关于经济责任同步审计的思考，本文主要内容关键词为：责任论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、经济责任同步审计的提出背景
《审计署“十二五”审计工作发展规划》提出“要全面推进县（市、区）、乡（镇）党政主要领导干部任期经济责任同步审计；逐步扩大市（地、州）党政主要领导干部经济责任同步审计”并“探索省（自治区、直辖市）党政主要领导干部任期经济责任同步审计”。这意味着我国经济责任的形式有了实质性的革新，同步审计（注：本文所称“同步审计”专指“地方党政主要领导干部经济责任同步审计”，下同）作为一个新的审计形式从试点走向了规范。自1985年我国部分省、市审计机关对厂长（经理）实行离任经济责任审计伊始，经济责任审计目前已经成为我国加强干部监管、防腐倡廉的一个重要环节，目前已经形成了一项具有中国特色的经济监督制度（蔡春，2007）。伴随着我国经济责任审计20余年的发展历程，其本身在理论与实践上也取得了长足的进步，特别是经济责任审计的内容、重点、范围及方法也在随着经济社会的发展和变化而相应地发展和变化着，同步审计在近年来被重视并在国家审计实务中逐步开展也正是基于经济责任审计本身的发展与我国经济社会环境的发展变化。
自1983年审计署成立至80年代末为经济责任审计的探索时期。在内容上重点解决经营承包目标的完成情况及经营成果的真实性问题；在方法上基本沿用企业财务收支审计程序，没有复杂的业务委托、责任界定、结果运用等过程，审计风险相对较小，其作用也较为有限。
20世纪90年代为我国经济责任审计的过渡时期。部分省市在实行国有企业经济责任审计的基础上，开始尝试将经济责任审计的实施范围扩大到地方党政领导干部上，并对审计范围、委托程序、审计内容、审计评价和处理意见等方面都进行了探索和实践，为以后开展党政领导干部经济责任审计打下了基础。随着这一时期的政府审计工作不断深入，其领域也在不断扩展，出现了财政资金审计、行政事业审计、金融审计等，但是由于经济责任审计特别是对党政领导干部的经济责任进行全面审计评价，一方面审计难度较大；另一方面审计风险较高，审计部门在开展该项工作时都较为谨慎，因此虽然20世纪90年代是我国经济社会发展变化较大的一段时期，但是党政领导干部经济责任审计在内容的扩展和深化上的进展却并不明显。
自20世纪90年代末期以来，我国的经济责任审计逐步走向了规范发展、全面推进的新阶段。1999年5月，两办（中国中央办公厅、国务院办公厅）印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》，标志着经济责任审计作为一项具有中国特色的审计制度全面推开，随后两办及五部委（中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署）先后出台了一系列关于经济责任审计的规定和实施办法。通过这些规定和实施办法，目前已经形成了经济责任审计从审计机构、审计人员、审计经费、审计内容、审计重点、审计实施范围、审计方法和程序、审计结果运用等一个完整的体系，使经济责任审计成为了国家治理的有效组成部分。根据审计署的资料显示，我国自1999年以来，审计机关对43万多名领导干部进行了经济责任审计，其中省部级党政领导干部和中央企业领导人员150多名。10多年来，通过经济责任审计，全国共7600多名领导干部因以权谋私等问题被移送纪检监察和司法机关。其中2010年审计署共对13位部长、6位省长、4位副省级城市市长和10家中央企业领导人员进行了任期经济责任审计；2011年共审计领导干部46名，其中省部级领导干部35名，特派办和审计厅主要负责人11名（《审计署绩效报告（2010年度）》、《审计署绩效报告（2011年度）》）。
从我国近十几年开展经济责任审计的效果来看，经济责任审计在加强干部监督管理、预防和治理腐败、建立和健全权利的监督制约机制以及推进民主法制建设等方面都发挥了重要的作用并取得了明显的成效，但在实际工作中还存在一些需要深入研究和解决的问题。通过对我国过去所开展的地方党政主要领导干部经济责任审计的效果进行分析，笔者认为传统的经济责任审计虽然作用重大、效果明显，但是在实际工作中仍旧存在着很多不足：一方面表现为经济责任审计主要以地方政府领导干部为重点，涉及党委领导干部相对较少，同步审计更为少见，“板子总打在政府的头上”，使得监督范围的“公平性”及监督效果的“全面性”受到质疑；另一方面由于审计过程不同步，审计事项和证据无法相互印证，经济责任难以真正落实，而且审计的结果无法反映当前我国的政治体制。在当前我国的行政体制中，各级党委领导对当地经济社会发展重大决策承担最终决策人的责任，政府领导主要是对党委决策负责执行工作，只对政府主要领导干部开展审计而不对党委主要领导干部开展审计或者不同步审计会导致很多问题的责任难以真正落实。而解决这两方面不足的最佳途径就是实施同步审计，如何搞好地方党政主要领导干部经济责任同步审计是当前经济责任审计工作中需要解决的一个突出问题（中国审计学会、审计署，2011）。
二、我国开展经济责任同步审计的现状、优势及不足
自2007年开始，我国已经有部分省市开始了地方党政主要领导干部经济责任同步审计的试点工作，比较典型的有浙江省、吉林省、重庆等省市。在已经开展的同步审计工作中，具有共性的做法是在审计工作中做到审计工作目标和原则、工作思路、重点内容、方法程序、结果评价、责任划分等方面的同步，通过同步审计有效弥补了过去经济责任审计中存在的权责不对等、责任难落实和审计资源浪费等突出问题。2011年4月中国审计学会、审计署经济责任审计司召开了“党委和政府主要领导干部经济责任同步审计研讨会”，对党委和政府主要领导人经济责任界定，同步审计的程序、方式方法、审计重点和评价标准、审计结果的运用等问题进行了研讨和交流。在审计署出台的《“十二五”审计工作发展规划》中明确提出，“十二五”期间将深化省部级领导干部经济责任审计，探索省（自治区、直辖市）党政主要领导干部任期经济责任同步审计。与此同时，国内诸多专家学者及实务界人士也就相关问题展开了探讨。陈荣高（2011）对同步审计的浙江实践进行了提炼，并对同步审计的目标、重点和评价体系进行了探讨；阎宝泰（2011）从我国的政治体制、以经济建设为中心的路线、促进领导干部尽职尽责、合理界定领导干部的经济责任、提高审计效率的角度阐述了党政领导干部经济责任同步审计产生的客观必然性，并对吉林省开展经济责任同步审计的情况进行了总结和分析；陈小林、廖康礼（2011）专门对地方党政领导干部经济责任同步审计中的责任界定问题进行了探讨。但从目前的研究状况来看，相关的研究偏少，通过中国知网数据库（CNKI）以“同步审计”为关键词进行搜索，相关的文献仅有117篇，其中2013年13篇，2012年21篇，2011年40篇，这一方面可以看出过去有针对性的研究缺乏；另一方面也可以看出近年来的相关研究相对较多，经济责任同步审计的问题已经逐步引起了学界的积极关注。
通过已有的研究和已经开展的同步审计工作，同步审计相对于过去开展的单方面的经济责任审计具有较为明显的优势，主要包括：第一，同步审计符合我国当前的政治体制。当前我国实行的是共产党领导下的人民民主专政的政治体制，党在保证路线、方针和政策的贯彻落实上起着统领、协调的核心作用。地方政府在党委的领导下依法行使行政职能，执行党委确定的路线、方针和政策。当前的政治体制决定了党委与政府之间既有分工，又要协作的关系，在开展党政主要领导干部经济责任审计工作时，也理应同步进行。第二，同步审计有利于经济责任的真正落实。同步审计让可能承担主要经济责任的领导干部同步接受问责，同时全面、客观、公允地评价其应负担的责任，对同一经济事项的经济责任能够严格加以区分，从而使问责能够真正落实到具体的领导干部个人身上，这样党政主要领导干部都无法以“集体讨论决定”的借口来为自己开脱。第三，实施同步审计有利于节约政府审计资源。通过审计证据的相互利用，通过审计某一个事项的来龙去脉就可以达到同时审计多位领导干部的目的，节约了审计资源。第四，同步审计有利于经济事项的相互印证，使得审计结论能够更加公允和客观，使经济责任的界定落到实处，增强审计结果的真实性、客观性和有效性。
当然，虽然从经济责任审计的发展趋势上来看，同步审计将成为我国地方党委和政府主要领导干部经济责任审计的主要方式，但是现有的研究和实践还没有形成一套成熟的同步审计理论体系。一方面在理论上，现有的研究对经济责任同步审计的探讨多源于对已经开展的同步审计工作的总结及经济责任审计相关理论在同步审计领域的简单延展，在同步审计的目标、责任界定、审计程序、审计重点、评价体系、结果运用等方面还没有形成一套完整的理论与实践指导体系；另一方面，在实践中各地当前开展的同步审计工作多为试点工作，由于缺乏理论体系的指导，同步审计工作的开展多与传统经济责任审计结合起来，根据各地的实际情况探索同步审计的实现途径，并未充分发挥同步审计的功效。
三、当前开展经济责任同步审计的改进建议
（一）需要进一步明确界定经济责任的范围
对经济责任的界定是经济责任审计理论研究及同步审计工作顺利开展的起点和基础，秦荣生（2004）认为“现代政府审计不但因公共受托经济责任的产生而产生，而且因公共受托经济责任的发展而发展。”由此可以将经济责任的本质界定为“受托经济责任”，这种界定奠定了经济责任审计的理论基础，同时为审计实务中界定经济责任提供了理论依据。根据这种界定，对受托经济责任的履行情况进行审计是同步审计的出发点和归宿点，同时也为同步审计中确定经济责任的内容和范围提供了理论依据，根据“以权定责、以责定评”的原则，在同步审计中既要全面关注受托经济责任，又不要盲目扩大范围。在我国当前的政治体制下，党委和政府主要领导干部经济责任既有联系又有区别，其联系主要体现在党委和政府主要领导干部的工作职能是分工合作、互有交叉的，在经济责任的界定上没有绝对的边界；其区别主要体现在二者的权责具备原则上的明确分工，即“党委决策、政府执行”。由此可以确定各自经济责任的重点关注点，党委主要领导干部主要负责重大经济事项决策的制定和执行，在同步审计中经济责任界定的重心在于与经济决策权利相匹配的经济责任；政府主要领导干部主要负责全部政府性资金的运用和支配，同步审计中经济责任界定的重心在于与经济决策执行权利相匹配的经济责任（陈小林、廖康礼，2011）。
（二）需要进一步明确同步审计的重点内容
在同步审计工作中，应根据2010年12月中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人经济责任审计规定》的要求，结合当前政治经济体制下党政主要领导干部职责分工的特点，依据经济责任界定中“以权定责”的原则来确定同步审计的重点内容。一般情况下，地方各级党委是该区域政治经济和社会发展的最高决策层和核心机构，党委书记是该区域范围内的“一把手”，对所在区域社会经济发展负有首要责任，党委主要领导干部经济责任的重点在于与其经济决策权相匹配的经济责任。党委主要领导干部从职责上对执政方向负有领导责任，对经济活动负有决策责任，对政府工作负有督查评判责任。因此，党委主要领导干部经济责任审计的内容应重点体现在“经济事项决策情况、执行督察监管情况、制定经济发展战略目标及完成情况”等方面。地方各级政府是地方权力机关的执行机关，是管理地方各项经济事务的行政机关，政府主要负责人是当地政府的行政“一把手”，对当地的经济工作具有决策权、管理权、政策执行和监督权。因此政府主要领导干部的经济责任主要体现在全部政府资金的运动上，责任的重点在于与其经济政策执行权相匹配的经济责任。
在具体的同步审计工作中，对各级党委主要领导干部的审计需要关注的重点内容包括：是否制定了与当前经济发展形势相适应并能与时俱进的重大事项议事规则；是否按照重大事项议事规则来决策重大事项；宏观战略发展规划是否符合科学发展观，有无因追求短期经济效益和政绩而浪费资源、牺牲环境的情况；对上级党委政策和决议的执行情况；地方战略规划的完成情况；主要领导干部的廉政情况等。对各级政府主要领导干部的审计需要关注的重点内容包括：宏观经济政策的执行情况；地方财政政策和规章有无违规行为；财政、经济管理活动是否符合规定并有效率，主要领导干部的廉政、履职情况等。
（三）需要不断探索创新同步审计的方法和程序
在当前的同步审计实务中，由于各地所面临的实际情况不同，不可能存在一套“放之四海皆准”的方法体系，需要在审计实务中不断总结、修正、完善和创新，从而逐步提高审计效能。在具体的同步审计实务中确定审计方法时应做到四个结合：一是任中审计与离任审计相结合，由于离任审计往往难以追回和弥补已经造成的损失，因此需要加大任中审计力度；二是整合审计资源，在同步审计中可以将经济责任审计与财政财务收支审计、预算执行审计、专项资金审计、环保审计等相结合，节约审计资源；三是加大计算机审计的利用力度，充分利用计算机技术和信息系统优势，提高审计效率；四是将经济责任审计与绩效审计相结合，全方位评价党政主要领导干部的履责情况。
（四）需要进一步强化同步审计的结果运用并落实经济责任
在当前我国的政治经济体制下，经济责任审计特别是任中经济责任审计的风险较高，审计工作开展的难度较大，同步审计工作将面对更复杂的影响因素并具有很高的审计风险，因此审计结果的运用需要得到有关各方的合理支持。对同步审计中发现的因决策或执行严重失误，审计机关应根据审计的结果提出问责建议，从而促使党政领导干部的履责意识。同时对于具体工作中的分管领导和承办部门负责人的经济责任应进行延伸，在强化和明确党政主要领导干部经济责任的同时，对不同层级责任主体的经济责任进行细化，使经济责任能够真正落实到人。2009年“两办”印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》为审计结果的运用提供了依据，该规定明确提出“对党政领导干部实行问责，坚持严格要求、实事求是，权责一致、惩教结合，依靠群众、依法有序的原则”。通过建立联动的党政领导干部问责机制，使同步审计的结果成为领导干部考核、任免、奖惩的重要依据，成为责任追究和惩防腐败体系的重要组成部分，在权力制衡中起到警示、威慑的作用，从而使同步审计充分发挥保护、清除、修复、预警的功能，成为规范党委和政府主要领导干部经济行为和保障国家经济安全的屏障。
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