民族自治地方行政体制与机构改革的探索，本文主要内容关键词为：民族自治论文,机构改革论文,体制论文,行政论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民同志在党的十五大报告中指出：“经济体制改革要有新的突破，政治体制改革要继续深入”，要“推进机构改革”、“深化行政体制改革”。〔1 〕这就为我国包括民族自治地方的行政体制与机构改革指明了方向。
行政体制是国家推行政务所建立的管理体制，是行政责权划分、行政组织结构、行政制度和行政方式、行政运行机制的总和。行政体制对行政系统乃至社会都起着重要的规范化、一体化和管理控制作用。民族自治地方的行政体制是整个国家行政体制的重要组成部分。民族自治地方的行政体制与机构是否科学、合理，直接关系到该地方的经济发展及社会稳定。改革开放以来，为适应经济发展和社会管理的需要，民族自治地方行政体制以机构改革为主线，进行了多次改革，取得了明显进展，但也存在许多深层次的问题。为适应建立与完善社会主义市场经济体制的需要，进一步推进机构改革和深化行政体制改革，我们亟须对民族自治地方行政体制与机构改革作一深入探讨和研究。
一、民族自治地方行政体制与机构设置的历史回顾
为了从宏观上和微观上把握民族自治地方行政体制与机构改革的情况，使研究更为深入，我们有必要从纵向上对民族自治地方行政体制与机构设置的沿革作一简要回顾。
我国的民族自治地方的行政体制与机构创建于民主革命时期，形成于新中国建立后的五六十年代。这种行政体制与机构是随着我国民族区域自治这一政治制度的发展而发展的。
我国的民族自治地方，是在国家统一领导下，以少数民族聚居区为基础，实行民族区域自治的行政区划，是整个国家行政区域的重要组成部分。中国共产党历来对民族自治地方行政体制与机构设置很重视。早在红军长征时期，中国共产党就在长征经过的少数民族聚居区帮助少数民族建立自己的政权。1936年5月5日，在甘孜成立了中华苏维埃博巴中央政府，各个博巴政府都设有主席、副主席、秘书和土地、劳工、粮食等委员会。红军长征到达陕北后，在回族聚居的宁夏南部山区建立了豫海县回民自治政府，设置了相应的行政管理机构。1946年陕甘宁边区政府又先后在正宁县和定边县建立了回民自治乡，并在城川建立了蒙民自治区。1947年建立了我国第一个省级自治地方——内蒙古自治区，设置了必要的行政机构。新中国建立后，党和国家把民族区域自治制度作为解决我国民族问题的一项基本政治制度，民族区域自治随即在全国推行。到1958年底，又先后建立了新疆、广西、宁夏三个自治区和29个自治州、54个自治县（旗）。1965年9月，西藏自治区正式成立，至此， 全国少数民族聚居区基本上都建立了相应的自治地方。〔2 〕自治地方的政府行政管理机构也逐渐增多。目前我国已有155 个民族区域自治地方，由5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）构成，实行自治的少数民族45个。此外，还建有1700多个民族乡，作为民族区域自治的补充，同样，都设置了各自所属的行政管理机构。
我国的民族区域自治地方都是中华人民共和国的一级地方行政区域，其行政地位与同级非自治地方行政区域相同。所不同的是自治地方行政区域，是实行民族区域自治的少数民族在其自治地方内享有管理本民族内部事务自主权。在行政区划上，全国基本上是三级制，即省（自治区、直辖市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）。在少数民族聚居的地方，有的是实行四级制，即省（自治区、直辖市）、自治州、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）。自治州是介于省级和县级之间的行政单位。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方，其行政地位与同级的非自治地方相同，这是用法律形式明确了的。但凡设有自治州的地方，行政层级就多一层次，这也是民族自治地方与非民族自治地方在地方政府层次上的一个区别。
依据行政区域和行政区划而建立起来的民族自治地方行政体制与机构在其运行中，为履行自治地方政府职能、维护祖国统一与民族团结、稳定边疆、巩固国防、促进自治地方社会经济发展起到了重要的组织保障作用。民族自治地方的机构设置及其变动的频率、周期和变动幅度及总的趋势，同全国大致相同，大体呈现出两个明显的特征：一是政府经济管理部门分工越来越细，机构不断增加，人员编制逐渐增多；二是机构重叠，强调上下对口、小而全，即纵向隶属和机构设置同构化。
为了对民族自治地方行政管理机构的设置情况有个较全面、具体的了解，我们不妨对宁夏回族自治区的机构编制沿革作一分析。
从表1中可以看出，宁夏回族自治区党政群机构呈上升趋势， 而人员编制基本上也呈上升趋势。自治区区直党政群机关机构设置在90个以上，政府机构设置在50个以上。由于机构增加，带来的是人员、财政增加的连锁反应。据有关资料调查表明，宁夏520多万人口， 吃“皇粮”的人就达28万之多。在财政方面，民族自治地方60%～70%靠中央财政补贴。中央补贴的钱，基本用于支付“人头费”，用于基本建设的极少。在宁夏的18个县和县级市中，财政自给的只有青铜峡市和贺兰县，其他县（市）均需补贴，山区各县赤字均在一千万元甚至几千万元之间。〔3〕其余的自治区情况大体与宁夏相仿。随着社会的发展， 民族自治地方行政体制与机构设置的不适应性，越来越影响和制约地方经济与社会的发展，因此改革势在必行。
表1 宁夏回族自治区区直机构编制沿革简表*
时 间 党政群机关机构设置数(个) 政府机构设置数(个)
1949年(宁夏省) 19
11
1950年(宁夏省) 28
14
1954年(宁夏省) 43
28
1958年(成立自治区) 45
29
1960年48
33
1966年53
31
1976年44
35
1983年67
36
1993年90
53
时 间 党政群机关编制数(人)
1949年(宁夏省) 900
1950年(宁夏省)1607
1954年(宁夏省)1000
1958年(成立自治区)2694
1960年 5248
1966年 1902
1976年 1784
1983年 3708
1993年 3970
* 根据《宁夏党政群机关机构编制沿革》一书（宁夏人民出版社1995年版）整理。
二、民族自治地方行政体制与机构改革的现状分析
由于民族自治地方的行政体制是整个国家行政体制的重要组成部分，因而我国计划经济体制下形成的中央高度集权的行政体制模式的种种弊端，在民族自治地方的行政体制中也毫不例外地存在着。因此，改革也就十分必要了。民族自治地方行政体制与机构改革大体可分三个阶段。
第一阶段：1978年以前，曾对政府机构进行过若干次调整，如1952年、1956年、1961年、1975年、1977年。〔4 〕主要内容是压缩膨胀的机构和精简过多的人员，但这些调整是在传统的计划经济体制的框架内进行的，没有触及经济体制和行政体制的核心问题。
第二阶段：1982年至1985年从中央到地方各级机关的改革。这次改革结合领导班子的调整，在精干领导班子、优化干部队伍结构、提高人员素质和废除实际存在的领导职务终身制方面迈出了实质性步伐。但是，改革的整体效果并不明显，仍存在不少弊端。
民族自治地方行政体制与机构所表现出的弊端，一方面是与非自治地方相同的通病，如：党政不分、政企（事）不分、权力高度集中、机构臃肿、人浮于事、职责不明、遇事推诿、效率低下等。此外，主要还有与非自治地方不同的以下几个方面：
1.权限行使不明确。民族自治地方政府行政管理的权限行使，是由宪法、自治法等法律、法规明文确定的。权限行使不明确，是指权限行使过程中有一些违宪、违法的现象。表现在：一是民族自治地方政府的法定特殊权限，因上级行政机关向下侵权，而在纵向上流失；二是民族自治地方政府的法定特殊权限，因党政不分，以党代政，而在横向上流失；三是民族自治地方政府自身行政管理水平低，未能用够、用活、用好，造成自身一部分特殊权限流失；四是民族自治地方政府自身权力过分集中，向下侵权，该管的没有管，不该管、管不好、管不了的事又管了不少。
2.功能结构不合理。民族自治地方政府机构的功能，是指其应履行的职责和任务。现实情况表明，民族自治地方政府机构的功能结构大多不尽合理，主要表现在两个方面。一是功能残缺。作为一级地方政府，决策机构、执行机构、监督机构、咨询机构、信息反馈机构应完整配套，形成统一的管理机制。但事实上是一种不完备的管理，其中参谋咨询机构、信息反馈机构普遍不配套或不健全。在执行机构中，针对一些民族自治地方少数民族农民贫困和后进的问题，发挥社会服务、社会保障方面功能的机构相对薄弱。二是调控功能不健全。从宏观上说，民族自治地方的行政体制还不适应市场经济体制的建立和发展，政府对市场经济的导向和监控不力。表现在民族自治地方经济结构不合理，经济总量小。据有关部门统计，云南省自治地方面积占全省的70%，人口占全省总人口的51.2%，但经济总量仅占全省经济总量的38%。民族自治地方79个县（市）中，吃财政补贴的高达69个，占87.3%，个别极度贫困的自治县，上级财政补贴占地方财政支出的比重接近90%。〔5 〕从微观上说，民族自治地方政府机构中还存在一些直接管企业、管产品的专业管理机构，而且职能转变相对滞后，综合协调部门功能还未能充分发挥。另外，民族自治地方政府机构内部管理机制转换不及时，按“长官意见办”的现象还很普遍。
3.机构设置“一刀切”。民族自治地方政府机构的设置模式、数量与非自治地方同级政府基本上是“一刀切”。就连权限和职能不同的自治州和地区行署的机构设置也无多大差别。民族自治地方政府机构的设置普遍存在着上下对口设机构、职能分工过细、部门小型化的现象，在经济贫困的自治地方尤为突出。
上述民族自治地方行政体制与机构设置上的种种弊端所造成的影响是显而易见的。其一，特殊权限流失，阻滞了民族自治地方应有的发展速度；其二，机构臃肿，人员超编，既增加了自治地方财政负担，又损害了政府形象；其三，特殊权限无法兑现，既难以改变民族地区贫困面貌，又会引发其他社会问题，酿成各种不安定因素；其四，管理过程的失误和不力，导致民族自治地方政府行政体制运行机制不良，降低了行政效率。
以往的几次改革之所以不成功，其主要原因在于：缺乏超前意识，具有明显的滞后性；缺乏科学理论指导，带有较多盲目性；内容单一，缺乏综合性；方法简单，千篇一律；手段落后，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈中。
第三阶段：1993年开始的从中央到地方各级机关的改革，目的是建立与社会主义市场经济体制相配套的行政体制与机构。民族自治地方从1993年开始的行政体制和机构改革的指导思想是：以建设有中国特色社会主义理论为指导，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，结合民族地区实际，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。通过改革，进一步加强和改善党的领导，巩固党的执政地位；强化政府宏观管理职能，逐步建立起适应社会主义市场经济发展要求、灵活高效的行政管理体制；促进社会稳定、民族团结和经济建设。改革的原则：一是坚持政企职责分开；二是理顺各方面关系；三是坚持精简、统一、效能；四是从实际出发，因地制宜。
民族自治地方行政体制与机构改革经过三年多努力，取得了显著成绩，现已进入实施阶段。为便于比较分析，现将内蒙古、广西、宁夏、新疆四个民族自治区政府机构改革情况列表如下：
表2 内蒙古、广西、宁夏、 新疆民族自治区政府机构改革调整情况表*
自治区
内蒙古 广西 宁夏
新疆 单位 项目
改革后自治区
个 45 4738 48
政府工作机构数
改革后自治区机关人 5500
5900 3400
5800
行政编制人数
自治区机关行政 人 7347
7840 4412
7527
编制原有人数
改革后自治区机关人 1847
1940 1012
1727
行政编制减少人数
精简人数比例% 25.1% 24.7% 22.9% 22.9%
*根据《中国地方政府机构改革》一书（新华出版社1995 年版）整理。
从表2中可以看出，通过改革， 民族自治地方政府对现有机构和人员进行了较大幅度的调整和精简。而且根据市场经济发展的需要，弱化了直接管理和微观管理职能，加强了宏观管理、行政管理和执法监督职能。减少了专业经济部门，加强了综合管理部门，改善了经济发展环境。最能反映这次改革特点的，有两点：其一，“转变职能”已成为这次改革的共识，按照社会主义市场经济体制的要求设置机构、配置职能，使这次改革带有鲜明的时代特点，也突破了以往机构改革的局限，虽然这次改革还带有一定的过渡性，但在内涵上却进行了深入的改革；其二，机构改革向行政管理体制改革深化，改革产生了质的变化。〔6〕
三、深化民族自治地方行政体制与政府机构改革的基本思路
党的十五大向全党、全国各族人民展示了我国改革与发展的跨世纪宏伟蓝图。建立具有中国特色的、现代化的、运转协调和精干高效的行政体制，是这个跨世纪蓝图的重要组成部分。因此，要根据党的十五大精神，在总结以往改革经验与教训的基础上理清思路、制订规划，做好进一步深化民族自治地方行政体制与机构改革的工作。
（一）明确民族自治地方行政体制与机构改革的目标、方针和趋向
行政体制与机构改革是行政系统与其外在行政环境相适应的过程，因而是具有明确目标导向的行为。民族自治地方行政体制与机构改革的根本目的是进一步解放和发展生产力，促进改革开放和社会主义市场经济体制的建立。而改革的总体目标是：按照发展社会主义市场经济的要求，逐步建立起具有民族自治地方特色、符合现代化管理要求、功能齐全、职能明确、结构合理、办事高效、运转协调、行为规范的民族自治地方行政管理体系，实现民族自治地方政府机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。其具体目标是：转变职能，理顺关系，增强自治地方政府的活力；精兵简政，提高效率，促进自治地方社会生产力的发展；全面落实自治权，激发自治地方各族干部群众建设社会主义的积极性。
民族自治地方行政体制与机构改革的总体目标和具体目标要有明确的指导方针，这就是：必须始终坚持邓小平理论，以邓小平行政管理思想为指导，解放思想，实事求是，遵循“抓住机遇、深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定”的基本方针。在具体执行中要明确以下几点：第一，完善民族区域自治制度，全面落实行政管理自治权；第二，推进自治地方社会经济的快速发展，缩小与非自治地方的差距；第三，提高民族素质，建设高素质的专业化行政管理干部队伍；第四，统筹规划、科学指导，稳步实施行政改革。
民族自治地方行政体制与机构改革，根据总体目标、具体目标的指向和指导方针的确立来进行。在由计划经济向市场经济过渡的过程中，民族自治地方行政未来的发展趋势，在与全国总趋势保持一致的基础上，必将呈现出独特的趋势，即：行政职能的转变，规定了民族自治地方行政发展的主流；行政组织结构的调整将使民族自治地方行政组织具有更加广泛的社会适应性；行政权力结构的调整，将进一步增强民族自治地方政府行政的自我发展能力；行政管理方式的变革将会推进民族自治地方行政管理的科学化。〔7 〕这样一种趋势规定了民族自治地方行政体制与机构改革发展的基本趋向应有两点：首先是责任政府，即政府承担管理责任，其精力着重放在宏观经济领域和经济总量平衡及政府的比较优势之处、社会利益公正分配和协调等方面，其行政行为富于弹性，重实效，服从规则；其次是弹性结构，即民族自治地方机构设置在贯彻完整统一、精干高效、权责一致等原则前提下，适应自治地方政府特殊职能配置的需要，自主设置机构；再次是大服务方向，即民族自治地方政府的服务功能日益加强，服务的范围日益扩大，为民族自治地方人民生活水平的提高、社会经济的发展提供基本的保障。〔8〕
（二）确立民族自治地方行政体制与机构改革的基本思路
1.按照政企分开的原则，转变政府职能，推进现代企业制度的形成。转变政府职能是正确处理政府与社会各方面关系的综合性要求。政府的社会和经济管理职能是多方面的，包括政治保障职能、经济管理职能、社会管理和服务职能等。政府转变职能的重点是管理经济的职能。因此，要抓住转变职能的这个关键，努力实现几个方面的根本转变：从以政代企向政企分开转变；从微观管理为主向宏观调控转变；从直接管理具体的经济活动向规划、协调、服务、监督，即间接管理方面转变；从“依人行政”向“依法行政”转变。在具体操作上还要实现以下几个同步转变：在纵向关系上，上级与下级必须同步转变；在横向关系上，部门与部门必须同步转变；在整体变革上，内容与形式必须同步转变；在市场管理上，自力发展与政府培育必须同步转变；在思想认识上，改革开放与超常规运行必须同步转变；在人事行政上，委任制与选聘制必须同步转变。〔9〕在此基础上，以政企分开为突破口， 解决计划经济体制带来的职能错位问题，把属于企业的自主权还给企业，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的企业改革整体要求，建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系及社会保障制度。
民族自治地方各级政府在转变职能过程中还应注意的是：一方面要适应社会主义市场经济的要求，对现有职能进行合理分解和重新设计；另一方面，要从民族地区实际出发，注意转变职能的内容、时机和方法步骤上的差异性，不搞“一刀切”。在社会经济发展水平比较好的民族自治地方，政府职能转变的重点可以放在强化政府宏观调控职能上，而在经济贫困地区，如宁夏的西海固地区，暂时保留一定程度的微观管理、直接管理的职能和机构，甚至由政府直接出面兴办经济实体，组织干部下村挂职，创办、领办或承包乡镇企业和其他经济实体，直接组织群众脱贫致富，以此推动经济发展是必要的。
2.通过转变政府职能，建立职能统一、具有权威的宏观调控部门，完善宏观调控体系。要将不应由政府承担的微观经济管理职能转给企业、市场和中介组织。综合部门应面向市场、面向多种经济成份的企业，主要运用财政税收、金融货币、产业投资政策与手段，建立计划、金融、财政之间的相互配合和制约，综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制，调控市场资源配置，引导企业的市场行为。通过改革，把综合部门逐步调整和建立成为职能统一、具有权威的宏观调控部门，形成健全和完善的宏观调控体系。
3.划分事权，理顺关系，明确分工，协调运转，提高行政效率。要按照适应社会主义市场经济体制的要求，合理划分同级政府事权，主要是面对市场的经济调节权限与社会公共事业的管理权限的划分以及相互之间的协调。进一步改变部门过多、分工过细、事权分散、协调困难的状况。同时要合理划分中央与民族自治地方经济管理的权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、制度化。中央与民族自治地方政府应按照事权划分，各有侧重地加强与弱化各自的机构。县以下基层政府，要以公共服务职能为主，企业可以办的交给企业，社会可以办的交给社会，政府的主要功能是统筹规划、组织协调、提供服务、进行监督。在理顺关系上，纵向上要依据自治权的有关规定，分别理顺同上级国家行政机关和下级行政机关的关系，着重解决好事权划分问题；横向上要理顺政府与党委、人大、政协之间，党政部门之间、政府各部门之间、政府部门与社团组织之间的关系。同时还要界定和处理好政府与企业、政府与市场的关系。在理顺关系的基础上，转换职能，调整机构。注意把好部门协调关、编办协调关、领导疏导关、编委裁定关。
4.严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。首先要严格机构编制管理。我们要以机构改革为契机，不断推进机构编制的规范化管理。在编制管理体制权限上，应当体现出它的特殊性，赋予它自治性。实行“统一领导，分级管理”原则比较好，即中央在方针、政策、宏观上加强指导，在具体管理上给予自治区更多的自治权。在编制管理机构设置上，应因地制宜设置，只求工作对应，不强求上下机构完全对口。编制部门由于它的性质、地位、职能、作用，决定它必须具有一定的权威性、独立性。从宁夏改革的实践看，编制部门是具有“管理机构的机构”的地位，它的工作好坏、人员素质高低，直接影响到其他机构工作的顺利开展。在统一、效能、精干和自主设置机构的同时，要根据各自治地方行政管理体制改革和机构改革的进程，搞好机构编制法规建设，尤其对弹性机构（过渡性、社会性、服务性机构）的管理，要强化审批程序的规范，对其弹性系数也要明确规定，避免重蹈膨胀—精简—再膨胀的覆辙。其次，要下决心裁减冗员，按照中央确定的比例和民族自治地方的实际需要，根据《民族区域自治法》的有关规定，对多余人员进行分流。一方面，深入调查研究，制定优惠政策，鼓励各级机关和部门利用各自在人才技术等方面的优势，创办各种形式的经济实体和服务实体，积极引导机关人员走出机关，投入生产建设第一线。另一方面，要将无能力从事经济工作的人安排到合适的岗位工作，在保证原有待遇甚至提高待遇的条件下，使部分年老体弱者提前离退休。人员分流裁减工作的成败，某种程度上，决定着整个机构改革和政府职能转换的成败，因此要加快进行。人员的分流裁减是极为敏感的问题，政策性很强，要妥善做好这项工作。
5.全面落实行政管理自治权，进一步强化民族、宗教管理职能。行政体制的核心是行政权力的划分和配置，行政体制的改革从一定意义上说就是对行政权力的配置关系模式进行结构性变革。因此，民族自治地方行政管理体制改革最突出的内容就是要全面落实行政管理自治权力。自主管理本民族内部事务是自治地方行政管理民主化的根本体现，也是自治地方行政管理体制有别于非自治地方行政管理体制的本质特征。要通过自治地方行政管理体制的改革，切实保证自治地方政府充分行使自治权，让少数民族广大群众的意愿在政府工作中得到充分体现，保障少数民族当家做主的自治权利和民族平等权利，大力培养民族干部和少数民族各类人才，激发各族干部群众建设社会主义的积极性。在具体要求上，第一，要依据自治法的有关规定，划分自治地方人民代表大会与政府的职权，科学界定政府的特殊权限，合理确定其职能，重组各种行政要素，调整结构；第二，落实自治权利和平等权利的重要方面是强化民族、宗教管理职能。因此，民族自治地方政府在行政体制改革中，既要强化民族、宗教管理职能，提高其权威性，又要对自治地方民族、宗教事务中的热点问题予以高度重视，把执行党的民族宗教政策与具体问题具体分析相结合，认真解决好。
民族自治地方的行政体制与机构改革，是建立社会主义市场经济体制、跨越世纪的一项紧迫任务。它是一个不断深化的过程，需要我们以邓小平理论作指导，积极稳妥地向前推进。它又是一项庞大的系统工程，需要我们作出不懈的努力。在具体操作上要讲究规范性，在机构设置上不能简单划一，保持相应比例的少数民族工作人员，注重运用法制手段，并能高质量、高水平地推进国家公务员制度，这样才能使得民族自治地方行政体制与机构改革始终沿着良性的轨道运行，真正建立起充满活力、办事高效、规范化的民族自治地方行政管理体系。
注释：
〔1〕《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》， 人民出版社1997年版，第2、34页。
〔2〕参见段尔煜、刘宝明：《中国民族自治地方行政管理学》， 中央民族大学出版社1994年版，第51、19、20页。
〔3〕参见哈坚、 邱树森主编：《发展与完善民族区域自治制度》，云南人民出版社1997年版，第262～263页。
〔4 〕参见鲁牛：《建国后历次政府机构改革》， 《工人日报》1993年7月9日。
〔5 〕参见童吉渝主编：《云南民族自治地方政府行政管理职能研究》，云南教育出版社1997年版，第179页。
〔6 〕参见顾家麒：《从机构改革到行政体制改革的实践与思考》，中国发展出版社1997年版，第418～419页。
〔7〕参见哈坚、 邱树森主编：《发展与完善民族区域自治制度》，第268～269页。
〔8 〕参见童吉渝主编：《云南民族自治地方政府行政管理职能研究》，第201～202页。
〔9〕参见贵州省行政管理学会编：《行政管理改革与发展》， 贵州教育出版社1996年版，第33～37页。
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