公共政策风险及其防范，本文主要内容关键词为：公共政策论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1008-4096(2009)04-0052-04
公共政策系统一般包含政策主体、政策客体、政策环境三个有机组成部分，分为政策制定和政策执行两个阶段。由此，分析政策风险的常规角度和方法主要包括三个方面：一是过程分析，解剖政策制定和政策执行若干环节可能导致政策失效的相关因素；二是主体要素分析，分析政策参与者和影响者的相关素质结构及互动关系中存在的问题；三是环境分析，考察不同环境变量及环境自身的变量对政策系统的影响。但从风险社会的话语系统看，政策的本质与目标已经转化为对风险的选择、分配与规避过程，因此，政策风险也就是无法有效实现风险的选择、分配与规避的潜在性。结合风险理论和我国具体的政策实践，笔者认为公共政策风险主要包括以下四个方面：
一、政策环境风险及其防范
风险社会最重要的特征之一就是处处充满不确定性，政策环境同样如此。政策环境可以按政策过程划分为政策形成的环境、政策实施的环境以及政策评估的环境，本文主要是指政策系统所处的气候与生态等自然环境，国际国内社会政治、经济、文化、科学技术发展、人口结构与分布状况等人文环境，以及可能遭遇危机的紧急环境等。政策环境风险主要是指政策在制定和执行过程中所遇到的环境变化从而使政策问题发生变化、转移，政策不具有针对性或政策执行失去重心等。
1.自然环境变迁与政策风险
自然的、人文的、国际国内的情况的变化可能是某个政策周期内发生的，也可能不是这个政策周期内发生的，可能是相关政策带来的，也可能是非相关政策带来的，都会对现有政策系统产生重要的影响，使原本的政策问题变化，导致在原本稳定的政策环境下已经成形和付诸实施的政策可能失去针对性。比如，由于地质灾害、生态环境险恶或严重恶化等，原本的区域经济和社会发展政策可能面临整体转型；因为气候的变化，原先制定的某些引水工程项目可能失效；由于科技的发展，能够方便而低成本地开发新能源和储藏、转化能源，那么传统的能源开发与既定的能源传输政策可能失效；由于人口流迁导致的人口性别结构、年龄结构和人口分布格局的变化，可能导致原先的一系列政策如教育政策、社保政策、人口政策等失去作用，等等。自然环境变迁一方面是人为政策结果的产物，另一方而也是政策面临的前置性条件，在现代化过程中它本身的不确定性和对政策体系造成的风险正越来越频繁地表现出来。
2.突发事件所致的政策焦点变化与政策风险
出现紧急情况时，政策环境会使政策焦点发生转移，原本既定的政策秩序会被打乱，政策执行的重心发生较大的偏差，给政策制定和执行带来风险。理论界将这种突发事件称为打开一项政策的“窗口”，那些希望出台某项政策的人可能会通过该“窗口”来推进政策的形成。这固然是一个客观现实，但这中间存在的风险也恰恰在于：打开一项新窗口的时候，可能将其他已经打开的窗口置之不理。政策资源是稀缺和有限的，在没有合理的分配机制下，极有可能因为新窗口的打开而忽视和冷漠了旧窗口的管治。
要有效防范政策环境风险，最重要的是要加强政策的弹性和政策的预测性，同时要拓展政策视野，加强政策相关性研究。政策弹性指应该将政策的时间效应与空间布局结合起来，既不能搞时间上的一刀切，也不能搞空间上的一刀切，更不应该将时间与空间剥离，政策是具体问题的政策，是具体环境下具体问题的政策。政策的预测性和政策视野是相关的两个方面，如果说政策弹性主要侧重于政策执行，那么政策预测性和政策视野主要侧重于政策制定。政策的制定是建立在政策周期基础上的，在研究和确定政策周期时，应该加强政策的长远规划和宏观视野，尤其不能追求短视效应，不能自我封闭。政策的相关性主要是指政策效应之间的关系，在风险社会中，经济政策可能导致政治和文化风险，文化政策也可能导致经济和政治风险；同样内政政策可能带来外交风险，外交政策也可能带来内政风险，等等，因此，政策的制定和执行都要配套和连贯。另外，要定期或不定期进行政策清理，卸载、终止已经完全过时和无用的政策。
二、政策制度风险及其防范
政策制度风险主要是指政策制定和执行的制度安排可能导致政策功能失效的潜在性。
1.政策制定与执行主体的权能配置
政策的制定和执行系统是处于宏观的政治制度安排中的，立法机关、行政机关和司法机关是现代国家政治制度安排中的“三驾马车”，各自的权能配置与相互间的关系紧密相关，不同关系形态下每个机关体系的权能不同。这里的风险主要存在于：(1)政策主体的权能配置是否合理。权能太大，政策的制定与执行可能缺乏有效监督；权能太小，政策又可能缺乏权威性，得不到有效遵守。(2)政策产生的程序是否合理。不同关系形态，不同权能配置，对于政策产生程序的要求也不一样。(3)政策是否相互冲突。由于政策产生的主体不同，权能配置不同，政策效力也有不同等级，因此，在宏观政治制度安排下的政策是否有效就需要有相应的审查制度，否则可能存在政策失效。
2.政策制定与执行过程的衔接安排
政策的制定与政策的执行是两个相对独立但又互相依赖的系统，由于两者所秉承的宗旨、原则、标准不同，两者的行事风格也不同，如何合理衔接这两个很不相同的环节是制度安排的一项挑战。另外，政策制定、政策执行和政策评估各自主体之间的关系也一直是一个争论的话题，许多学者认为这些主体应该统一起来，加强政策的一致性；而另有的学者认为这是三个相对不同的环节，应该由不同主体来实施以保证政策的有效和公正。再者，政策制定和执行中要遭遇中央与地方的关系、地方与地方的关系以及条与块的关系。在风险社会中，由于分权和复合治理结构的兴起，因此，中央与地方、地方与地方、条与块之间均存在竞争关系而非完全统一的协调关系。中央及其所属部门主要负责政策的制定和评估，它离不开地方政府的执行配合和信息反馈；各级地方政府既要负责相应层次的政策制定，也执行着中央和上级政策。但不同层次和烈度的风险使地方政府事实上要承担更多风险治理的责任，因此要求其主体性更加突出，这种情况下既容易导致政策制定的本位主义，加剧政策间的冲突，也容易导致政策执行上的冲突和执行阻滞，从而产生政策风险。
3.政策议程设定
政策制定过程的第一步就是议程设定。美国政治学家彼特·巴查罗西(Peter Bachrach)等认为，能否影响决策过程体现了权力的一面，但能否影响议事日程则是权力更为重要的一面。议程设定包括两个步骤：(1)政策问题界定。不同领域的政策问题往往纠葛在一起，要准确合理界定政策问题，必须明确：其一，政策问题的利益相关者。界定问题首先必须分析利益相关者，如果对政策对象都不能准确判断，或者模糊了政策对象，或者根本置之不理，则由此产生的政策肯定是有风险的。其二，政策问题的边界。政策问题边界主要是指问题存在的地点、区域、时间、缘由和影响的变量，这需要实实在在地调查和研究，政策问题界定不清，政策就不会有针对性，就不一定有效。其三，政策问题的区间。政策问题的区间，主要指政策问题变化的极差或值域，也就是说，问题最终会恶化到什么程度，影响多大；解决后有多大的效应，影响多大。政策区间判断是把握政策的时效性和价值幅度的必要前提，也是政策制定和执行的基本底线。(2)公共议程确定。公共议程确定可以从政策选择和制度安排两个方面来解读，政策选择方面存在的政策风险在后文会涉及。政策问题的选定和政策议程的确定在制度安排上反映的是决策者、执行者和政策对象三者的利益结合，大众传媒和利益集团只是风险信息的传递者和利益中间人。但是在风险社会中，整个的公共政策关系和过程可能发生变异，大众传媒和利益集团可能获得利益的主体性地位，直接影响决策者、执行者、智囊机构和政策对象，政策对象丧失任何直接反映利益诉求的机会和制度渠道，成为单纯的被动的政策接收者。在这种变异的公共政策关系与过程中，可能出现少数强势利益集团裹挟政府政策的局面，从而使包括政策在内的整个政治制度都面临合法性风险。
4.政策系统的流动性
由于制度安排的缘故，任何政策的决策者、执行者均有一定的任期，它与政策规范的对象具有的相对稳定性相矛盾。往往某个政策决策者上台伊始，总有一番宏伟规划，总喜欢另起炉灶，尤其在某些强势决策者手中，政策制定与执行的强度均与他的主导和推动有着直接的关系。在这种情况下，如果决策者职位调动，或者任职届满离职等，政策的连贯性就会大受影响，既定政策的风险就会凸现。因此，可以看到有许多政策是半途而废；也有许多商家、厂家往往是追着某位领导人，他调任到哪里就到哪里投资办厂；也有时候某个关键决策者的去留往往引发巨大的政治、经济波动，等等。要防范政策制度风险，关键在于合理规范宏观政治架构的关系，明确各个政治主体的权能范围、边界和使用程序，统筹规范和协调政策制定与政策执行、中央与地方、地方与地方之间的关系。加强政策问题的调查与研究，建立和扩展政策利益相关者之间的沟通网络，使政策的过程更加规范和透明，防止利益集团独大和控制政策关系与政策过程。规范领导职务的任期制度，用制度和法律保障政策的连续性和一致性，加强政策制定与执行的监督与评估，防止政策人格化。
三、政策选择风险及其防范
政策选择风险是指在政策出笼过程中，决策者对政策的议程、类型、理念等把握不当，导致政策失败的可能性。它主要包括三个方面：
1.政策议程的确定
许多时候政策失败的实质原因不在解决方法上，而在于问题本身无法根本解决，只能在现有基础上缓解其严重程度。风险社会的风险是永远存在的，因此，当宣称一项政策能够根本解决某个问题时，这种政策注定是要失败的，会使“期望变成失望”。另外，有些问题不应列入政策议程，或者即使列入，也只能列入州或地方政府决策者的议程当中，而不应列入国家政府的政策议程。倘若在设立议程时不做出这样的选择，其结果很可能是不切实际的期望以及由此而来的政策失败。这里，主要是指政策议程的选择不能干涉或侵犯或替代市场与公民社会治理的空间，公共政策应该将自身严格定位于公共产品的提供，也即社会风险的秩序提供，包括法律、产权界定和公共基础设施等。
2.政策类型的选择
经典的政策分类认为，根据政策性质可以将其划分为管制政策、分配政策、再分配政策和资本化及伦理政策四种类型。政府面临的政策环境是极其复杂的，多数时候它们要执行的是一个由各种不同政策组成的复杂组合，而且单项政策大多又包含多种政策工具。同时，历任决策者所制定的政策也还在起作用，有时各项政策之间还可能出现相互冲突的地方。还有就是，在选择政策类型及其配套工具时，人们大多倾向于将注意力集中在被讨论的具体问题上，忽略了当时的政策背景。因而政策类型的选择就非常重要且有时显得比较微妙，比如转移支付是否一定能够达到平等和帮扶弱者的目的？是应该选择减税还是免税，亦或是补贴等方式来实现某项产业振兴或区域发展？是运用管制政策还是引导政策更有效果？等等。意图良好、执行顺利的政策，可能会因为政策类型的选择不当而导致与初衷完全不同的结果。
3.政策理念的选择
政策的指导思想或者说政策的标准往往可以从三个方面来予以设定，即政治文化方面、经济方面和技术方面。政策必须首先满足和符合政治文化标准，其次才应考量政策的经济成本、技术保障能力等，一项政策也许在经济层面和技术层面都非常可行，但不符合基本的政治要求和理念就不能制定和实施。如果将政治文化的要求放置于后，则公共政策可能会失去公正、公平的基本价值。比如政府的投资政策，按经济原则和技术原则都应在经济发达的地方实施，但如果所有的政策性投资都只放在资本回报率高的区域、产业和领域，则社会的发展会显失公平和公正。但是，在现实的风险面前，或在充满不确定的情况下，显性的政策经济成本和技术因素会占据主导地位，从而过分倾向于效率和工具理性，其结果可能会导致更多的风险。政策理念的选择，就是指政策在政治意义、经济意义和技术意义之间的权衡，如若选择不当，它与具体的风险问题和风险环境相结合，会导致政策本身的风险和更大的政策结果风险。
要防范政策选择风险，关键在于明确政府的职能范围；合理选择政府治理的工具，并结合政策目标对各种工具的效应进行比较分析，综合有效地使用各种治理方法；要将政策的政治性置于根本和基础的地位，再结合具体的发展阶段、风险要求等来综合考量政策的经济性和技术性。
四、政策伦理风险及其防范
伦理是指在处理人与人、人与社会相互关系时应遵循的道理和准则。本文讨论的政策伦理主要是讨论风险社会中政策的性质、政策的成本以及政策主体的伦理。
1.政策是好政策还是坏政策
政策的好坏与执行没有必然联系，主要取决于政策制定时的出发点以及政策的目的，但政策制定的制度安排会影响政策的性质。当然政策的好与坏只是相对的，并没有绝对与统一的标准，因为任何公共政策都会有一套冠冕堂皇的形式和理由，极少有赤裸裸的对民意的强奸和漠视。因此，政策的优劣只能够成为每个政策利益相关者内心的一项评价指标，而无法定量化和形象化。
2.政策的成本高低
政策成本主要从经济成本的角度考虑，但也包含时间成本、遵从成本等非经济因素。政策的成本高与低在很大程度上是一个选择结果，在风险社会中，因为不确定因素的客观存在，因此，政策成本的判定本身并不容易。但往往决策者不愿意作更多的评估与选择去寻求低成本，甚至在既定成本的多项选择中也不选择低成本政策，这时就转变为一个现实的政策伦理问题了。
3.政策主体的伦理问题
主要包括爱岗敬业、遵纪守法、自由裁量权运用、忠诚与服从权威等，分别与之相对的则是怠工窝工、违法乱纪、权力滥用、对抗叛逆，它涵盖了职业道德、行政伦理的基本内容，贯穿于政策制定、政策执行和政策评估等各个环节。如果说政策的性质、成本没有问题，但政策主体的伦理道德素质不过关，则政策仍然有失败的风险。
伦理是个自我内心约束的领域，并不能总是通过法律来规范和强制，因此要防止和规避政策伦理风险，主要借助于正确人生观、价值观的引导，良好的行政文化的校正和熏陶，积极进取的舆论环境的激励与影响，腐化、堕落与反动典型的反向警示等来实现。