试论转轨时期我国环境经济政策问题产生的原因，本文主要内容关键词为：经济政策论文,试论论文,时期论文,原因论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
转轨时期我国环境经济政策存在的问题主要是由于政策主体、政策客体以及政策环境的变化所造成的。下面分别就其三方面的原因进行分析：
一、政策客体
环境经济政策客体主要包括：环境问题以及环境经济政策作用的主要目标群体——企业。
1、转轨时期我国的环境问题。自70年代末以来，我国国民生产总值一直以年均10%的速度增长，而与此同时，我国的环境质量却避免了相应恶化的局面（中国环境年鉴，1998年）。这种成绩的取得主要在于我们对城市工业的污染物排放进行了有效控制。1991年以来有关中国主要工业污染物排放的统计数据也表明，中国县及县以上工业的污染物排放已得到有效控制。事实上，随着城市化进程的加快和经济的发展，我国许多城市的市政设施和居民污染物的排放量正在迅速增加，甚至已经超过工业污染物排放量。
我国环境问题的另一个重要变化就是乡镇企业正日益成为重要的污染源。根据1996-1997年国家环保局、农业部、财政部、国家统计局联合组织的“全国乡镇企业污染源调查”的初步结果，1995年全国乡镇工业污染源排放占全国工业污染物排放的比例为：二氧化硫排放量占28.2%，烟尘排放量占54.2%，工业粉尘排放量占68.3%，化学需氧量排放量占46.5%，工业固体废物产生量占38.6%（环境工作通讯，1997）。而且在主要工业污染物排放总量之中，乡镇企业的比例正在不断提高。但是乡镇企业却由于自身的一些特点，如所有制形式复杂、生产规模小、较为分散，以及污染物排放没有完善的监测系统、统计数据不全等，致使我国现行的环境经济政策难以对其发挥作用。
2、转轨时期我国环境经济政策作用的主要目标群体——企业。转轨时期，我国企业发生了重要变化，这主要体现在两个方面：一是由于企业改制引起的企业性质的变化；二是由于经济结构调整引起的企业行业结构的变化。
我国现行的环境经济政策的作用对象主要是国有大中型企业，但是在今天，随着企业改制的进一步深入，在全部工业产值中，国有工业企业所占比重在逐渐下降，私有企业所占比重在逐渐上升。而现行的环境经济政策却未能根据政策对象的这一结构性变化，及时调整政策措施，仍然把主要目标对准城市的大中型国有企业，因此出现了环境总体状况不断恶化，政策调控力度却下降的现象。
由于在转轨期间市场机制的不健全，所以导致了私有企业为了追求自身利润的最大化，往往能够寻到一些机会逃避环境责任。于是，便使有关的环境经济政策失效。因此，在经济转轨时期的一个重要任务就是尽快建立一套市场规则，包括市场进入规则、市场竞争规则和市场交易规则。
在经济结构调整以后，“污染密集型产业”，即处于产业链上游的一些行业，如冶金、电力、化工、煤炭等部门将会大为萎缩。而我国现行的环境经济政策的主要作用对象就是这些产生大量污染的工业部门，所以，在经济结构调整以后，环境经济政策将会失去其主要的政策实施对象。因此，转轨时期经济结构的调整要求环境经济政策也必须做出适当地调整，使其更适合于调整后的新目标群体或作用对象。
二、政策环境
美国政策科学家安德森认为，政策行动的要求产生于政策环境，并从政策环境传到政策系统。与此同时，政策环境限制和制约着决策者的行动。在此，我们主要讨论这三个方面对现行环境经济政策所产生的影响。
1、法制环境。参与指导市场运行的环境经济政策，只有在相应的法律保障之下，才具有合法性和权威性。因此在制定环境经济政策的时候，应当与法律框架协调一致。如果一项环境经济政策与现行法律相冲突，除非修改有关法律条文，否则政策终不可行。另一方面，即使拟议的环境经济政策与现行法律不相悖，也必须使之获得有关法律的认可，赋予其合法地位。
自1979年以来，我国已经设立了6部环境保护法律（马中，1999）。另有十几部法律包括了环境保护的内容，例如，1997年3月，八届全国人大第五次会议决定在修订的《中华人民共和国刑法》中增加破坏环境资源保护罪条款。但是有些环境经济政策却没有相应的法律保障。例如我国的一些环保投资政策就没有立法，于是便导致了环境保护投资存在很大的随意性，而且在实施时也难以得到保障。对于这些没有法律保障的环境经济政策，其有效性和经济效率何从谈起。
2、社会经济状况。社会经济状况是一国或地区的政府政策制定的基本出发点。
我国现行的环境经济政策是以企业的经济承受能力和政府的财政实力为依据的，而不是从经济理论上的资源的最优配置来进行考虑的。实际上，我国现行的环境经济政策只有与我国目前的社会经济的整体发展相一致，才能获得其贯彻实施所需的财力、物力等各种经济资源的充分支持。也就是说，我国目前的经济实力是环境经济政策制定和实施的基本物质条件，它影响着环境经济政策的基本政策倾向和政策实施效率。因此，我国现行的环境经济政策是在基于经济实力所允许的范围内制定和实施的，而这也就决定了它的可行性和有效性。如果超越经济实力所及，过多投入财力、物力，将会出现经济资源中的资本沉淀，一旦环境形势有所变化，便难以向新的政策过渡，或在一定程度上失去了政策替代的机会。所以，不顾我国社会经济状况的现实而一味强调环境经济政策的有效性或经济效率，也并非明智之举。
3、经济体制。经济体制是经济政策生成的组织环境，它规定了经济政策的基本特点和倾向。
从经济体制来看，我国目前正处于由计划经济向市场经济的转轨时期。这种转轨时期特殊的经济状态，人们一般称之为“过渡经济”，它是一种介于计划经济和市场经济之间，但又是以市场经济为导向的一种特殊的经济类型。作为一种与某种确定的经济发展阶段相比较的特殊状态，“过渡经济”最重要的特征就是它的市场机制不完备性、以及不稳定性或不确定性。转轨时期经济体制的这些特点，对我国的环境经济政策产生了重要的影响。
在经济转轨时期，由于我国市场机制的不完备性，所以必然会导致市场信息的不充分或失真，从而会使相关的市场信息失去引导市场的作用。一方面，它会导致政策制定者所制定的排污收费远远偏离最佳点，从而达不到有效刺激削减污染的目的；另一方面，排污者在信息不完善的市场中很难做出准备的判断，从而有可能使污染排放量偏离最佳污染排放点。其结果会导致社会总费用的增加，从而降低整个环境经济政策的效率。因此，即使引入收费或其它税收政策，也很快会使之失去应有的经济刺激作用。
另一方面，在过渡时期，由于经济体制的内容不断发生变化，所以政策主体为了克服各种向市场经济转轨的障碍，并阻止已经失效的环境经济政策的继续运行，就必须不断地制定一系列政策措施。但是，由于“过渡经济”不稳定性的影响，一项校正市场和政府失灵的政策往往会再次形成新的政策失误，或者由于新的环境经济政策的实施引起其它问题，如通货膨胀和工业竞争力下降等，而致使新的环境经济政策（如环境税）无法出台。
三、政策主体
政策主体一般可以界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。
环境经济政策的制定机关通常涉及到多个部门、多个层次，它们之间横亘着一条条组织界线，各自所要解决的问题以及关心的利益往往不同，这便使得环境经济政策的制定过程成为一个复杂的利益、权力划分的过程。这些制定环境经济政策的机构不仅为整体经济和社会利益服务，它们还有着自身系统的利益要求。于是，难免会出现各自为政、政出多门现象。由此可见，要想改变环境经济政策的制定过程，就要改变政策制定系统内部的机构设置，就要协调各组织之间的利益，调解在政策问题上发生的冲突。
而且，我国环境经济政策的制定过程往往是先由有关的职能部门提出意见，然后由领导决定，其中缺少带有统揽全局的研究和咨询环境，因而必然导致现行的环境经济政策缺乏系统性。于是，在制定有关环境经济政策时，总是在环境管理系统内部考虑，而很少从政府的宏观调控职能转换以及与其它政策相协调等角度进行考虑。在这种情况下，环境经济政策就只能局限于一些对环境进行管理的微观经济手段，而很少在经济结构调整、能源发展战略、财政税收和金融以及农业和交通政策中引入有利于环境的经济刺激手段。换言之，环境经济政策与这些部门政策之间往往难以协调，同时由于部门经济利益的驱动，一些部门往往热衷于出台具有资金收入的环境经济政策，以致出现一些环境经济政策的混乱现象。这些做法，一方面增加了政策执行成本和管理成本，另一方面也降低了环境经济政策的经济效率。