从建立全国社会保障基金到“基金所有制”——兼论保障制度改革、资本市场建设和国有企业改革三者联动，本文主要内容关键词为：所有制论文,资本市场论文,保障制度论文,国有企业改革论文,保障基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立社会保障制度，是我国企业改革进入攻坚阶段所迫切需要与之相匹配的重大改革举措。近几年来，由于经济下滑、失业和待业日益严峻，建立社会保障制度的重要性和紧迫性为举国上下所瞩目。然而，建立社会保障制度特别是社会保障基金的筹措、确立与营运，离不开资本市场的发展与完善。近10年来，我国国企改革借助于资本市场的建立与成长，推进了股份制的发展，促进了公司治理结构的创建，启动了“债转股”的进程；而今，要建立全国统一的社会保障制度，特别是建立全国社会保障基金，更需要资本市场、国企改革二者与之兼程伴行，形成资本市场、国企改革、社会保障制度改革三者的良性联动。
（一）
通过近几年来在改革社会保障体制方面的努力，我国已建立起“三条保障线”制度，为离退休职工、绝大多数下岗职工及城镇低收入居民提供了社会保障，有力地维护了社会稳定和政治安定。据统计，到2000年7月底，全国养老保险覆盖人数已达到1.3亿人，比上年增长了16.1%，全国企业离退休人员养老金社会化人数达到1981万人，企业离退休人员养老金社会化发放率达到68%。这表明我国在建立现代化社会保障制度已取得了明显的进展。然而，过去在计划经济体制下长期实行财政上“统收统支”，改革开放以来社会保障基本上实行“现收现支”，因而，我国财政对广大离退休职工和现职职工都有社会保障欠账，这笔社会保障隐性债务的数额巨大。据世界银行估计，我国在社会保障项目上的隐性负债约为5万亿元，而我国有关部门估计为3万亿元，有关专家估计占我国GDP一年总值的50%～60%。为了把我国的社会保障制度建立在坚实的基础上，我们必须以财政力量偿付这笔隐性债务。依靠现有财力，显然无力偿付这笔债务。那么，钱从哪里来？一般说来，渠道有二：一是发行社会保障公债；二是变卖国有企业，变卖上市国有企业的国有股份。这两条渠道，都得借助于资本市场。
发行社会保障国债，是用未来的财政收入来偿付社会保障方面累积的欠款，问题是财政上有无承受能力。自1998年以来我国共有3次较大规模增发国债，3年来增发国债数额达2100亿元。据测算，1998年和1999年国债余额占当年GDP比重为10%，赤字占当年GDP比重为2%左右，债务和赤字的相对规模均低于国际公认的警戒线。2000年虽增发国债500亿元，但考虑到当年GDP增长率预计将由1999年的7.1%增到8.2%，国债相对规模也只相当于GDP的10%左右。（注：参见《经济日报》2000年8月29日第2版。）在此情况下，今后若干年内分别增发一定数额的社会保障国债当可承受，不致引发通货膨胀。加之国债的用途不同，对启动内需的作用也不尽相同。近几年来，我国发行的国债除有相当部分用于借新偿旧外，其余均用于投资基础设施和企业技术革新。由于体制以及措施尚未完全配套，在经济下滑过程中也常发生市场滞销、投资难投、企业惜借、银行惜贷的情形。如果把一部分国债用以建立社会保障基金或者增发一部分社会保障基金国债，则不仅可以扩大当前消费，而且会改善人们的预期。所以，为建立社会保障基金而有计划地增发一部分国债，不仅是可行的，而且是有利于进一步扩大内需的有效措施。
把部分国有资产变现用来建立社会保障基金，无疑是项正确的选择，但这须借助于资本市场。据统计，到1999年底，在沪、深两市上市的公司共有900多家，总股本为2909亿股，其中流通股占32.5%，累计筹资4452.26亿元，也就是说，上市股本中有67%为不能流通的国有股和法人股。（注：参见国家发展计划委员会宏观经济研究院投资研究所和经济研究所联合课题报告：《中国资本市场的培育与发展政策研究》，2000年5月。）将一部分国有股上市变现，数额可观，可用以清偿社会保障方面的债务，建立社会保障基金。令人高兴的是，国务院有关部门已确认这个做法是一项可取的选择，并于1999年底选定两家企业（中国嘉陵和黔轮胎厂）作为国有股减持配售的试点。随着试点经验推广，将会有越来越多的上市国营公司加入国有股减持变现的行列里来。国有股减持变现的方式可以有多种选择，通行的做法至少有三种方式：竞标拍卖、上网竞价以及圈内问价。（注：参见余妍：《国有股变现定价模式选择》，载《中国经济时报》，2000年6月14日。）但在国有上市公司的减持变现中有两点值得注意：一是规模问题。减持变现的国有股虽然是国有股份总额中的一部分，但规模也不小，必须有计划、分步骤地进行，以免给股市带来过大的冲击。二是结构问题。应努力贯彻国有经济布局战略调整的方针和产业结构调整的方针，凡是可以不必由国家持有的企业或行业，可以转让，以便国家集中力量去加强必须由国家垄断或控股的重要企业或行业，以保证公有经济的主导地位。至于国家控股企业，也不意味控股比重越高越强。其实，股份制的优越性在于：它可动员别人的资金来做自己的生意，股权越分散，所需的控股份额越低，一般只需10%左右的控股就可控制一个诺大的企业。我们应根据不同企业或行业的具体情况来确定持股或减持的规模。这样，国家持股的规模表面上看似乎小了，但这意味着国有股份所能支配的力量不仅没有削减反而增加了，公有经济的主导地位实质上是加强了。
（二）
在全国社会保障基金解决了筹资问题之后，便提出了一个重要问题：通过上述两条渠道筹集来的这笔社会保障基金究竟应归谁持有？由谁来经营？通过增发专项国债筹集来的资金比较清楚，由中央发行，由中央财政部门全部交给全国社会保障基金（法人）持有和经营。问题是减持变现来的资金，有的是中央所属的国有企业的，有的是来自地方所属的国有企业减持变现来的。那么，这样筹集来的社会保障基金是否仍由中央和地方分别持有和经营呢？我认为不可。我们应维护社会保障基金的整体性，统一由中央交给全国社会保障基金（法人）持有和经营。
理由很简单：这是生产社会化和市场经济发展的要求。生产社会化发展，要求把劳动者的生老病死的安排变成一种专门的社会化事业来经营，摆脱传统的以家庭或企业为依托的模式。市场经济的发展，要求建立全国统一的国内市场和劳动力市场。与此相适应，也要建立全国统一的社会保障制度和全国统一的社会保障基金，决不允许地区分割；否则，势必破坏全国市场（包括全国劳动力市场）的统一性，劳动力在全国范围内流动势必受阻。1993年，我在《建立全社会统一的社会保障制度》一文（注：参见拙作：《建立全社会统一的社会保障制度》，载《中国工业经济》1993年第4期。），已对建立全国统一的社会保障制度和社会保障基金作了较充分的阐述，这里不拟赘言。目前，我国企业退休人员的养老金社会化发放率已达68%，但大多数仍是省级或地方统筹，社会保障制度处于割裂状态。为了建立完善的社会保障制度，我们必须在进一步推进社会保障事业的社会化同时，努力把这个社会化的社会保障事业纳入一个全国统一的体系中去，建立一个全国统一的社会保障制度。为此，建立一个全国统一的社会保障基金，无疑是一个必不可少而且意义重大的一步。
也许有人说，将地方国营上市企业减持变现的资金全部交给全国统一社会保障基金，这岂不是侵犯地方产权，形成“剥夺”了吗？这是不必要的担心。我认为，为了减少阻力，地方产权应予尊重，由地方国企减持变现并转给全国社会保障基金的资金，应得到充分的、等价的补偿，即由财政部发行的社会保障基金债券或特种“中央债券”给地方进行补偿，地方有关部门可将这些国债投向债券市场或由财政部有计划地分期清偿，其目的是：保护地方国有资产的产权，价值量得到充分补偿，但不允许地方涉足全国社会保障基金，不允许这笔基金再搞成什么“两级所有”或“三级所有”。既然是全国社会保障基金，只能由全国社会保障机构（法人）来统一持有和营运。这好像在市场经济体制下，“宏观调控”权只能由中央一级来行使，决不能搞什么“分级调控”；否则，势必造成混乱局面。同样，我国统一的社会主义市场经济体系，迫切要求建立一个全国统一的社会保障制度，而全国统一的社会保障基金则是这个社会保障制度的经济支柱。
在执行国企减持变现的最初若干年内应全部转入全社会保障基金，等到全国社会保障基金通过不同渠道积累资金达到一定数额，则只须将国企减持变现的一部分资金转给全国社会保障基金，其余减持下来的资金和股票，可用来建立国家投资基金，算作中央和各地方的国有资产经营公司对国家投资基金的投资，产权明晰，委托国家投资基金去经营。这个国家投资基金和香港政府成立的“盈富基金”相似。在亚洲金融风暴袭击香港股市时，香港政府不得不进行干预，购入大量股票，以致香港政府持有大量官股。后来，为了逐步减持官股而又不至过于冲击股市，香港政府便成立了“盈富基金”。这个“盈富基金”，既可成为官股退出的渠道，又可作为政府调节股市的有用工具。香港的这一做法和经验，可供我们建立国家投资基金借鉴。
总之，上述为建立社会保障基金而采取的两种筹资办法都离不开资本市场。借助于资本市场，不仅可以增发国债和推进国企减持变现，建立社会保障基金，加速建设完善的社会保障制度，而且可以盘活国有资产存量，促进产权多元化，促进经济结构调整，加强公有经济的主导作用。反过来，这一切又可推进资本市场的发展，使之更臻规范化和更臻成熟，特别是有助于发展债券市场，促进公开市场的营运。不仅如此，还会促进基金之类的“机构投资者”的发展，造就一种新型的公有制形式—“基金所有制”（或称社会所有制，这一点，下面将进一步阐述）。这一切将造成社会保障制度、资本市场、国企改革三者相互联动的局面，要求三者配套进行。
（三）
全国社会保障制度，一般讲，是属于社会福利事业，直接关系人民的社会福利状况及社会安定；然而，它又直接关系劳动这一重要生产要素的再生产及流通，因而也是国民经济体系中极为重要的基本设施之一。特别是，社会保障基金还是重要的非银行金融中介机构，是重要的机构投资者。全国社会保障基金作为重要的机构投资者，可以雇拥专门的金融专家经营股票和债券，也可以委托国有资产经营公司去经营股票和债券。随着我国经济的发展和社会保障制度覆盖率不断提高，社会保障基金实力将日益庞大，社会保障基金势必会成为越来越多的国有企业特别是国有大中型企业和基础设施工程的主要投资者或主要股东。
或许有人会问，全国社会保障基金的来源之一，本是国有上市公司减持变现来的，现在社会保障基金被用来收购国企股票或债券，这样做岂非“多此一举”？不如直接把预定要减持的国有上市公司的股票转给全国社会保障基金，何必绕道资本市场呢？我认为，不可。
我国国有企业经过20年的改革历程，不少企业也建成公司上市，但多热衷于筹资（或“圈钱”），真正的公司治理结构并未建立或健全起来，关键何在？一大障碍还在于“政企不分”或“政企难分”。这就必须通过资本市场，实行减持变现，才能改善产权结构使其多元化，政企分开才易实现。至于社会保障基金用筹集来的资金购买其他国有或非国有企业的股票和债券，并成为最大股东。该国有企业便为社会保障基金所持有和经营，成为社会保障基金（法人）所有制企业，即称“基金所有制企业”或称“社会所有制企业”。这就在国有企业中推进了“政企分开”，原企业的行政主管部门的影子几乎看不见了。所以，资本市场不可绕开，就像炼金炉一样，砂石混杂的矿石只有经过资本市场的筛选与锻炼才能炼出“真金”—一个政企分开的、实行现代企业制度的企业。社会保障基金借助于资本市场随时进入或退出企业，或投向更高回报的企业。
即使是社会保障基金独资经营或控股经营的国有企业，与一般意义的国营企业也不同，二者虽都称为国有企业，但性质迥异，这里需多做一点说明。我国传统的国有制企业实际上是政府所有制企业。这种企业的最大特征或弊病之一就是“政企不分”，其根源在于传统的体制。在传统计划经济体制下，由国家财政对企业实行“统收统支”，企业躺在财政身上，财政作为政府的经济支柱，实行的是“无偿征收”和“无偿调拨”的非经济原则（或政治原则），国家对企业在经济上实行“统收统支”，在管理上实行所谓“条条块块”式的部门主管，这一切造成“投资饥饿症”、重复建设、不惜工本、低效率、官僚主义等恶习。经过20年的改革，国企的体制和经营有了不少改进，但“政企不分”的根本体制并未被破除，特别是企业的投资决策权和人事决策权仍基本上掌握在政府部门手中，形成国企改革的难点或痼疾。
由社会保障基金所投资、控股或持有的国有企业，形成“基金所有制”，与政府所持有的国有企业有很大的不同。一是基金所有制企业中政企分开了，这里看不见政府主管的影响。社会保障基金独立于社会保障行政部门，后者限于从事日常费用收缴和支付工作，前者致力于基金的积累和经营，二者之间的关系应由社会保障立法加以界定，以保证社会保障基金作为法人的独立性和自主性。社会保障基金将根据社会保障法成立董事会，由董事会聘用专门经理人员，其任务就是有效地经营资本，确保其保值增值。二是基金所有制缔造出一种新的机制—“投资者主权”。“基金”的董事会和经理们受千百万职工的委托替他们保管、经营好这笔“养命钱”，代表投资者（千百万职工）运用“投资者主权”在资本市场中选择业绩好的、有前景的企业进行投资，努力趋利避害，就像商品市场中消费者凭持“消费者主权”去努力挑选价廉物美的商品一样。“投资者主权”和“消费者主权”一样给市场经济带来充沛的活力。总之，基金所有制既根除了“政企不分”的劣根，又缔造出“投资者主权”的机制。从这个意义上说，基金所有制是一种比“政府所有制”更为优越的全民所有制。
值得指出的是，随着市场经济的发展，除了社会保障基金和国家投资基金外，还会有诸如妇女儿童基金、残疾人基金、保险公司、公共基金、教育基金、科研基金等等，都会作为“机构投资者”运作，投资者主权将越来越发挥出巨大的经济活力。我的上述观点，早在1989年发表的《股份制——全民所有制的好形式》（注：刊载于《经济研究》1989年第4期。）一文中初次提出，很快被国外学者称之为“基金社会主义”（Fund Socialism）或“金融社会主义”（Financial Socialism）（注：罗伯特·许：《中国经济理论》，剑桥大学出版社1991年版，第72页。），90年代，我还曾多次著文阐述这些观点（注：参见拙作：《股份制是实现企业改革、建立现代企业制度的好途径》，宋涛、卫兴华主编：《40位经济学家关于推进国有企业改革的多角度思考》，北京，经济科学出版社，1996年版；《论国有企业的股份制改造》，董辅、厉以宁、韩志国主编：《国有企业，你的路在何方》，北京，经济科学出版社1997年版）；《用股份制、资本市场给国有企业“输血”改制》，载《经济界》1998年第3期；《论公有制与市场经济的结合》，载《经济学家》1998年第5期。）。最近，中国证券委负责人周小川同志在一次关于“社会保障基金”的谈话中强调指出，建立全国社会保障基金已进入实质性准备阶段，并且提到“养老金社会主义”一说，（注：参见《中国证券报》2000年9月1日。）这使得“基金所有制”的设想具有权威性和现实性。
我虽主张发展机构投资者及“基金所有制”，但对政府所有制并不全盘否定。根据市场经济的要求，政府所直接创办的实业，除了涉及自然垄断、国家安全的行业和领域外，主要限于提供公共产品和服务（如基础设施、城市建设等）。这些政府举办的企业和事业，完全依靠政府财政，可以按非经济原则经营。例如，可以依持财政补贴而按低于成本的价格向居民提供廉价的物品及服务（如水、电和交通），为企业创造较好的环境。我把这类国有企业归类为“财政或预算账户”项目。其余国有企业应按经济原则（或等价补偿原则）经营，我把它们归类为“资本账户”项目（注：参见拙作：《把国际竞争的压力转化为推进国企改革和结构调整的动力》，载《宏观经济研究》2000年第4期。）。这类属于资本账户的国有企业应与属于财政（或预算）账户的国有企业严格区分开来，分属不同的系统。属于资本账户的国有企业，一部分可以由“基金”投资，另一部分可以由国有资本经营公司（中央和地方的）所持有和控股。1989年我在那篇讨论股份制的文章中，曾设想建立由国有资产管理委员会——国有资产经营公司——国有企业组成的三级管理体制框架。令人高兴的是，深圳市根据自身的实践经验，独立地探索到这类“三级”体制，付诸实施，以实现“政企分开”，并已开始取得成功。（注：参见《经济日报》2000年8月26日。）我深深赞赏深圳的这个经验，认为值得各地借鉴。在这里，我只想强调的是，全国社会保障基金投资的企业，将和国有资产经营公司（这也是一种机构投资者）投资的企业以及政府所有制企业一道，共同组成社会主义经济中公有制经济的躯干部分。
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