大数据背景下地方政府数据开放路径研究
——基于协同治理理论视角
王见敏 赵 飞
摘 要： 推动政府数据开放，既是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是数字中国建设的重要内容。我国在数据开放技术层面已具备相应能力，但在进一步提升与完善政府数据开放效能的进程中仍面临诸多痛点。文章以协同治理理论的视角，分别从供需协同、管理协同、技术协同三个层面对地方政府数据开放管理进行了思考，并提出了“构造供需协同是核心、打造管理协同是关键、完善技术协同是重点、构建联动型数据开放系统是保障”的策略。
关键词： 公共管理；政府数据开放；协作性组织网络；协同治理
随着大数据时代的到来，信息技术逐渐渗透到经济社会的各个领域。2015年9月，国务院下发了《促进大数据发展行动纲要》后，大数据发展被提升到国家战略层面。在随后国务院于2016年下发的《国家信息化发展战略纲要》中进一步明确提出，要构建“统一规范、互联互通、安全可控”的国家数据开放体系。2017年2月，中央全面深化改革领导小组审议并通过了《关于推进公共信息资源开放的若干意见》，安排部署了推进我国重点领域公共信息资源开放的任务，以进一步提升政府数据开放的经济价值和社会效益。同时，党的十九大报告提出，要加快建设网络强国、数字中国、智慧社会的新方略。在大数据发展战略背景下，运用数据开放推动经济发展，提升政府的服务能力和监管水平正日益成为完善社会治理的发展趋势。
一、问题的提出
信息技术在助推我国行政效能提升和法制化建设的同时，如何打破政府数据开放碎片化管理的局面，进一步提升政府决策的战略性、需求服务的回应性和协调沟通的连贯性，成为当前政府在数据管理与开放中亟需解决的难题。学者们在政府数据开放的内涵、作用和困境等方面进行了深入研究，提出了诸多富有启发性的研究范式。
随着采掘活动的不断延伸，相继出现活动区域瓦斯高，地质条件复杂，设备战线长，通风系统复杂等管理难题，进而因现场管理不善或超前管理不到位容易引发一系列临时性变化环节。
1.政府数据开放的内涵
周晓英（2008）认为，政府数据开放指政府部门在管理和服务过程中所形成的相关数据，主要偏重对数据的分析和使用，强调运用数据强化政府治理的作用。谭健（2011）认为，政府数据开放既是我国未来电子政务发展的方向，也是构建法制化政府的现实要求，不仅能促进国家信息技术基础设施建设，还能推动大数据价值在中国的实现。
2.政府数据开放的作用与意义
郑磊（2015）、夏义堃（2017）提出，政府数据开放有利于全社会民主参与，推动政府治理变革与创新，更高效地利用数据所创造的经济社会价值激发民众参与政府治理的主动性。
3.数据开放的路径
基于协同治理理论视角下，搭建地方政府数据开放的协同框架（见图1），从政府数据开放的管理层、供需层和技术层三个方面，分别构建出管理协同、供需协同、技术协同三个子协同系统，通过协同组织将这三个子系统并联在一起，形成地方政府数据开放协同系统。从更高的一个层面上，既为政府数据开放做全面的资源供给，保证政府数据开放的专业化，同时也通过各方面的互通互联，强化政府数据的使用效度。
在有关协同理论的研究中，亨廷顿（1983）从国家能力和政治组织的制度化视角分析认为，政府协同重在国家机构之间的协同一致。协同理论的产生在于治理理论打破了学科的壁垒，为解决治理理论中存在的问题所提出来的一个治理方式，并逐步成为一种治理的机制。就治理理论与协同理论的结合来看，纪春艳、张学浪（2016）认为，协同治理是协同学和治理理论相结合，在于治理主体的多元化，社会系统之间的协调性，将政府、个人、家庭及其他社会的任一组织纳入其中进行共同治理，从而实现善治。郁建兴、任泽涛（2012）、翟磊（2014）等人则进一步提出，协同学与治理理论已经形成一种协同治理机制，政府部门从治理的角度，通过良性引导、平台搭建和制度规范激发社会组织在自主治理、参与服务、协同管理等方面的主观能动性。由此可见，协同治理理论已逐渐成为学者们解决治理问题的首选手段。学术界在地方治理研究领域中主要是以俞可平、杨雪冬等学者为代表，对善治、多层治理结构、治理理论、协同治理等方面进行的研究，这些研究为地方政府数据开放的治理提供了现实的参考依据。可见，协同治理理论能够有效地将各方利益主体聚合，这个应用上的优势能够有效地解决政府数据开放过程中各主体之间的利益诉求，也能协同各方在数据开放上的自身优势，从而降低政府数据开放的管理成本。
Despite trumpeting a deal,Trump’s Middle East policy does little long-term good for the US-Israel-Saudi alliance and cruelly makes Iranian citizens suffer more economic distress to no benefit,while destabilizing the region rather than adding calm to troubled waters.
二、理论基础与分析框架
1.协同治理理论
问题1：地方政府数据开放路径中，协同治理理论的适用性和如何嵌入运用？
2.分析框架
学者们主要从制度建设、数据平台、管理体制等方面提出解决政府数据开放中存在的数据少、可读性低、样态单一、协议条款不明确等问题（沈亚平、许博雅，2014；郑磊，2015）。对政府数据开放路径的研究主要从数据特征、平台建设与体制机制上进行探讨。笔者通过梳理文献发现，在政府数据开放研究中，将政府数据开放的相关主体进行统合性研究较少。由此，本文试图基于协同治理理论的视角，将政府、公众和社会组织纳入到一个统一的分析框架，整合社会各主体拥有的治理资源，构建适合当前社会发展需求的政府数据开放路径，借此优化地方政府数据开放模式。主要解决的问题包含两个部分：
图1 地方政府数据开放协同系统
三、完善地方政府数据开放的路径选择
1.构造供需协同是核心
从地方政府层面看，在地方政府数据开放的法律建设方面，虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》已颁布施行，但是在信息公开的申请、获取和使用等方面还需要相应配套的法律法规予以保障。政府部门更应当协同相应的管理部门，加强数据保护方面的法律法规的落实。同时，在地方政府数据开放的责任主体安排上，政府应当从政府人员考核、部门考核等方面制定相应的考核标准，保证数据开放的长期有效执行。从社会层面看，网络舆论在一定程度上能够反映民众的现实需求，全面倾听民众的呼声，从这一个层面了解政府数据开放的不足之处，有利于进一步保证地方政府数据开放的有效性。
不是所有上呼吸道感染都会演变成肺炎。普通感冒不会轻易转成肺炎，那些免疫系统功能或呼吸系统功能被其他疾病削弱的，如先天性心脏病等患儿才有较高的风险。
2.打造管理协同是关键
从地方政府数据开放的实际需求出发，通过技术手段，合理运用社会公众使用移动客户端搜索各类型数据访问量，以及公众对政府数据开放的反馈情况，按照公众的现实需求，在保证国家安全、商业安全及个人信息安全的前提下，对相应的数据进行对外公开。同时，在协同系统中可以设置政府数据开放的容错机制，对于本身数据有误的进行完善，不仅能够提升数据质量，还能提升社会公众参与公共管理的热情，培养大家遵纪守法的良好意识。另外，针对社会公众多样性的需求，通过专业组织对政府数据进行解析，不仅便于决策者使用，也有助于构建服务型政府，提升政府部门的公信力。
问题2：管理、供需和技术3个层面在地方政府数据开放中的具体内涵是什么？
3.完善技术协同是重点
在技术层面，地方政府部门要加强对大数据应用人才的培养。一方面要加强对大数据人才队伍的培养建设，另一方面要做好技术层面的基础设施保障，建立相应的保障机制，避免因硬件问题导致政府数据开放不能正常运转。从社会层面看，通过技术协同机制，能够积极调动社会中的技能人才学习，充分发挥人才的自身技能。这样，不仅能够减少政府的工作压力，还能够提升社会参与的动力。
4.构建联动型数据开放系统是保障
通过将管理协同、供需协同、技术协同3个子系统进行并联，构建地方政府数据开放协同系统，能够有效地使各个子系统的信息资源共享。从政府数据开放的战略层面出发，以政府为主导核心，联通公众和社会资源，打破各主体各自为战的信息孤岛状态；同时，应该加强法制化建设，特别是在过程监督和评估保障方面，仍需加强行业适用规则和法律法规的完善，保证在管理协同、供需协同和技术协同运行中，能够有效对接，数据监管能够进行实时查询，提升开放数据的透明度和规范性。
选择2,4,6-三硝基苯酚(PA),4-硝基甲苯(NT),硝基苯(NB),1,3-二硝基苯(1,3-DNB),二硝基苯(1,4-DNB)和2,4-二硝基甲苯(2,4-DNT)六种硝基苯类化合物作为研究对象.首先将硝基苯化合物配成5 mmol/L的DMF溶液,然后监测滴定过程中体系荧光强度的变化(如图6所示).
四、结论与启示
大数据背景下，推动政府数据开放，不仅是国家治理体系和治理能力现代化发展的必然要求，同时也是数字中国建设进程中的重要内容。政府数据作为一种战略性资源，通过深层次挖掘和开发，能进一步完善“数据多走路，群众少走路”的“放管服”体制机制改革。政府开放的公共数据只有被社会充分利用和吸收，才能体现数据的价值和意义。从协同治理理论的研究视角出发，通过协同地方政府和社会各主体的力量，能有效解决政府开放数据的工作压力，提升数据的开放价值和社会公众的满意度。基于此，搭建政府数据开放协同系统是政府数据开放的一个路径选择。且在这个协同系统之中，构造供需协同是优化地方政府数据开放的核心；打造管理协同是加强地方政府数据开放的关键；完善技术协同治理是地方政府数据开放的重点；构建联动型数据开放系统是地方政府数据开放的保障。要逐步形成“政府搭台，社会唱戏”的数据开放、协同、共享的多元协同新局面，以开启完善以党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理新局面。
参考文献
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[7]纪春艳,张学浪.新型城镇化中农业转移人口市民化的成本分担机制建构——以利益相关者、协同理论为分析框架[J].农村经济，2016(11)：104-109.
[8]郁建兴,任泽涛.当代中国社会建设中的协同治理——一个分析框架[J].学术月刊，2012(08)：23-31.
[9]翟磊.地方政府协同治理的模式与运行机制[C]//中国行政体制改革研究会.第五届中国行政改革论坛——创新政府治理,深化行政改革优秀论文集,2014：9.
DOI： 10.16653/j.cnki.32-1034/f.2019.019.009
（作者单位：贵州财经大学公管学院）
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