“九五”后期中国就业问题的难点与对策，本文主要内容关键词为：就业问题论文,难点论文,中国论文,对策论文,后期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“九五”后期中国就业工作面临的八大难点
难点之一：理论研究及政策指导的严重滞后。
失业作为商品经济的范畴，是市场化进程中劳动力配置规律起作用的必然结果。由于受传统理论和传统体制等影响，我国对失业问题的理论研究严重滞后。
首先，对“失业”、“下岗”、“再就业”等概念定义不清。
一是对“失业”概念不清。我国的传统理论把“失业”看成是一个制度范畴，把失业看作是资本主义社会的特有现象。从1993年起，中国才开始正式使用“失业”和“失业率”的概念，但至今我国官方所指失业人口一般指城市登记失业人口，且将它界定为“非农业户口，在一定的劳动年龄内（16岁以上及男50岁以下，女45岁以下），有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行登记求职的人员”。（注：《中华人民共和国统计局关于1996年国民经济与社会发展的统计公报》。）显然，我国官方对失业的定义既不符合国际统计惯例，更不能准确反映我国当前的失业人口现状。我国理论界对失业的定义更是众说纷纭，至今尚未形成一种经典性解释。
二是对“下岗”概念定义不清。从至今未对“下岗”作出统一科学规范的定义。使不同的人、不同的部门、不同的企业对下岗有着不同的理解，从而造成对下岗认识出现混乱的局面。
三是对“再就业”的概念定义不清。对职工下岗后通过各种方式找到了不同单位性质、工作期限长短不一的新单位，这些算不算实现了再就业也没有明确的说法。
其次，各部门对失业人口尤其是对我国城镇隐性失业人员和农村剩余劳动力的统计没有一个公认的客观标准。
此外，对下岗职工的动态变化缺乏了解的途径和手段。
由于在理论上对“失业”等概念界定不清及统计口径不一致，再加上对下岗职工动态变化情况缺乏及时了解，势必导致对中国目前失业人口统计结论的不一致，以致各级政府和有关部门对失业人口的总体状况缺乏准确把握，势必模糊中国目前失业人口的现状及分布特征，影响中国就业工作的具体政策操作，从而制约或影响中国就业工作的进程及效果。此外，中国对解决就业问题的职责不明确，任务不具体，并缺乏相应的政策支持，从而不利于调动各部门、各方面的积极性。
难点之二：中国将面临成为世界上最大的失业国的严峻现实。
从统计数字看，中国的失业人口并不多，1997年，中国城市登记失业人口为589万人（注：《中国经济时报》1998年3月3日第7版。），但中国的实际失业人口（包括城、乡的显性失业人口和隐性失业人口在内的综合失业人口）却规模巨大，且随着我国国企改革的深入，经济增长方式的转变，经济结构的全面调整及产业的大规模升级，中国的失业人口将逐年增加。据学者估算，1997年中国城乡综合失业人口大约有1.8～2.6亿规模之最。预计到2000年，全国城乡失业人口达3亿多。（注：《经济学消息报》1998年3月13日第1版。）
尤为值得注意的是，中国目前日益增加的失业人口在失业时间及失业的地区、行业分布上具有相当集中性，失业面则不断扩展。
从失业时间看，中国的失业人口大部分是1993年后形成的，近四年来，失业人口比例逐年增大；
从区域分布看，我国失业人口主要集中在主导产业单一、大型国企集中的基地型城市；
从行业分布看，我国失业人口则主要集中在制造业、纺织业、批零贸易及餐饮业、社会服务业等行业；
从失业的层面看，从大城市到中小城市，从经济发达地区到不发达地区、从传统产业到多种行业、从初中以下文化程度到大专生、本科生，我国失业而不断扩展。中国失业人口规模及其分布的现状特征决定了“九五”后期中国就业问题的紧迫性、严峻性、长期性及艰巨性。
难点之三：我国劳动者的整体素质偏低。
我国劳动力资源相当丰富，劳动力总量供大于求，产生总量性失业人口，而且供求结构差异较大，劳动力素质普遍偏低，不能适应生产发展的需要，而形成结构性失业人口。我国劳动者素质存在的问题主要表现在：
（1）文盲、半文盲多。据统计， 我国总人口中受过高等教育的只占0.86%，受过高中教育的只占6.9%，文盲、半文盲达1.8亿，占总人口的22.2%，其中青年又占36.1%，即我国有6500万青年人几乎没有受过文化教育（注：《经济参考报》1996年8月10日第3版。）；
（2）劳动技能低、结构不合理。据资料表明，目前， 全国现有职工1.5亿多人，技术工人近7000万人，其中，初级工、 中级工分别占80%和18%左右，而高工则不到2%。全国已评聘的技师只有34万人， 而高级技师不过2000多人（注：《经济参考报》1996年8月10日第3版。）；
（3）思想素质不适应，如存在等、靠、要的思想， 不能树立正确的人生观、价值观，不能正确地对待个人、社会利益关系等等方面的关系。随着我国经济增长方式逐步由粗放型向集约型转变、产业结构调整和技术更新加快，大量低素质的劳动力势必难以适应生产发展的需要而沦为结构性失业人口，并形成中国目前不少单位“超编”和“缺员”、“缺编”并存的两难局面。
难点之四：国企改革的困惑。
改革开放20年来，中国的国企改革严重滞后并已日益成为中国经济体制改革的“瓶颈”。中国现阶段国企改革严重滞后的直接结果，主要表现在国企亏损面仍继续扩大、国企亏损额迅速增加、国企销售收入增长缓慢、资产负债率攀高。“双停”企业有增无减、破产倒闭企业越来越多等方面。而国企改革严重滞后的间接结果的主要表现之一，则是国企职工失业人数剧增。据有关资料表明，1978年国有部门吸收新增就业人数392万人，等于当年城镇新增劳动力和大中专学生数之和。 这说明，除了城市新增的全部劳动力之外，国有部门还能够为进城的农村剩余劳动力提供80万个工作单位。1985年，国有部门只能吸收城市本身新增劳力（包括大中专毕业生）的84%，占城镇新增就业总数的61%。1994年这两个比率又进一步下降为41%和61%。从绝对数看，1994年全国城镇新增就业总数715万人，比1978年增加170万，但国有部门吸收城镇新增就业的总数反而从392万人降为294万人，减少近100 万人（注：周期仁：《体制转型、结构变化和城市就业》，《经济社会体制比较》1997年第3期，第28页。）。 这意味着国有部门作为吸纳新增就业劳动力主渠道的格局已发生变化，并已出现国有经济吸纳新增劳动力的减少和历年冗员存量大量排放（即隐性失业显性化）并存的严峻局面，从而增加了“九五”后期就业工作的严峻性和艰巨性。
难点之五：农业部门就业严重不足。
从当前及今后相当长的一个时期看，我国就业工作除面临着劳动年龄人口自然增长的就业压力及隐性失业显性化加速二种劳动力过剩压力外，更面临着农村剩余劳动力向城市加速转移的就业压力。由于受传统体制及户籍制度等影响，我国失业最明显的特征之一是农业部门就业不足，即存在大量农村剩余劳动力，导致农村大量劳动力外流，流入城市又无法为现代经济部门吸收，从而增加城市就业负担。据专家测算，我国目前农村的剩余劳动力已达1.8亿人左右，近9000万流动人口， 尚有1亿多人滞留在农村， 形成潜在的过剩劳动力（注：胡鞍钢：《中国就业状况分析》，《管理科学》1997年第2期，第187页。）。随着农村经济增长方式的转变，农业劳动生产率的提高和农村商品化的发展，势必推动大量农村剩余劳动力向城市加速转移。据专家预测，未来五年，我国农村过剩劳动力总量将达2.14亿人，尚有1.37亿农业剩余劳动力需要转移。（注：《经济日报》1996年4月10日第4版。）
难点之六：就业资金投入严重不足。
由于种种原因，目前，中国政府对就业资金投入也严重不足。具体主要表现在：
（1）就业经费投入严重不足。目前， 全国各级财政拨付的就业经费每年只有2亿多元，在财政支出中所占比重不到1%，与就业对资金的需求相差甚远。不仅如此，不少地方政府对就业经费的投入不够重视，拨款数额也越来越少。有的地方，如广西、吉林等省区甚至早已取消就业经费预算，使就业经费缺乏可靠保障；
（2 ）作为就业资金的另一个重要来源——失业保险基金也远远不能满足大量企业职工失业或下岗后的救济与再就业的资金需求。据劳动部就业司预测，1995—2000年， 全国失业保险基金收支缺口大约为255亿元（注：《中国经济时报》1998年3月26日第7版。）。
（3 ）各地为弥补资金不足而建立的再就业基金的资金来源和征集缺乏可靠的制度保证，所能筹集的资金极为有限，从而大大制约了就业资金的成效。
难点之七：劳动力市场不完善。
我国劳动力市场不完善，尚未形成合理流动的就业体制。主要表现在：
（1）由于受户籍制度、人事档案制度、 跨省就业核准制度和外来人员就业许可制度等劳动人事行政管理制度的制约，全国统一的劳动力市场尚未形成，城乡之间、不同经济成分企业之间、发达地区与欠发达地区之间的劳动力流动，仍然存在着实际上的障碍。从而不利于劳动者自主择业权的实现和人力资源的充分利用；
（2）市场化的就业体制尚未形成。据统计， 我国城镇劳动力市场化程度大约在40%左右（注：林用三：《再就业工程的现状及拟采取的措施》，《经济工作导刊》1997年第10期，第38页。）；（3 ）我国劳动力市场的就业信息服务体系十分落后，就业信息服务亟待加强。
难点之八：社会保障体系的不健全。
在市场经济条件下，社会保障制度是缓解就业压力并为就业提供宽松社会经济环境的一个技术性措施。由于种种原因，目前，我国的失业保障制度建设严重滞后，其存在的主要问题有：失业保障制度的社会化程度低，企业包袱重；失业保障覆盖面狭窄；失业保障待遇水平低，与现阶段的平均生活水平不相适应；失业保障基金筹集困难，数量有限；基金管理体制不健全；失业保障立法不健全，目前还没有制定《失业保障法》等方面。我国社会保障体系的不健全，使我国“九五”后期的就业工作既缺乏理论上的支持，又没有现实的经济社会基础。
二、“九五”后期中国实施就业工程的八大对策
“九五”后期中国的劳动就业工程是一项长期的、复杂的社会系统工程，在实施过程中势必存在着许多难点和问题，因此，必须引起各级党委和政府的足够重视，并采取相应的对策。概括起来，主要应侧重抓好以下八个方面的工作。
（一）重视对中国就业问题的理论探讨及政策指导，是“九五”后期中国就业工程实施的先导或前提。
首先，在理论上应重视加强对中国目前失业问题的研究，按市场经济要求，从全社会劳动力资源配置角度来考虑分析中国的失业问题，树立包括城乡失业在内的大失业观、大就业观，以科学、规范的失业、就业理论来指导“九五”后期中国的就业工作。当务之急是科学地规范“失业”、“下岗”、“再就业”等概念。“失业”按市场经济国家的经典解释，是指“所有那些未曾受雇、以及正在调往新工作岗位或未能按当时通行的实际工资率找到工作的人”（注：皮尔斯主编《现代经济学词典》，上海译文出版社1988年版，第600页。）为此， 我国应尽快确立符合国际惯例的，没有城乡之分、对劳动年龄没有上限的一般失业观，尤其是对城镇隐性失业人员和农村剩余劳动力确定一个公认的客观的统计标准。
其次，国家统计部门应重视对中国目前真实失业人口的统计工作，并每月、每季度、每年定期公布我国实际失业人口规模、真实失业率等基本信息数据，从而及时以科学、规范、权威性的、动态的统计数据，有的放矢地指导“九五”后期中国的就业工作。此外，为便于对失业人口进行动态的规范管理，我们还应重视规范企业用工申报备案制度和用工年验制度。企业正式招用下岗职工一定期限以上的必须及时（或限时）向劳动部门申报备案。
（二）提高我国劳动者的整体素质，是“九五”后期中国就业工程实施的基础。
首先，应加紧建立以劳动力市场需求为导向的多层次、多渠道、多功能的职业培训体系，尤其是要发挥各级教育部门的作用，并鼓励兴办社会民办培训实体，加强对失业人员的就业培训，积极开发劳动者的职业技能，拓宽职业选择余地，提高失业者就业或再就业的竞争能力和对新岗位的适应能力，从而最终缓解劳动力供给与经济发展所需人才结构不对口的矛盾、缩短失业者的待业时间，减少结构性失业人口。
其次，应加强宣传教育，引导观念转变。通过抓思想教育，引导失业者树立正确的择业观，树立自主就业意识和自立自强的精神，并使市场就业观念深入人心，从而最终为失业人员就业或再就业创造有利的社会氛围。
此外，还应重视尽快提高我国农村劳动力的素质。目前，我国农村劳动力近5亿，其中剩余劳动力1亿多，他们中的大部分人文化水平很低，甚至没有文化。因此，重视提高农村劳动力素质是提高我国整体劳动力素质的关键。
（三）“离业”与“就业”并举，是“九五”后期中国就业工程实施的思路选择或突破口。
基于中国目前失业人口数量巨大，而且其中相当一部分人几乎无法就业或再就业的现状特征，我们认为，“九五”后期，中国政府解决就业问题的思路选择或突破口，是实行“离业”与“就业”并举（或并重）。所谓“离业”既不同于“失业”，更不同于“再就业”，也不同于“退休”。“离业”的基本含义就是在依靠不断完善的社会保障制度的基础上使一部分失业人员永久性地退出劳动力供给队伍。由于这部分失业人员从年龄上还不到退休标准，故称之为“离业”。通过“离业”途径安置的失业人员既包括城、乡劳动力明显弱化的老弱病残者，也包括一些没有家庭生活来源的失业人员等。当前最为迫切的是把消费资料分配中社会福利、社会保障部分与职业分离开，并根据目前主要城市生活标准来核定每个失业人员永久性“离业”的补偿费。这是解决“离业”问题的核心。而对除“离业”安置以外的其他正常失业人口则通过正常的就业或再就业途径安排就业。
（四）重视经济发展，增加就业需求，是“九五”后期中国就业工程实施的关键。
解决我国失业问题的治本之策或关键是以大力发展经济为手段，通过增加新的经济增长点的方式，积极开拓就业渠道，使就业岗位在原有的基础上，总量上有新的增加，从而扩大城乡劳动力的需求。具体的政策和措施主要有：
（1）大力推动国企改革，挖掘企业内部潜力。 尽量在企业内部消化分流人员，并引导企业充分利用现有的厂房、土地、设备以及其它生产资料等资源，开拓新的生产经营领域和就业空间；
（2）大力发展非国有经济，增加就业渠道；
（3）大力发展中小企业，发挥中小企业的就业主渠道作用；
（4）积极发展第三产业，尤其是全方位发展街区经济， 并组织引导一些下岗失业职工向社区服务业转移；
（5）通过推广灵活多样的就业形式来增加就业机会， 充分挖掘潜力大的就业岗位，广泛推行非全日制、临时工和弹性工作制，通过政策引导失业职工以非正规部门就业的方式从事各种劳务活动；
（6）促进劳动力市场的开放和统一，鼓励职工跨地区、跨行业、 跨所有制合理流动，并利用职工大流动所产生的就业岗位替补倍增效应来提供更多的就业机会；
（7）加大基础建设投资规模，带动经济的全面发展；
（8）大力发展农村经济， 引导农村剩余劳动力就地就近向非农产业和小城镇分流和转移等等。
（五）重视增加就业资金投入，是“九五”后期中国就业工程实施的重要环节。
为适应市场经济对就业资金投入的要求，一方面应大幅度增加国家对就业经费的投入，并使之得到制度上的可靠保证。为此，在中央和地方各级财政预算中，应当将“就业经费”列入预算，由劳动部门提出就业经费预算拨款的详细申请报告，由财政部门根据财政预算收支的总体情况和就业经费的客观要求制定预算，并将就业经费占GDP 和财政预算支出中的比重与实际失业率挂钩；另一方面，应重视增强失业保险基金的承受能力，重点应放在提高统筹层次与增加基金来源上，并相应地提高从失业保险基金中提取再就业资金的比例等，从而增强失业保险基金在失业救济与促进再就业方面的功能。
（六）建立和完善统一的劳动力市场网络体系，是“九五”后期中国就业工程实施的重点。
从长远看，建立一个统一、开放、竞争、有序的劳动力市场体系，是解决我国就业问题的根本出路。
（1）逐步消除阻碍我国劳动力流动的种种制度性障碍， 促进全国统一的劳动力市场的形成；
（2）建立覆盖全国的劳动力信息网络， 定期向社会发布劳动力供求信息，减少劳动力流动的盲目性，包括建设就业信息传播媒体，如开办就业信息报纸，在广播、电视、报刊上开辟就业信息栏目等；定期举办人才交流会；组织区域劳务输出协作；开展长期中介服务等等；
（3）建立各种职业培训中心；
（4）建立就业登记制度，加强劳动力市场法规及法制建设， 强化对劳动力市场的管理和监督，确保劳动力市场发展的有序性。使劳动力市场的运行法制化、规范化，从而最终实现劳动力资源的最优配置。
（七）建立和完善就业工作的社会保障体系，是“九五”后期中国就业工程实施的重要保证。
首先，应制定统一的就业工作政策保障，在劳动、工商、税务、信贷、保险、城市管理等方面给失业人口自主创业和安置失业人口较多的企业以优惠政策。
其次，应加紧建立和发展职工养老、失业、医疗、工伤等保障制度，从而为失业人口提供基本的生活保障，减轻由失业人口过多所造成的社会压力，从而最终为国企改革和发展提供宽松的社会环境。
再次，中央和各级地方政府应广开资金筹集渠道，尽快建立再就业基金，为下岗职工的基本生活、再就业培训等提供保障。
此外，重视维护下岗职工的合法权益，既加强对劳务中介服务机构的规范管理，又加大对企业用工制度的监督，保证下岗职工的合法权益不受侵犯。
最后，建立一体化的社会救济体系。建立全国统一的最低生活保障线制度，尽快将最低生活保障线制度扩大到农村，尤其是扩大到贫困地区，从而建立一个面向全社会的救济体系。
（八）重视其它相应的配套改革措施，是“九五”后期中国就业工程实施的重要原则。
失业是困扰当今世界各国经济发展的一大难题。减少失业，扩大就业是一项十分艰巨的、复杂的、长期的社会系统工程，它需要全社会的共同努力。在解决中国就业问题的现实操作中，还应重视进行相应的配套改革措施。如政府应把就业工程作为我国的一项基本国策，并把它列为国家宏观调控的首要目标之一，并加强对就业工作的统一协调领导，为就业工作提供组织保证；调整工时制度，通过进一步减少工时的办法，降低劳动参与率，压缩劳动力供给，减轻就业压力；处理好工农比较利益，减轻农村对城市就业的压力；对不发达地区实行倾斜政策，特别是中西部地区实现劳动力就地就近就业；设立再就业贡献减免税；加强有关失业与就业的法律建设，并制定完整的管理流动人口的专项法律，如《移民法》、《城市管理法》，根据不同城市类型规划出城市发展的具体要求，引导人口依法迁移，有序流动，从而为最终实现我国劳动力资源的合理流动和优化配置创造条件。