约束治理者治理行为的重要力量，从功能上实现对学校的功能性治理（如图二）。
学校的结构性治理即我们所说的学校治理结构。这一结构是由党支部、教代会、校务委员会及学校治理者组成。学校的结构性治理是通过与组织建构相适应的监督机制、决策机制、激励约束机制和在此基础上形成的学校治理的自我调控等机制设置而实现的。多元治理主体通过教代会、工会、校务委员会、家长委员会、董事会等组织形式，对学校治理者的治理行为、学校办学质量等进行监控和约束；并通过学校治理者的社会地位、职业声望及仕途晋升等途径对治理者进行激励，以调动他们的积极性。学校治理者也会通过一定的自我调控机制调节自身的办学行为，通过强化学校治理，提高学校的教育效能。
图二：学校的结构性治理和功能性治理
学校的功能性治理则是其在与国家、与市场、与社会“互动”中受制于外部环境的过程，即通过资源市场、劳务市场等市场因素和政府、家庭、社区公众以及社会文化等社会因素，对学校治理者的办学行为施加影响，使学校产生自我控制和自律行为。按照主流经济学的解释，市场是一种制度安排，是一种调节供给、需求和资源分配的基础制度，是一个通过价格机制来调节以实现供需平衡和资源配置的制度。因此，可以利用市场调节（诸如价格机制、招投标、集中采购等）来制约和规范学校的运作。但是，主流经济学以理性人的最大化行为作为市场的前提，排除了其它非经济因素（如社会文化、社会网络、社会结构等）对价格机制实现的影响。在理论上构成了一个自我封闭的循环性框架，缺乏历史性的解释和现实的考察。
在学校治理的过程中，结构性治理（或内部治理）是通过一定的结构设置来规定或规范不同人（角色）的权力与责任。从这个意义上讲，学校的结构性治理，实质上是一个“权力”的分配与支配机制问题；功能性治理（或外部治理）是在学校与环境的互动中，通过环境的输入（家庭——人力资源，政府——政策法规，银行——资本，社会文化——意识形态及社会舆论等）与输出（产品服务——消费者，满意度、薪资——员工，毕业生——用人单位，声誉、形象——公众等）对学校产生的制约。从这个意义上讲，学校的功能性治理实质上是一个“资源”的配置与分配机制问题。[3]
权力是为了实现组织的目标利益，使资源流通的一种能力，权力的产生和使用构成了任何组织的强制功能之一。在学校的内部治理中，由教代会、校务委员会、工会、有的学校有董事会、校长和形成的监督机制、决策机制、激励与约束机制及学校治理的自我调控机制，形成了一整套对学校的所有权、监督权、使用权、治理权等权力的分配与支配机制。这种对当事人行为权和财产权界定与规范的目的，从积极方面是为了对其行动提供激励机制，从消极方面是为了划定其一个可允许的行动界限。但是，任何权力的形成都与社会因素密不可分，都依赖四个基本的社会条件：一是价值系统的制度化，这种价值系统使组织的目标和组织发挥功能，去实现组织目标所运用的基本模式合法化；二是通过坚持普遍性的规章和诸如权威与合同等制度，调节组织的成就和决策过程；三是更明细的治理和需要合作的个人的忠诚合作；四是掌握需要物资条件，其中最重要的是资金。可见，作为学校内部治理核心的权力分配机制的形成，也受特定社会的文化系统、制度系统和政治系统的制约。首先，个人经济行动受社会价值观念的指引和制约，任何经济行动都是基于某种道德判断之上的，这种判断影响着行动者对目标和实现目标手段的选择；其次，个人对物质的利益追求的同时，也存在着获得社会认同和社会地位的期望。
组织必定利用资源。组织利用的资源是由该组织在其中发挥功能的社会结构情境给予的生产要素。现代学校所利用的资源是由物质资本、人力资本、社会资本和环境资本构成的资源体系，其中物质资本和人力资本多由国家、社会和市场（资本市场和劳动力市场）提供，因而在学校治理中存在一个由市场来配置物质资源和人力资源的制衡机制；社会资本和环境资本多由社会和环境（社会关系网络、社区的自然条件）提供，因而学校的经营也存在一个由社会和环境来调节的资源配置机制。并且通过市场配置的物质资源和人力资源同样也受到社会——文化结构的影响，如作为人力资源的教师的素质与能力，是通过社会——文化结构中的研究与教育形成的；物质资源在特定社会中的配置，也受到该社会人际网络的规模、密度、集中性与集团性的影响。
在外部资源的配置与分配中，来自政府的政策法律规范，既是一种广义的“资源”，更是一种强制性的约束力量，对学校的行为会产生强有力的治理作用。政府作为公共利益的代表和国民社会的治理者，在任何社会体制下，对任何组织都会有一定的控制作用。在市场经济条件下，以市场价格机制为导向的“看不见的手”，在引导学校进行资源配置时经常会出现垄断（信息垄断）、不公平竞争、外部效应等问题，从而产生教育发展不均衡，教育资源向少数人集中的现象。因此，政府必须运用“看得见的手”（政策、法律），采取必要的措施以保障教育的正常运行和均衡发展（教育是社会公平的基础）。市场经济体制下的政府完全摒弃了计划经济体制下，对学校的行政命令和“越俎代庖”，而是通过制订教育政策、制定教育法规和行政或计划指导来干预、保证和调节教育经济的运行。在我国，《教育法》、《职业教育法》、《义务教育法》是学校治理重要的法律依据。对学校而言，政府的政策法规、为兼顾公平和效率而对某些领域的政府干预，以及对贵族学校的政府管制等，都将对其治理行为产生约束；同时，政府出于对代际公平和可持续发展的战略目标，对作为一国可持续发展体系核心层次的学校，也将按可持续发展的目标要求做出规范和约束，从而形成来自政府的控制力量。
三、学校治理的社会力量
学校作为社会系统中的一个教育组织，其教育行动受社会条件所限定，它“嵌入”于持续存在的社会关系网络之中。因此，学校的教育行为定位于社会结构之中，学校作为一种教育组织制度建构于社会网络之中。正所谓通过社会网络对资源的动员，教育制度（包括学校制度）得以建构起来，而这种建构本身受到以前的背景——社会、政治、市场、技术等的历史发展——的限制。学校在社会系统中的功能的发挥，是通过与其他社会力量的“互动”而实现的，也就是说，学校功能的正常发挥，往往要与社会其他子系统之间进行经常的物质与信息交换，同时也受到来自社会的其他各种力量的制约（图三）。即使在完全计划经济体制下，学校的教育活动并非生存于真空或仅限于学校内部的象牙塔行为，学校的办学行为经常会受到来自于社会的其他行为主体（个人、群体、组织等）的行动方式和行动过程的影响。这些行为主体及其行动过程包括：
图三 学校治理的社会力量
（一）社区
社区作为人类生活的一种组织形式，具有一定的区位体系（生态体系）、人口体系、文化体系和制度体系。一切学校都必须立足于特定的区域，因而与共居该区域的其他社会组织形式（家庭、企业或其他功能群体）就会发生以空间为媒介的生态学上的相关性。现代学校往往分布在人口集中居住、大家比较熟悉的城乡社区，即使在社区居民与学校不直接相识的情况下，该社区居民也不得不分享学校给予当地的好的或坏的各种影响；反过来学校也不得不接受该社区居民对学校支持或反对的态度所造成的影响。另一方面，在社区中存在的各级自治性地域行政组织（如我国城市的社区居民委员会、街道办事处、区政府、市政府等）更会对学校通过行政治理等方式产生制约。社区对学校的控制作用一般是通过社区要素（地域、人口、区位、结构和社会心理等）而发生的。[4]
（二）家庭
家庭是人类社会生活的基本单位。家庭在现代生活中承担着生产功能——生产着学校所必需的劳动力（教职工）和生源。家庭对学校的影响或者控制，是通过劳动市场、消费市场以及社会交换实现的。家庭通过劳动市场向学校提供劳动服务的承担者，学校得到劳动服务，家庭得到薪金或工资；家庭通过消费市场从学校购买产品或服务，学校由此卖出产品，得到资金。此外，从社会学意义上，家庭和学校之间还存在着一种社会交换，家庭的劳动力进入学校获得文凭毕业后工作并得到晋升和发展，就意味着学校向家庭提供了地位、权力或声望支持，如果学校自己有威望，家庭也会分享；另一方面，学校也能从家庭得到出于顾客立场对学校的支持，或获得可信赖的学校声誉。这种“关系资源”对学校来说也是一种重要的社会关系网络。
（三）其他功能群体
所谓功能群体是以实现特定的功能为目的而组织起来的群体。从这个意义上，学校也是一种功能群体，然而学校这一功能群体的治理行为，“嵌入”在其他功能群体所形成的“群体网络”，以及整个社会结构网络之中。学校组织控制环境的方式之一就是与其他组织建立联系。组织与组织之间的联系十分重要，因为这能增强组织实力，减少不确定因素，保证重要资源的合理配置，提高组织运作能力，保护组织免受环境不确定因素和资源匮乏所产生的不利影响。另外，通过加强沟通、分享信息以及学习灵活的策略，可以强化与其他组织的联系，可以提高组织的适应性，促进组织创新。组织间的联系通常是在网络中进行的，这些网络试图规范信息流向，减少不确定因素。[5]所谓社会网络是指在社会生活中，不同群体不同个人之间发生的重复的、较为持久的联系，如以职业、亲缘、情感等为纽带所构成的人与人、群体与群体之间的关系，其他功能群体正如社会关系网络中的各个结点，因而其规模与密度、网络的集中性与集团性，都会对学校的办学活动产生“钳制”作用。
（四）社会文化
图四 学校文化在学校治理中的作用
文化对学校治理行为的约束作用，是通过社会舆论、意识形态、文化模式而发生的。社会舆论是文化的外显形式，积极的社会舆论可以成为一个人或一个团体行动的动力，消极的社会舆论却会成为其行动的压力，这种舆论的压力对学校的经营者可能构成一种重要的约束力。意识形态是一个社会占主导地位的社会或公共意志的体现，通常表现为道德、习俗、宗教信仰、政治思想等。社会学家阿尔都塞认为，意识形态也是一种国家机器，它借助意识形态发挥作用，是社会正常运行不可缺少的要素。“意识形态是与个人对所领会的关于世界公平道德和伦理判断纠缠在一起的”，它可以通过给个人提供有选择性的激励来引导个人，使其对他和其他人在劳动分工、收入分配和现行制度结构中的作用做出合乎道德的评判，淡化机会主义行为，克服搭便车现象。文化模式是一个社会的全体成员在长期的共同生活和互动中形成的价值系统、制度规范系统和行为模式的总称。这种文化模式一经形成，就会作为一个价值框架、制度框架和行动框架，对个人和组织产生影响。在对学校经营行为的控制过程中，由一定的文化模式提供（生产）的价值观念、技术知识、社会分层、社会地位、权威等，有些已作为教育变量直接介入学校的办学过程，有些则通过“内化”、“社会化”等途径影响治理者的行为动机和行为方式。
在社会文化对学校的治理中，特别需要强调的，是在一定社会文化背景形成的、产生于某一具体学校的学校文化的作用。学校文化是学校治理哲学、价值体系、历史传统和工作作风的总和，具体表现为学校成员的整体精神、共同的价值标准、合乎时代的道德规范和追求发展的人文素质等。优秀的学校文化对学校的发展和经营行为的规范，具有十分显著的激励与约束功能。学校文化是在学校的创立和长期发展中形成的，是学校治理的一种副产品，但学校文化一旦形成，学校成员之间的相互默契、相互认同，以及由此形成的凝聚力，对学校经营者的行为会产生强有力的约束力量（如图四）。
标签：治理理论论文; 社会结构论文; 家庭结构论文; 群体行为论文; 政治论文; 社会网络论文; 制度文化论文; 社区功能论文; 教育法论文; 经济论文; 学校论文;