全球气候变化治理中欧盟领导能力的弱化①，本文主要内容关键词为：欧盟论文,气候变化论文,能力论文,领导论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D814.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0452 8832(2011)1期0037-08
长期以来，欧盟在推动全球气候变化治理的进程中，发挥了举足轻重的领导作用。但是自2008年以来，欧盟的领导能力出现了明显下降，在哥本哈根气候变化会议的最后阶段还一度从领导者的地位变为一个旁观者。欧盟在哥本哈根气候变化会议后进行了反思并调整了策略，试图谋求再次成为领导者。但诸多因素显示，尽管欧盟仍是全球气候变化治理中的重要一方，它将难以恢复其往日的领导地位。
一、从领导者到旁观者：欧盟领导地位的旁落
欧盟在全球气候变化治理的京都时代曾展示了突出的领导能力。这具体表现在：第一，欧盟在京都进程的国际气候变化谈判中，不仅在议程设定方面发挥了巨大的作用，还以达成一项具有约束力的温室气体减排协议为首要目标，通过提出文本草案和寻求与发达国家和发展中国家的妥协与合作，在美国退出《京都议定书》的情况下推动和领导了《京都议定书》的生效过程。第二，欧盟在自身批准《京都议定书》后，采取积极措施影响其他关键国家的行为。例如，欧盟曾经派出多个代表团前往日本，敦促日本批准《京都议定书》，②并把俄罗斯能否批准《京都议定书》置于影响欧盟与俄罗斯关系的高度，说服俄罗斯最终批准了该议定书。③欧盟的这些举动对议定书的最终生效起到了直接的推动作用。第三，欧盟积极履行在《京都协议书》下的承诺。欧盟制定了多个重要文件，并依据各成员国的不同水平，制定了责任分摊协议，采取了排放贸易、税收等财政手段。④在积极的气候政策背景下，从1990年到2007年间，欧盟15国的温室气体排放减少了4.3%，欧盟27国的温室气体排放减少了9.3%。⑤2008年，欧盟15国的温室气体排放量比2007年又降低了1.9%，使得欧盟15国的温室气体排放比1990年的排放水平降低了6.9%，距《京都议定书》规定的减排目标又近了一步。⑥这为其他发达国家树立了榜样。第四，在后京都进程的相当长时间内，欧盟在引领全球气候变化治理的进程方面仍然发挥着方向性的领导作用。2007年3月，欧盟率先通过了有关能源和应对气候变化的一揽子方案，设定了三个20%的目标，即到2020年将其温室气体排放量在1990年基础上至少降低20%，将可再生清洁能源占总能源消耗的比例提高到20%，将煤、石油、天然气等一次性能源消费量减少20%。欧盟还出台了一系列政策文件，为2012年之后的国际气候变化制度勾勒蓝图。⑦
然而，自2008年以来，由于欧盟在“共同但有区别的责任”原则以及《京都议定书》存续等问题上的消极立场，使欧盟与发展中国家的分歧进一步加深。从气候变化谈判的实际进展来看，欧盟的领导能力出现了下降的趋势。随着哥本哈根气候变化会议的举行，欧盟的领导能力下降到谷底，在谈判的最后阶段甚至从一个领导者沦为旁观者。这表现在：
第一，欧盟为哥本哈根会议确立的单一轨道进程不仅没有实现，反而遭到了强烈反对，并阻碍了会议进程。在哥本哈根会议开始后，欧盟主张：两轨的谈判进程应该产生一个单一的、崭新的和具有法律约束力的条约，应该包括《京都议定书》的基本要素和包括美国在内的所有发达国家进一步减排的承诺，以及发展中国家的减排行动。⑧但是，欧盟的这个主张遭到了发展中国家的强烈反对。苏丹代表77国集团加中国在《京都议定书》特设工作组下的谈判中，强调这破坏了“巴厘路线图”的授权。其他发展中国家的代表也均表示《京都议定书》不可替代。这意味着，欧盟单轨制的主张遭到了发展中国家的强烈反对，失去了发展中国家的支持，并拖延了会议的进程。
第二，欧盟在会议的最后阶段被边缘化。由于会议前期分歧严重，到高级别会议召开的时候，还没有任何可资谈判的案文。在谈判陷入僵局并且面临完全失败的情况下，并不是欧盟而是美国与基础四国进行了最后努力，推动会议取得了成果。在小型首脑峰会中，欧盟国家领导人就减排承诺问题对中国、印度等发展中国家施加巨大压力，造成了欧盟国家与中印等发展中国家之间的严重对峙。为了推动达成协议，基础四国领导人与奥巴马总统实现了成功的协调与磋商，并就协议表述的重要问题达成了一致，最终形成了协议草案。⑨欧盟在协议达成过程中被边缘化了。
第三，会议最终达成的《哥本哈根协议》与欧盟的预期与目标相去甚远。欧盟在哥本哈根会议上的目标是“达成一项涵盖所有基本要素的、全球性的、雄心勃勃的和综合性的政治协议”。欧盟认为这个协议应该勾勒出自2007年末以来国际社会气候谈判进程所取得的最终结果的全部轮廓，为使该协议最终成为法律文本提供必要的指导，并且确定一个这样做的进程及完成条约文本的期限。⑩
但是从最终达成的《哥本哈根协议》的具体内容来看：首先，在减排目标这个核心问题上，该协议没有规定全球到2050年的长期减排目标，也没有规定发达国家到2020年的中期减排目标，只是附上了发达国家提出的中期减排目标、主要发展中国家的中期自主减缓行动。这些数字目标或行动基本上重复了各方在哥本哈根会议之前就确立的立场，并没有如欧盟所愿再做进一步的提高。从减排力度上来看，主要发达国家的整体减排目标只相当于在1990年的排放水平上降低5%-17%，这距政府间气候变化专门委员会报告要求至少减排25%-40%的目标有很大差距，距欧盟如下的目标也相差甚远：即到2020年，发达国家整体应在1990年的排放基础上减排30%，发展中国家整体的温室气体增长速度应该比目前预期的增长速度降低15%-30%。(11)
其次，《哥本哈根协议》在发达国家对发展中国家的资金支持、减少毁林及退化造成的碳排放机制及“三可”问题上取得了一定进展，但这并不是一项欧盟所期望的“涵盖所有基本要素的、全球性的、雄心勃勃的和综合性的政治协议”。很多欧盟认为应在哥本哈根达成的协议中包括的未来法律条约的关键构成因素，《哥本哈根协议》根本没有涉及，如确立国际航空和海洋运输部门减排温室气体的目标等。(12)总之，如果说《哥本哈根协议》规定全球升温不高于工业化革命前两摄氏度的内容确实体现了欧盟的目标的话，其他的内容则距欧盟的预期目标相差甚远。
二、谋求重新成为领导者：欧盟的战略反思和策略调整
哥本哈根气候变化会议结束之初，欧盟对会议本身及《哥本哈根协议》表示了巨大的失望。2009年12月19日，巴罗佐发表声明，表示会议是一个积极的步骤，但明显低于欧盟的雄心水平。对此他直言：“我不想掩饰我的失望”，虽然“达成协议比没有协议要好”，但在关于未来协议的约束性质和非约束性质方面，《哥本哈根协议》远未达到欧盟的预期。(13)卡尔格伦则说，“‘失望和沮丧’情绪在欧洲国家中非常普遍”，并认为这次气候变化大会是个“巨大的失败”。(14)随着时间的推移，欧盟对哥本哈根会议的评价趋向积极。欧盟委员会2010年3月9日出台的一份战略文件以及欧盟环境部长会议3月15日通过的文件，都承认哥本哈根气候大会取得积极成果，并认为《哥本哈根协议》“朝着缔结具有法律约束力的应对气候变化的全球性协议迈出了一步”。(15)
与此同时，欧盟理事会2009年12月22日发布的关于哥本哈根气候变化大会的主席国结论指出，欧盟应该继续展现雄心壮志并发挥领导作用，为此，欧盟需要审查、评估哥本哈根气候变化会议并且从中吸取教训。2010年3月15日举行的欧盟环境部长会议也表示欧盟将继续谋求在应对气候变化上发挥领导作用。
首先，欧盟为此明确了在哥本哈根气候变化会议之后的谈判目标和路线图。欧盟委员会在2010年3月9日发布的题为“后哥本哈根国际气候政策：重振全球气候变化行动刻不容缓”(16)的政策文件中提出，欧盟的核心目标仍然是确保升温幅度在两摄氏度以下，并且在《联合国气候变化框架公约》下达成一项强有力的、具有法律约束力的全球协议。文件设定的谈判路线图是：将“哥本哈根协议”中所包含的政治性原则纳入联合国气候变化谈判文本之中，作为未来全球气候协议的基础。同时，在2010年底之前的两轮磋商中为后续谈判制定一份进度表，并确定现有谈判文本中依然存在的立场差别以及《哥本哈根协议》没有涉及的议题。最后，在2010年的公约第16次缔约方大会谈判进展基础上，于2011年在南非的第17次缔约方大会上达成最终的综合性法律协议。此外，欧盟委员会承认《京都议定书》仍然是联合国谈判进程的中流砥柱，只要《京都议定书》存在的问题得到解决，也并不完全排除评估《京都议定书》第二承诺期的问题。(17)欧洲理事会此后的春季峰会通过了该战略。可以看出，欧盟的新战略为实现预期目标设定了更长的时间表。
其次，欧盟将更加积极地扩大与其他国家的接触和联系。2010年2月18日，巴罗佐在写给欧盟国家领导人的信中指出，为了重启一项气候变化条约的谈判进程，“我们的核心目标是使所有的伙伴在一个多边协议中做出的承诺更接近于我们自己的目标和承诺。哥本哈根会议证明了这将有多困难。因此，如果我们试图取得成功，我们不得不重新思考我们对待其他伙伴的方法。”巴罗佐同时要求欧盟气候变化专员康妮·赫泽高与关键的国际伙伴进行磋商，以重新振作国际谈判进程。(18)欧盟委员会2010年3月9日公布的文件进一步强调：欧盟扩大与其他国家联系的目标是更好地理解其他国家在关键问题上的立场、关切和预期，并向其解释欧盟对一项协议的要求，而这种联系必须是同“所有重要的利益攸关者在所有的层面上进行”。(19)欧洲理事会在3月25日至26日通过的结论中也指出：“欧盟将会加强与非欧盟国家的接触。为此，它会在所有的地区会议和双边会议上，包括峰会层面以及诸如20国集团这样的论坛上讨论气候变化问题。轮值主席国和欧盟委员会将积极地与其他伙伴进行协商，并且及时报告给理事会。在诸如绿色技术和规范以及核查技术领域里，需要创造包括与工业化国家合作的机会。在那些可能会对气候变化的争论产生影响的问题上，应该迅速识别与新兴国家的共同利益。”(20)
为此，2010年3月，赫泽高首先访问了美国和墨西哥，分别会见了美国总统气候变化特使以及墨西哥总统。欧盟还加强了与基础四国的接触，以寻求后者支持将《哥本哈根协议》的内容融合进联合国的决议文本。2010年4月7-9日，赫泽高访问了印度，会见了印度环境部长和煤炭与矿业部长等。4月26日，赫泽高访华并与解振华在北京举行中欧气候变化部长级磋商，发表了《中欧气候变化对话与合作联合声明》，形成了中欧气候变化部长级对话与合作机制。欧盟还与墨西哥通过第五届欧盟—墨西哥峰会加强气候变化合作。欧盟表示将与墨方通力合作，确保在2010年底在墨西哥坎昆举行的联合国气候变化大会取得成功。欧盟与南非则于2010年9月28日举行第三届峰会。这是欧盟首次在《里斯本条约》的框架内与南非召开峰会。双方在会后发表的联合公报说，欧盟和南非将在国际气候谈判中加强合作，共同推动墨西哥坎昆会议取得“更大和更加均衡的成果”，从而为2011年缔约方大会的成功打下良好基础。
第三，在具体的行动方面，欧盟一方面重申自身量化减排目标仍坚持到2020年在1990年基础上减排20%、有条件地升至30%的既定立场，另一方面，尽管仍存在分歧，欧盟内部要求将减排目标提高到30%的声音在增强。哥本哈根会议之后，欧盟成员国如意大利和波兰提出，提高到30%的减排指标已经不值得讨论。而其他的成员国如英国认为，正是由于欧盟在哥本哈根会议上遭到了失败，提高到30%的目标对于欧盟重新赢得发展中国家的信任来说是必要的，也有利于在发展低碳技术方面比美中抢先一步。(21)更重要的是，欧盟气候变化专员康妮·赫泽高主张欧盟将目标提高到30%。2010年3月9日赫泽高告诉欧洲议会，她希望欧盟将减排目标提高到30%，以赢回欧盟在这个问题上的领导权，尽管其他竞争国家尚没有做出类似的承诺。(22)而欧盟委员会5月26日出台了评估减排30%对欧盟成员国的影响以及为实现该目标所需政策的报告，结论是相对积极的。(23)
三、导致欧盟在全球气候变化治理中领导能力弱化的因素
第一，欧盟的谈判立场或者气候变化政策能否既雄心勃勃又令人信服，从而为其他国家树立榜样，是影响欧盟领导能力的关键因素。
欧盟在京都时代提出的谈判立场和气候变化政策是令人信服的，为其他国家树立了榜样，并对气候变化谈判结果产生了重要影响。例如，在产生《京都议定书》的谈判过程中，欧盟于1997年3月提出了一项雄心勃勃的减排方案，即欧盟支持所有的工业化国家在2010年达到温室气体排放水平应当低于1990年排放水平的15%。然而对于欧盟来说，这并不意味着所有的成员国都将削减15%的温室气体。相反，欧盟制定了内部的“负担分摊”协议。欧盟考虑到其成员国的不同情况，在削减15%的总目标下，又为每个成员国分配了不同的减排目标。这使得欧盟内部每个国家的减排承诺更加容易实施，提高了欧盟履行减排承诺的可信度，进一步奠定了欧盟在京都进程中的推动者地位。(24)最终通过的《京都议定书》在很大程度上也反映了欧盟推动工业化国家减排温室气体的基本思路和模式，显示了欧盟对该议定书内容的影响。此外，在资金承诺方面，欧盟也倾向于向发展中国家提供“新的和额外的”资金用于应对气候变化。
然而，欧盟在哥本哈根气候变化会议上的谈判立场和政策并没有得到其他国家的信服。首先，欧盟虽然提出了到2020年比1990年的排放水平减排20%的目标，但是这个目标并不被认为是足够的，也没有赢得其他谈判对手的信服。例如，中国首席谈判代表苏伟在哥本哈根会议上就指出，欧盟提出的这个目标，年均减排仅为1.05%，还不及其在《京都议定书》中已经承诺的2008年至2012年期间年均减排2.48%的一半，这“让人感到非常失望”。(25)其次，欧盟对于将减排目标提高到30%施加了前提条件，即其他发达国家要能够做出具有可比性的减排努力和承诺，并且发展中大国根据各自责任和能力为减排做出足够努力。虽然欧盟想利用减排30%的目标作为杠杆和筹码，在哥本哈根会议上向其他发达国家和发展中国家施压，促使其他国家提高减排承诺。但这种做法使欧盟不像是一个发挥表率作用的先行者，倒更像一个待价而沽的追随者，因此发挥不了“道德模范”的作用，也显示不了欧盟的政治诚意。
欧盟在向发展中国家提供资金支持的政策上也存在着问题。首先，欧盟出资的份额相当有限。欧盟在哥本哈根会议期间承诺2010-2012年每年向发展中国家提供24亿欧元快速启动资金。至于到2020年的中期气候资金支持问题，欧盟提出将视其他发达国家的承诺情况承担自己“合理的份额”。对此，发展中国家认为，尽管欧盟等发达国家在资金方面做出了一些承诺，但是数额太少，杯水车薪，而且没有建立一套长期的、稳定的、可预测的筹资机制。(26)其次，欧盟在资金来源和资金分配问题上的政策使发展中国家感到失望。欧盟先是要求“除了最不发达国家，所有的国家都应该为此出资，并按照各国的温室气体排放量和支付能力（国内生产总值）公平分摊”。(27)欧盟的谈判代表还表示：“当分配援助资金的时候，一般的逻辑是把钱给最不发达、最脆弱的和最需要的国家。”(28)
第二，欧盟能否采取聪明的谈判策略，善于借助国际力量，建立起广泛而可靠的联盟，并赢取其他国家的支持，是影响欧盟领导力的根本因素。
京都时代的欧盟，从总体上看，考虑更加周到，更懂得妥协，更注重协调各方——包括发达国家和发展中国家的立场，并且重视和理解发展中国家的利益和关切。因此，欧盟在《京都议定书》的达成和生效过程中展现出很高的领导力。例如，在京都会议之后的后续谈判中，美国曾于2001年3月宣布退出《京都议定书》。在这种情况下，欧盟与发展中国家为了挽救《京都议定书》，到第七次缔约方会议的时候，在加拿大等国仍然坚持对《京都议定书》的执行机制提出异议的情况下，欧盟和77国集团加中国经过磋商，同意对四国做出非原则性妥协。最终，与会各方终于在第六次缔约方会议上达成了“马拉喀什协定”，保存了《京都议定书》并促使其早日生效。在很大程度上，正是由于欧盟的推动，《京都议定书》得以在美国退出的情况下存续。
但是自2008年以来，欧盟在国际气候变化谈判中过于强调自己的主张和立场，针对其他谈判对手的谈判策略出现了很多问题。以哥本哈根会议为例。其一欧盟忽视发展中国家的利益和诉求，过度施加压力，从而失去了发展中大国的支持。例如在2009年12月18日的小范围会议上，欧洲领导人将矛头对准中国和印度，咄咄逼人地要求中国和印度做出具有约束力的减排承诺，遭到了中印代表的坚决拒绝。从后来德国《明镜》周刊披露的有关这次会议的对话中可以看出，欧盟不顾中国等发展中国家的利益和诉求，其盛气凌人的态度破坏了双方合作的气氛。(29)
其二欧盟在哥本哈根会议上同时对两个最大的排放国——中国和美国施加压力，而不注重锁定既有共识，客观上推动中美甩开欧盟，实现合作。中国在哥本哈根气候变化会议前曾经作出了减缓温室气体排放的决定，即到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%。中国认为这是自身为全球应对气候变化做出的巨大努力，并且需要付出很大牺牲才能实现。欧盟对此并不满意，要求中国增大减排幅度。欧盟首席气候谈判代表亚特·荣格—梅茨格在接受采访时表示“这个目标还是比较谨慎的，并不显得那么雄心勃勃。”(30)欧盟谈判代表甚至还把中国确立的行动目标和欧盟的减排目标做比较。对此，中国首席谈判代表苏伟说，这是“不厚道”的；“两者不具可比性。”(31)美国在哥本哈根会议前夕曾经公布了温室气体减排目标，即到2020年，使其温室气体排放总量比2005年减少17%。但欧盟在哥本哈根气候变化大会的首日，就对美国提出的这个减排目标表示怀疑，希望这个数字更高一些。
在整个哥本哈根会议期间，欧盟都在向美国和中国施加压力，要求提高减排承诺。欧盟委员会主席巴罗佐在出席高级别会议发言时说：我希望美国和中国的伙伴能够为会议的成功做出进一步的贡献。(32)在高级别会议上，瑞典环境大臣安德烈亚斯·卡尔格伦也代表欧盟向美国和中国施加压力，他很直接地说：“你们两个国家排放了全球一半的温室气体。……让我们坦诚相见：你们两国限制排放的目标能够推动或者破坏世界上把升温控制在两摄氏度以下的目标。因此，作为一个朋友和负责的伙伴，我要对你们说：释放你们全部的潜力，使世界升温低于两摄氏度的目标能够实现。”(33)
欧盟同时对美中施加压力，不仅没有改变它们的立场，反而客观上推动美国与中国等基础四国直接联手实现合作，并使欧盟处在边缘化的境地。从中国来说，它既希望哥本哈根气候变化会议取得成果，达成相关的协议，也极力避免协议对发展中国家规定具有约束力的减排义务。此外，对于欧盟力推的到2050年的全球减排50%的目标和发达国家减排80%的目标，实际上是对中国等发展中大国未来碳排放空间和发展空间的限制，并不是欧盟等发达国家自己的问题，因此中国坚决反对。从美国来看，奥巴马一是希望能打破谈判僵局，推动哥本哈根气候大会达成协议，从而兑现他的承诺；二是由于参议院的牵制，对哥本哈根会议抱有非常现实的态度，并更倾向于使会议达成政治性的而非具有法律约束力的国际协议。奥巴马虽然也希望中国、印度等新兴经济体做出减排承诺，但是他需要各方妥协以使会议取得成果。在12月18日的那次小型高级别会议上，奥巴马表示，当前最好把具体的减排目标搁置起来，并且他认为“中国像我们一样渴望达成一项协议。”(34)这些都说明美国与中国对会议有着更为接近的目标。因此，在欧盟过度施加压力的情况下，中美双方基于会议的实际进程采取了务实的策略，就《哥本哈根协议》草案达成了一致。
欧盟还试图通过与巴西和非洲国家结盟，以此分化瓦解发展中国家阵营的目标没有实现。在哥本哈根气候变化会议召开之前，法国就声称，要构建欧盟、非洲和新型发展国家（巴西为代表）的轴心来对付美国、中国和印度等排放大国。萨科齐和卢拉签署了《气候变化共同立场文件》，形成所谓“法国—巴西轴心”。此外，2009年12月16日，欧盟领导人赖因费尔特和巴罗佐提前一天到达哥本哈根，同非洲气候谈判首席代表、埃塞俄比亚总理梅莱斯会晤，利用这种方式与非洲国家领导人讨论达成一项全球气候协议的可能性。(35)然而，从哥本哈根会议的整体过程和实际情况来看，巴西并没有成为法国的“盟友”，而是与基础四国中的其他国家用一个声音说话；除埃塞俄比亚之外的其他非洲国家并没有在梅莱斯身后结盟，也不承认非盟有权代表他们发言，而是在77国集团轮值主席国苏丹的代表卢蒙巴·迪阿平身后团结一致，猛烈抨击欧盟等发达国家分化发展中国家、恶化会议气氛的行为。
第三，欧盟作为独特国际行为体的特性是影响欧盟领导力的重要因素。处在全球气候变化治理中的欧盟本身存在着多层的治理体系。在京都议定书谈判过程中，由于欧盟各国在气候变化治理中有较强的共识，欧盟机构和各国在气候谈判中的多头参与非但没有妨碍欧盟的领导能力，反而在一定程度上强化了这一能力。欧盟对内可以平衡各成员国的利益，通过在成员国之间签署责任分摊协议，大大提高了欧盟履行《京都议定书》有关温室气体减排目标和承诺的灵活性和可信度；对外可以整合联盟和各成员国的各种外交资源，有效地影响气候谈判的进程。例如，英国就曾经在《京都议定书》的谈判过程中充当了美国和欧盟的中间人，对协调双方立场、推动达成协议发挥了重要作用。再如，为了推动俄罗斯批准《京都议定书》，法国总统希拉克曾致信普京总统，把俄罗斯能否批准《京都议定书》提升到影响欧盟与俄罗斯关系的高度；欧盟委会主席普罗迪也多次劝说普京总统同意批准该议定书。
然而，在哥本哈根会议期间，欧盟的这种特性却阻碍了其发挥领导能力。首先，欧盟虽然在哥本哈根气候大会上有基本的共同立场，但多头参与的结果导致欧盟无法用一个声音说话，削弱了欧盟对会议进程的掌控能力。在哥本哈根会议上，欧盟轮值主席国瑞典首相赖因费尔特、欧盟委员会主席巴罗佐、会议东道国丹麦的领导人以及欧盟大国领导人布朗、萨科齐和默克尔都争相代表欧盟发言，却常常发出不同的声音。正如一位欧洲议会的自由团体领导人指出的：如果代表欧洲的是一个人而不是八个，则哥本哈根会议可能会有一个不同的结果。(36)其次，哥本哈根会议召开之际正是欧盟制度的转型时期，新的制度架构尚来不及发挥作用。根据刚刚生效的里斯本条约，欧盟委员会主席巴罗佐在2009年11月27日任命了康妮·赫泽高为欧委会首位气候行动专员；(37)同时，欧盟也拥有了首位欧洲理事会常任主席范龙佩和负责外交和安全政策的高级代表阿什顿。但是，这些旨在加强欧盟气候外交政策一致性的制度安排没有在哥本哈根会议上发挥作用。再次，欧盟成员国对一些具体问题的分歧导致欧盟不能敏捷和灵活地调整谈判立场。一是欧盟对是否将减排目标提高到30%存在分歧。其中，英国、丹麦、瑞典和荷兰等国认为，如果欧洲想掌握在哥本哈根气候变化大会上的领导权，就需要尽早将20%的减排目标提高到30%。与此同时，波兰、意大利和一些东欧国家对此表示反对。(38)二是欧盟内部迟迟不能就其出资数额达成一致，影响了其出资的可信度。在欧盟向发展中国家提供资金问题上，英国、瑞典和一些较富裕的西欧国家态度较为积极，而波兰、匈牙利等表示反对。欧盟于12月10日在冬季首脑峰会上仍然试图确定向发展中国家提供资金支持的立场和策略，但最终做出的决定也只是对欧盟在“快速启动资金”下的出资做了承诺，并没有涉及2013年以后的出资。三是在会议的最后阶段，当欧盟和发展中国家形成严重的对峙之际，欧盟方面既无机制也无意愿来灵活调整本方立场，以寻求与发展中国家的相互妥协，从而被基础四国和美国排除出谈判的最后阶段。
四、欧盟领导能力弱化的影响与前景
欧盟能否在全球气候变化治理中恢复领导能力取决于三方面：一是欧盟能否率先提出令人信服的谈判立场和政策，发挥模范带头的作用；二是欧盟能否采取全面周到的谈判策略，善于借助国际力量，有效影响其他国家的行为；三是欧盟能否利用其作为国际行为体的独有特性，及时和灵活地做出决策或调整立场，有力推进气候变化谈判的进程。
近期欧盟的政策演变显示出一定的积极走向。第一，鉴于各方的立场仍然相距较大，欧盟已经把达成具有法律约束力协议的日期推迟到2011年底的南非会议上，希望能在2010年底举行的坎昆会议上形成详细而平衡的协议，从而反映所有缔约国的利益和优先关切，并为尽快达成一项具有约束力的全球气候变化框架提供坚实的基础。第二，欧盟还在继续推动提高欧盟减排承诺和落实资金支持的内部协调，以强化欧盟在气候谈判中的榜样领导地位。第三，欧盟还提出可以考虑《京都议定书》的第二个承诺期问题，但前提是《京都议定书》的缺陷应该得到纠正，包括确保美国和其他主要经济体在一个全球性的协议下承担应有的责任。(39)
与此同时，欧盟也更加积极地扩大与其他国家的接触和联系。2010年3月以来，欧盟委员会气候变化专员赫泽高分别访问了美国、墨西哥、印度和中国，并加强了与墨西哥和南非的合作。这些举动将有助于加强欧盟与这些国家的沟通和理解，赢取这些国家的支持。最后，从制度的角度看，欧盟委员会首位气候行动专员康妮·赫泽高德和欧盟外交和安全政策高级代表阿什顿的就任，对于欧盟在国际气候变化谈判中用一个声音说话，并在应对气候变化方面发挥领导作用，都将是重要而具体的促进。总之，如果欧盟能够改进策略，考虑更加周到一些，用更聪明的方式对待其他的谈判对手，并学会妥协，提高决策能力，欧盟仍将会成为全球气候变化谈判的关键参与者，推动全球气候变化治理的进程。
但是欧盟将很难成为过去的那种领导者。就欧盟的谈判立场和政策来说，虽然欧盟内部要求将减排目标提高到30%的声音在增强，并且通过各种渠道，高调预热对坎昆会议的承诺：即不仅确保对发展中国家的快速启动资金到位，而且减排目标也有可能提至30%。但最终能否得到欧盟各国的支持，还有待决定。欧盟虽然为后哥本哈根时代的气候变化谈判进程，包括坎昆会议和南非会议确立了预期目标，但是这个目标是否被其他谈判者接受并得到实现，仍然充满了变数。另一方面，欧盟在寻求气候变化盟友的过程中能否得到实质性的支持仍然不确定。尤其是，金融危机对许多发达国家造成了重创，导致这些国家面临着更多财政上的困难，并对气候变化问题的关注下降，因此更难以接受欧盟在气候变化方面的要求。这也导致欧盟影响这些国家的态度和行为的能力下降。
从全球气候变化谈判的权力结构来看，美国和基础四国在未来任何一项全球性气候变化协议的达成过程中都将是举足轻重的参与者，这是欧盟无法改变的事实。由于美国和基础四国是温室气体排放最多的国家或者国家集团之一，它们的立场和行为能够对全球气候变化问题产生很大的影响，因此它们在气候变化谈判中具有较大的发言权。例如，联合国政府间气候变化专门委员会主席拉津德·帕乔里在哥本哈根气候变化会议后就表示，由中国、印度、巴西和南非组成的“基础四国”成为会议上的一股重要力量，他们可能会引领未来的气候谈判道路。帕乔里还表示：“一个重要的政治现象就是巴西、南非、印度和中国这一集团的崛起。毫无疑问，在墨西哥会议结束前，任何协议都需要考虑‘基础四国’的力量。”(40)
〔完稿日期〕2010年12月1日
注释：
①本文得到上海市教育委员会2009年度科研创新项目资助，项目编号为09ZS07。
②Miranda A.Schreurs,Environmental Politics in Japan,Germany and the United States,Cambridge:Cambridge University Press,2002,p.201.
③《普罗迪劝说终于奏效 普京同意批准京都议定书》，http://www.chinanews.com.cn/news/2004/2004-10-02/26/490441.shtml.
④The European Climate Change Program,http://ec.europa.eu/environment/climat/ecpl.htm.
⑤EEA,Annual European Community greenhouse gas inventory 1990-2007 and inventory report 2009,No 4/2009.http://www.eea.europa.eu/publications/european-community-greenhouse-gas-inventory-2009/.Accessed on April 16,2010.
⑥European Commission,EC10-102EN:http://www.europa-eu-un.org/articles/en/article_9809_en.htm.
⑦A post-2012 global climate regime:European Commission policy papers,http://ec.europa.eu/environment/climat/future_action_com.htm.
⑧⑩(11)(12)(27)The Copenhagen climate conference:key EU objectives.http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/09/534&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en,MEMO/09/534,02/12/2009.
⑨《青山遮不住 毕竟东流去——温家宝总理出席哥本哈根气候变化会议纪实》，http://news.xinhuanet.com/world/2009-12/24/content_12700839.htm; Tobias Rapp,Christian Schw?gerl and Gerald Traufetter,"How China and India Sabotaged the UN Climate Sumrmt",http://www.spiegel.de/international/world/0,1518,692861,00.html.
(13)Statement of EU Commission President Barroso on the Copenhagen Climate Accord,http://www.europa-eu-un.org/articles/en/article_9364_en.htm.
(14)James Kanter:"E.U.Blames Others for‘Great Failure' on Climate",December 22,2009,http://www.nytimes.com/2009/12/23/world/europe/23iht-climate.html?_r=1.
(15)European Commission:International climate policy post-Copenhagen:Acting now to reinvigorate global action on climate change,http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/com_2010_86.pdf; EU Council conclusions on Climate change,http://www.europa-eu-un.org/articles/en/article_9587_en.htm.
(16)(17)(19)European Commission:International climate policy post-Copenhagen:Acting now to reinvigorate global action on climate change,http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/com_2010_86.pdf.
(18)Climate Action:Letter by EU Commission President Barroso to EU Heads of State and Government on Relaunching Negotiations on A Climate Change Treaty,http://www.europa-eu-un.org/articles/en/article_9506_en.htm.
(20)http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/113591.pdf.
(21)(22)Commission lays out post-Copenhagen climate strategy,http://euobserver.com/885/29645.
(23)Communication from the Commission to the European Parliament,the Council,the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions—Analysis of options to move beyond 20% greenhouse gas emission reductions and assessing the risk of carbon leakage,http://eur—lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0265:FIN:EN:PDF.
(24)Michael Grubb et al.,The Kyoto Protocol-A Guide and Assessment,London:Royal Institute of International Affairs,1999,p.58.
(25)“偏心草案”激怒发展中国家，http://bn.china-embassy.org/chn/zt/qhbh/t632447.htm.
(26)解振华：中国为哥本哈根气候变化大会取得成果做出重要贡献.http://www.ipcc.cma.gov.cn/Website/index.php?ChannelID=11&NewsID=1134.
(28)张斌、张斐斐：《经济观察报》专访欧盟首席气候谈判代表亚特·荣格-梅茨格(Artur Runge-Metzger)。《经济观察报》2009年12月11日。
(29)德国《明镜》周刊在一篇文章中披露了这次会议中各国代表激烈交锋的过程。参见Tobias Rapp,Christian Schw
gerl and Gerald Traufetter,"The Copenhagen Protocol:How China and India Sabotaged the UN Climate Summit",Spiegel Online,May 5,2010.http://www.spiegel.de/international/world/0,1518,692861,00.html.
(30)张斌、张斐斐：《经济观察报》专访欧盟首席气候谈判代表亚特.荣格-梅茨格。《经济观察报》2009年12月11日。
(31)“‘偏心草案’激怒发展中国家”，《人民日报》，2009年12月10日。http://news.xinhuanet.com/world/2009-12/10/content_12620520.htm.
(32)Statement by EU Commission President Barroso at the UN High Level Segment COP 15 Copenhagen Climate Change Conference,http://www.europa-eu-un.org/articles/en/article_9343_en.htm.
(33)(34)IISD,Copenhagen Highlights,Thursday,17 December 2009,in Earth Negotiation Bulletin,Vol.12,No.451,http://www.iisd.ca/climate/cop15/17dec.html.
(35)Copenhagen Conference:Dress rehearsal ahead of final negotiations on climate,http://www.europa-eu-un.org/articles/en/article_9344_en.htm.
(36)After Copenhagen:Can the EU revive global climate talks?,http://www.euractiv.com/en/climate-environment/after-copenhagen-can-eu-revive-global-climate-talks-linksdossier-492034.
(37)Mandate of EU Climate Action Commissioner,http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/hedegaard/about/mandate/hedegaard_climate_en.pdf.
(38)James Kanter,"Europe Bypassed on Climate Summit," Dec.2,2009,http://www.nytimes.com/2009/12/02/science/earth/02iht-euclimate.html.
(39)Statement by Connie Hedegaard,European Commissioner for Climate Action,on the outcome of the Bonn climate change talks,Aug.6,2010,Brussels,http://www.europa-eu-un.org/articles/en/article_10012_en.htm.
(40)IPCC主席：哥本哈根谈判让“基础四国”影响力增强，http://cn.reuters.com/article/CNTopGenNews/idCNCHINA-1397420091223?mlt_click=Tertiary Navigation CN_38_Static module_sec1-priCon-m0_News.
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