中国耕地资源面临的挑战与可持续利用对策，本文主要内容关键词为：耕地论文,中国论文,对策论文,可持续利用论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
耕地是土地的精华，是农业最为基本的生产资料。一个国家的国民经济和社会的稳定及健康发展都离不开耕地的合理开发和利用，尤其是像我国这样一个典型的对土地高度依赖的农业大国，耕地的地位与作用就显得特别重要。
(1)耕地是国民经济的基础。耕地是人类的衣食之源，人类生命活动所需的80%以上的热量、75%以上的蛋白质、88%以上的食物都来自于耕地。我国95%以上的蛋白质类食物均由东部农区提供；耕地是轻工业、尤其是纺织业原料的主要源地，以农产品为原料的加工业产值占轻工业总产值的50%-60%；耕地是国民经济累积的重要来源。据粗略估算，建国以来，种植业的生产累积已占国民经济总累积的1/3～1/4。
(2)耕地是社会稳定发展的基础。我国70%的人口生活在农村，耕地是农民维持生存最基本的物质基础。它直接、间接地为农民提供了40%～60%的经济收入和60%～80%的生活必需品；同时耕地也是城市居民基本生活资料的重要来源。
我国以占世界7%的耕地，生产出占世界22%的粮食，养活了占世界21%的人口。但问题的另一方面却是以全球40%的农民仅仅养活了全球7%的非农民以及中国的人均耕地占有量仅及世界人均水平的32%。预测表明，到2030年我国人均耕地占有量将减少1/4。因此，保护耕地就是保护我们的生命线。只有合理开发利用耕地资源，实现耕地的永续利用才能促进社会经济的可持续发展。
2 我国耕地资源面临的严峻形势
2.1 人均占有量少
20世纪末在9.6×10[6]km[2]的土地总面积中，耕地面积为0.95×10[8]hm[2]（以国家统计局统计数据为准，反映1996年末的状况）。我国土地资源的绝对数量上虽位于世界前列，但由于人口众多，因此人均土地占有量仅为0.777hm[2]，相当于世界人均水平的1/3，人均耕地面积仅有0.08hm[2]，在全世界26个人口5000万以上的国家中处于倒数第3位。1996年的耕地面积比1957年的历史最高记录1.11×10[8]km[2]减少了14.4%，而人口却增长了5.77亿。这种人口与耕地逆向演进的剪刀差给中国环境、经济、社会的可持续发展带来了很大的压力（图1）。现在，我国正面临着其他国家无法比拟的人地矛盾，并已成为制约我国经济和社会发展的重要因素。
图1 不同时期全国耕地面积与人口变化
资料来源：1949-1981年的人口数据取自公安年报，1982-2000年的人口数据取自国家统计年鉴；耕地面积取自国家统计局统计年报。
2.2 总体质量不高
中国耕地质量总体水平不高。现有耕地中，无限制因素（限制因素包括缺素、缺水、盐碱、渍涝、风沙、坡度、侵蚀、瘠薄、板结、砾石、砂姜层、潜育层）、质量好的一等耕地面积约占耕地总面积的41.33%；有一定限制因素、质量中等的二等耕地面积约占34.55%；有较大限制因素、质量差的三等耕地约占20.47%；不宜继续耕种的耕地约占耕地总面积的3.65%。可见中、下等耕地及不宜农耕的土地共占耕地总面积的58.67%。此外，中国耕地多分布在山地、丘陵地区，利用难度大。在全国耕地中，分布在山地、丘陵、高原地区的占69.27%，分布在平原和盆地中的仅占30.73%m。长江流域及其以南地区，水资源占全国总量的80%以上，但耕地仅占全国的38%；淮河流域及其以北地区，水资源不足全国的20%，而耕地却占全国的62%。全国有水源保障（包括灌溉设施）的耕地只占总量的39.9%，其余60%以上的耕地因各种因素的制约，质量相对较差。
2.3 生产力的区域差异显著
中国耕地资源90%以上分布在年均降水量400mm等值线以东的半湿润与湿润地区，尤其集中在东北、华北、长江中下游、珠江三角洲等平原。以省为单位的人均耕地数量相差悬殊：最高的为内蒙古自治区，耕地面积8.2×10[6]hm[2]，人口2376万人，人均耕地0.35hm[2]；最少的为上海市，耕地面积0.32×10[6]hm[2]，人口1674万，人均耕地仅为0.02hm[2]。
2.4 耕地减少过快
改革开放以来，我国经济一直保持着高速增长的势头，但这种高速增长主要有赖于外延扩展而非集约化利用土地，是以占用大量耕地为代价取得的。在“六五”期间，全国净减少耕地2.35×10[6]hm[2]，平均每年减少4.71×10[5]hm[2]；“七五”期间净减少耕地9.91×10[5]hm[2]，平均每年减少1.98×10[5]hm[2]；“八五”期间净减少耕地7.02×10[5]hm[2]，平均每年减少1.41×10[5]hm。换言之，从1981年到1995年的15年间，全国共减少耕地4.04×10[6]hm[2]，平均每年减少2.70×10[5]hm[2]。
2.5 后备耕地资源少
我国是一个古老的农业国，土地开发利用比较充分，可供继续开发的后备土地资源已十分有限。目前，全国耕地后备资源总量约为1.3×10[7]hm[2]。按开垦率60%计算，若全部开垦出来，也只能增加8.0×10[6]hm[2]，仅为现有耕地总面积的8.4%；若考虑到生态环境保护的要求，可以开发利用的后备耕地则更是十分有限。这些后备耕地资源主要分布在北纬35°以北地区，以西北、东北和内蒙古最为集中。而其中的多数又分布在经济相当落后、交通不便、没有水源保证的边远地区。目前，还有一部分耕地属于过度开垦，全国仅亟待退耕还林、还草的25°以上的陡坡耕地就有6.0×10[6]hm[2]，10～25°以上的陡坡耕地尚有1.25×10[7]hm[2]。也就是说全国共有15°以上的陡坡耕地1.85×10[7]hm[2]。
2.6 粗放经营、浪费严重
在人均耕地面积少，土地资源十分紧缺的情况下，粗放经营、浪费耕地的情况又十分严重。土地经营者因利益驱使，离地经营或转向其他行为，使承包土地荒芜；还有的只重视大田种植而荒芜小块田地。此外，城镇规模扩大和开发区建设也占用了大量耕地。更有甚者，这些耕地中有相当一部分被长期闲置。如西北某市的经济技术开发区，第一次选定建设113hm[2]的优质农田，在修完柏油马路后开发区就下马，但只复耕了40hm[2]，其余皆荒废闲置。
2.7 生态环境脆弱
随着经济高速发展，耕地受生态破坏和环境污染的影响，质量逐年下降，生态环境脆弱。据调查，在水土保持方面，全国虽累计治理了6.7×10[5]km[2]，但仍有3.67×10[6]km[2]的土地亟待治理，约占总流失面积的38.6%。同时，每年还平均新增1.0×10[4]km[2]的水土流失面积。当前，不断扩大的荒漠化土地面积已达到2.62×10[6]km[2]，占国土面积的27.3%。此外，耕地受城市、工业和化肥、农药的污染也十分严重。
我国耕地退化的经济损失在20世纪90年代初期就达到593亿元，到90年代末，其经济损失则高达2962.7亿元。短短几年时间，因耕地退化造成的经济损失占国民生产总值的比重便增长了1.5%，可见我国耕地质量下降程度已经非常严重，对国民经济造成了很大的影响。
3 耕地资源状况恶化的原因
3.1 城乡建设滥占、浪费耕地
据1997年利用卫星资料对全国31个特大城市占地规模的研究结果，1986-1996年间，这些城市占地规模由3.27×10[3]km[2]扩大到4.91×10[3]km[2]，增长了50.2%。其中大连市用地规模扩大了3倍，广州和石家庄分别增长了110%和109%。更为严重的问题还在于城乡建设用地宽打窄用、多征少用、征而不用现象越演越烈。有些城镇（特别是中、小城镇和建制镇），不注意挖掘内部土地潜力，而一味向外扩展。1992-1996年全国共查出闲置土地1.16×10[5]hm[2]，其中耕地6.28×10[4]hm[2]，占闲置土地总面积的54%。其中有3.45×10[4]hm[2]的闲置耕地因土壤板结、结构破坏、地力下降已无法耕种。
3.2 基础设施超前占用耕地
基础设施是指在城乡以外的能源、交通、水利、工矿建设项目用地。“七五”计划、特别是“八五”计划期间，国家加大了基础设施投资，新上了一大批项目，增加了用地，从而增加了占用耕地的数量。据《全国土地利用总体规划纲要》，“八五”期间全国基础设施平均每年计划占用耕地6.67×10[4]hm[2]，而实际每年占用耕地却为1.33×10[5]～1.67×10[5]hm[2]，超出计划1～1.5倍，提前超额占用了耕地。
此外，水利工程建设除占用耕地外，伴随修建水库，移民搬迁和城镇迁移还会加剧水土流失，恶化农业生产环境。
3.3 农业结构调整占用耕地
我国耕地减少还在于农业结构调整时，在市场经济体制下片面追求经济利益，忽视粮食生产，大片农田被改为果园或改种其他经济作物。2000年全国占用耕地1.57×10[6]hm[2]，其中因农业结构调整而减少的耕地面积达5.78×10[5]hm[2]，占全年总耕地减少面积的36.8%。
3.4 管理措施不到位
1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布实施以前，除国家建设占地履行征用手续外，其余土地利用形式的转变基本上是由各个部门或由基层生产、建设单位自行决定，处于一种只有原则要求而缺少法律约束的自发局面。《土地管理法》颁布实施以后，滥占乱用土地的状况虽受到一定遏制，但由于管理体制和法制还不够完善，没有建立起严格的管理措施，因而在经济快速发展的情况下，仍有相当一部分耕地被非法占用。
4 实现耕地资源可持续利用的措施
耕地资源永续利用的关键在于保护耕地总量（数量和质量）的动态平衡。到2010年，为保证粮食和其他农产品的供给，我国至少要保有1.35×10[8]hm[2]的耕地。为改善生态环境和防治水土流失，6.07×10[6]hm[2]坡度在25°以上的耕地中将有3.33×10[6]hm[2]须逐步退耕；交通、水利等基础设施和国家重点建设工程将占用耕地2.0×10[6]hm[2]。而在同期，可从8.0×10[6]hm[2]后备耕地资源中开发5.33×10[6]hm[2]。这样，从数量上可以部分弥补坡地退耕还林和基础建设所占用的耕地。因此，在耕地扩张潜力有限、耕地占用不可避免的现实情况下，提高耕地质量则是实现耕地永续利用的根本途径。
4.1 依法保护耕地，提高耕地利用的集约化水平和效益
我国于1999年1月1日开始执行的新的《土地管理法》中，严格限制农用土地转为建设用地，控制用地总量，对耕地实行特殊保护。在占用耕地时，必须严格按照法律、法规的规定，依照占、补平衡的原则，通过开荒、复垦和农地整理补充因占用而减少的面积，实现耕地总量动态平衡。
我国宜耕的后备土地资源不多，且质量差、开发难度大。因此，实现耕地资源的可持续利用，主要依赖于耕地生产率、单位面积产量的提高，实现耕地利用方式由粗放向集约化的转变。据农业部土肥总站统计，1992年耕地总面积中，中低产田占71.3%。如通过治水、改土，每公顷可增产粮食750～2250kg；若建成高产稳产农田，每公顷可增产粮食600-3000kg。如果中低产田得以初步改造，按每公顷增产750kg计算，可增产粮食7000万t；再将1/3中低产田建设成为高产稳产农田，按每公顷增产粮食800kg计算，则可增产粮食1000万t，两项合计可增产8000万t。此数相当于同年全国粮食总产量的15.8%，相当于1996年生产水平下1.5×10[7]hm[2]耕地的生产能力。
4.2 提高城市化水平，控制建设用地总量
目前我国大量优质耕地的减少主要是由于城镇规模的扩大造成的。1997年中央采取了包括“冻结新占耕地”等一系列加强土地管理的措施，但耕地减少的趋势仍未得到根本遏制。随着城市化水平的提高，城市面积的扩大呈必然趋势。为此，必须尽快制定合理的城市体系规划，杜绝“摊大饼”式的一味水平扩展，充分挖掘城镇闲置土地和低效利用的土地潜力，使得城市化的发展是以置换出更多农村居民点为条件，而不是以占用耕地为代价取得。城乡建设用地的总量不仅应该而且可以控制在现有建设用地的总量之内。
4.3 积极治理“三废”，防止农田法染
随着我国经济的高速发展，耕地受工业、城市废弃物和农用化学品的污染日趋严重。2000年，对3.0×10[5]hm[2]基本农田保护区土壤有害重金属抽样监
测，其中有3.6×10[4]hm[2]土壤重金属超标，超标率达到12.1%。另据国家环保总局对23个省（区、市）的不完全统计，2000年共发生农业环境污染事故891起，污染农田4.0×10[4]hm[2]，直接经济损失达2.2亿元。因此，加强“三废”治理，科学引灌污水，防止农田污染，是实现耕地可持续利用必不可少的措施。
4.4 加强农业基础设施建设，改善农业生产条件
我国的灾害性毁地问题不容忽视。尤其是1998年中国遭受了历史上罕见的特大洪水，造成耕地面积锐减，且由此引发了水土流失、水库淤积、河道淤塞等一系列问题。仅湖北江陵县就有400hm[2]农田被淹。洪水过后，良田已被泥沙淹埋，沙层厚度从30cm到3m不等。因此，必须加强以大江大河和农田水利、水土保持为重点的农田基本建设，增强耕地的抗灾能力，避免遭受洪、涝、旱等灾害的威胁。
4.5 保护生态环境，适度开发后备耕地资源
对于我国宜耕的后备资源开发，要根据土地适宜性评价和土地利用总体规划确定土地用途。在保护生态环境的前提下，加大耕地开发的投入，实行集约式开发，做到开发、利用、保护、整治相结合，提高耕地质量。
4.6 健全地权制度，稳定人地关系
我国目前的土地产权状况对耕地保护在一定程度上亦产生了不利影响。承包权的产权不明晰，有限期、承包地频繁变动，使经营者对于采用低折旧率、长计划期的保护措施往往没有多大兴趣。此外，不合理的税费、经营面积不能达到适度的规模，加上缺乏合适的信贷条件，都导致了对耕地的掠夺式经营。因此，为达到耕地永续利用的目的，必须健全地权制度，稳定人地关系。