准政府组织研究：一个正在兴起的公共组织研究领域，本文主要内容关键词为：组织论文,研究领域论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
准政府组织的英文称谓是quasi-autonomous non-governmental organizations(缩写为Quangos)，中文释义为“准自治的非政府组织”，简称“准政府组织”。这种介于政府和非政府组织之间的公共组织随处可见，从政府机构下属的许可证管理局到国有企业，从公立高校或事业单位到居委会、村委会，它们充斥在政治生活的方方面面。但是，与普遍存在的经验现象相去甚远的是，国内对准政府组织的认知和研究还停留在相对稚嫩的阶段。本文的意旨在于通过回顾和梳理国外有关准政府组织的研究，将这个在西方国家逐步兴起的研究领域中关键的和前沿的研究成果作出评介，让更多的人能够认识和理解这种独特的公共组织。 一、悄悄行使权力的组织：理解准政府组织的内涵 就组织属性而言，准政府组织介于“政府”和“民间组织”之间，其所处的位置和具有的功能使之成为国家治理过程中一个不容忽视的行为主体。在西方发达国家，准政府组织兴起于1950年代，在后来的“新公共管理运动”的带动下得到蓬勃发展。这些萌生于相对成熟的自由民主体制之下的新型组织，其产生的过程是代议制社会内部的一次“再委托”，民选政府获得执政权力后，通过授权的方式委托相应机构完成部分公共事务。准政府组织的这一特点使其不同于其他一般的社会组织，从而在国家政治生活中发挥着独特的作用。 准政府组织这一概念的产生和发展过程与政治实践紧密相关，且在不同国家的背景下有着不同的称谓。此概念最早是由美国卡内基公司总裁阿兰·皮菲(Alan Puffy)在1960年代为概括美国出现的一种新型组织而提出的。后来，英国的一些政治科学家对这一概念进行了发展，准政府组织被定义为那些人们认为属于非政府部门的机构，例如在公共部门发挥职能作用但又不是某政府职能部门组成部分的机构，它们实际上是“准自治的非政府机构”①。在西方，还存在很多名词来指称这类机构，比如非部门公共实体(non-departmental public body，NDPB)②、政府外组织(extra-governmental organization，EGO)③、准自治组织(quasi-autonomous organization，QAO)④、私益政府(private interest government，PIG)⑤、混合组织(hybrid organization)⑥和自治化政府机构(autonomization of government organization，AGO)⑦，等等。在中国，一些学者将准政府组织界定为“在政府的支持下，为维护和发展共同事业或社会公共利益，不以营利为目的，提供公共服务，并在一定范围内行使公共权能的社会组织”⑧。也有学者为强调官方因素对此类机构的影响，将之翻译为“半官方组织”；还有学者为突出其产权或行使职能的公共性，将之翻译为“半公营机构”。⑨ 表1：准政府组织的相关称谓及其中文译名
尽管对准政府组织的称谓不一，但是总结起来，这些不同论者眼中的此类机构具有如下共同特征：第一，它们不属于正式的政府部门；第二，它们拥有一定的公共权力。这就是说，凡是那些“非政府的”、却拥有“权力”的机构，都可以称为准政府组织，它们在“悄悄”行使着权力，这种权力不同于人民赋予正式政府机构的那种权力。 二、现代社会的变化与公共组织的发展趋势：西方准政府组织研究的背景与特点 20世纪以来，在很多西方国家，由政府核心机构直接执行政策和管理公共事务的情况逐渐发生了变化，政府不断采取其他形式来推动政策的实施。正是在这样的背景下，“合同外包”、“民营化”或“半自治”代理机构等各种新的政策执行模式逐渐发展起来。其中，准政府组织的发展最为迅速和广泛，原因在于它比其他机构形式更易于受到政府的控制。 一方面，现代社会中公共事务变得越来越庞杂和多样化，仅靠政府的力量已经无法处理这些事务。随着人类文明的进步，现代社会中公共事务的多元性和复杂性远不是传统社会所能比拟的。政府已经难以独自应对公共事务激增的复杂治理局面，因此更多类型的公共组织兴起并参与到公共事务的处理中来。早在18世纪，准政府组织的雏形就已经形成，协助英国政府打理殖民地事宜的“东印度公司”可谓名噪一时。这个公司表面上以展开贸易活动为掩护，实为英国政府在印度的代理管辖者。而进入20世纪以后，准政府组织的发展更加迅猛，尤其是二战结束以来，随着科技的日新月异，民众意识的不断更新，社会对公共产品和服务的需求越来越广泛和个性化。正如朱利安·拉格兰德(Julian LaGrand)和威尔·巴特利特(Will Bartlett)所预见的那样：公共产品和服务的提供将会不同于过去——在“旧”体制下，政府通过管理机构拥有、资助和提供公共服务；而在“新”体制下，尽管仍然需要政府支付这些服务，但它不再(直接)提供这些服务，而是由很多准政府组织来承担这些任务，并与政府内部运作保持一定距离。⑩在这个过程中，NGO的大量涌现更多是为了解决社会性的基层事务，而准政府组织则带有一定的政府背景，在较高层次的公共行政问题上发挥着更大的作用。 另一方面，作为官僚机构的政府存在膨胀的倾向，因而选择经济成本和管理成本较低的“类政府形式”更符合政府的利益。1950年代，学者就已经注意到官僚机构的自我膨胀问题，著名的“帕金森定律”(Parkinson's Law)揭示了行政机构不断增多、行政人员不断膨胀、但行政效率却依然低下的普遍现象。(11)此后，有关官僚体系膨胀的研究不断涌现。哲学家塔迪奇(L.Tadic)也观察到，官僚机构必须依靠官僚制度的或专家政治论的一套组织机构。这种机构取得了某些特权，但一般来说，它并不是按照严格意义上的法律行事，而是贯彻执行上级官僚机构的决定。(12)换言之，相对政府而言，这样的机构在执行政策的时候会相对方便和不受法制、预算等条件的限制。因此，选择“类政府的”而又“非政府的”机构来处理公共事务，既达到了对政府机构的规模与人员进行控制的目的，又能降低成本和风险。这正是准政府组织出现的一个重要现实考量。 在上述背景之下，西方国家对准政府组织的研究呈现出如下三方面的特点：一是研究对象多集中在以强政府和高福利著称的欧洲国家，其他国家只是略有涉及。与松散的联邦制民主国家相比，这些国家的政府更多地涉足社会公共事务，其较强的公共行政触角深入到了公民生活的诸多领域。这就使得众多准政府组织的样本出现在欧洲大陆，其中以英国、法国和荷兰等国最为集中，而这些国家的学者也是准政府组织研究的主力军。二是研究主体更多来自政府体系内的研究部门或者是从事实务性工作的官员。准政府组织本身的机构属性使其更靠近政府并为其所监控。迄今为止，很多准政府组织内部的情况并没有完全公开。资料获取方面的限制妨碍了高等院校和纯学术研究机构的学者进入该研究领域，而身处其中的局内人更能深入把握和分析这些机构的各种问题，这样，后者就组成了该研究领域中的重要阵营。三是研究内容主要集中在准政府组织的绩效和政府对其的控制方面。由于准政府组织的出现就是提供一种政府以外处理公共事务的组织形态，因此研究者乐于在行政成本、行政效率和政策效果等诸多方面比较它们与政府各自的优劣，以期找到解决公共问题的更为合理的组织方案。同时，准政府组织与政府之间天然的亲缘关系也使之不能像NGO那样可以完全自主地行动，因而考察政府如何监控这些组织也是研究者的重要关注点之一。 总之，产生于变革社会中的准政府组织已经成为研究者认知当代公共行政与治理问题时难以绕开的一种公共组织。梳理相关研究可以帮助我们更好地理解我们所处的社会，除了政府外，谁还在行使权力？它们又通过怎样的途径和方式影响到大众的政治和经济生活？ 三、西方准政府组织研究的基本取向与主要内容 在研究的基本取向上，西方国家的准政府组织研究主要是以实证性的经验研究为主，这与准政府组织源于这些国家的政治实践密切相关。这种研究取向给准政府组织研究带来了两方面的影响：一是大量的研究关注于现实中的政治形态，试图解释准政府组织参与的公共行政过程中相关问题的形成原因并寻求相应的解决之道；二是带动了很多实务部门的研究人员也参与到准政府组织研究中来，丰富了研究者的构成，从而使研究的视角更加多样。从实证研究的角度出发，西方学者对准政府组织涉及的各个领域展开了富有成效的研究工作，我们可以从两个向度上来梳理和理解这些研究。 就纵向发展来看，西方国家对准政府组织的研究经历了一个由表及里、逐步深化的过程。准政府组织大规模兴起于二战后的欧美国家，尽管早在1960年代这一概念就被提出，但是对其展开学术研究也就是1980年代以来的事情，尤其是从1982年安东尼·巴尔克(Anthony Barker)有关英国准政府组织的研究专著出版以来，(13)准政府组织研究在欧洲大陆逐渐引人瞩目。 早期的研究主要是对准政府组织现象进行描述和对准政府组织的一般性特征进行分析。克里斯托弗·胡德(Christopher Hood)分类概述了英国国家公营机构的情况，并就其各自涉及的政策领域和执行的任务进行了描述。(14)托瑞·摩丁(Tore Modeen)和艾伦·罗萨斯(Allan Rosas)讨论了基层治理中准政府组织的角色和作用，认为它们是一种公共管理的直接有效的手段。(15)丹尼斯·缪勒(Dennis C.Mueller)(16)以及戴维·韦默(David L.Weimer)和艾丹·瓦伊宁(Aidan R.Vining)(17)都指出，政府使用合同外包或民营化方式让类似准政府组织的机构承担更多的公共事务比政府本身直接提供公共产品和服务在一定条件下会更有效率。戴维·奥斯本(David Osborne)和特德·盖布勒(Ted Gaebler)声称，政府需要在企业家精神指导下进行变革，其中很重要的一种做法就是给予其他公共部门一定机会，让它们参与到提供公共服务的活动中来，而准政府组织是其中非常重要的一种选择。(18)可以说在这个阶段，多数研究者对准政府组织的存在持肯定态度。 1990年代中后期以后，更多的学者把目光投向这个领域，但这一时期的研究倾向却开始以质疑的目光审视准政府组织的行动是否实现了预期的公共治理目标以及它们在提供公共产品方面的绩效问题。一些人专注于评估准政府组织存在的价值，主要讨论了准政府组织的数量、耗费的财政拨款及其绩效。斯图尔特·维尔(Stuart Weir)和温迪·霍尔(Wendy Hall)检视了英国准政府组织在财政方面所消耗的国家资源及其实际承担的责任，认为其中有相当一部分准政府组织没有对纳税人的钱负责，没有达到其设立之初所标榜的效果。(19)因此，很多人开始研究如何恢复政府对准政府组织的有效控制，如科恩委员会(Commissie Cohen)提出，要在荷兰从立法和责任方面改进对准政府组织的要求，限制其商业活动，等等。(20)而英国则反思了大量的退休政治家被直接委任到各种准政府组织的董事会任职的“非民主”现象问题。(21)还有一些学者关注政府如何利用准政府组织提供一定的公共产品来满足社会的需求。经济合作与发展组织(OECD)和世界银行分别在1993年和1997年各自的研究报告中指出，在公共管理中引入市场机制，才能有效地弥补单纯依靠政府所导致的供给不足，但是需要对承担这些功能的“政府外组织”加以合理的管理和控制。(22) 21世纪以来，研究者的关注焦点转向准政府组织的权力来源以及它们与政府之间的关系。桑德拉·凡·蒂尔(Sandra Van Thiel)研究了荷兰准政府组织的发展趋势以及政府设立它们的原因，并对这些机构的未来作出展望。在她看来，荷兰准政府组织大量增加的主要原因是可以提高政府效率，准政府组织的运作对于辅助政府完成很多政策目标有所帮助，但是如何在未来解决其普遍存在的“绩效悖论”问题还非常棘手。(23)在研究政府选择准政府组织代替自己执行某些政策的原因方面，多数人的研究与蒂尔的路径一致，如亨克·特尔·博特(Henk J.ter Bogt)、(24)约翰·胡贝尔(John D.Huber)与查尔斯·施潘(Charles R.Shipan)等人也基本认同这一做法会降低行政成本的观点。罗伯特·艾尔吉(Robert Elgie)在研究法国的政府为什么愿意授权给准政府组织的问题时，就政府设立准政府组织并向其授权的动机列举了八种假设(25)，他经过检验发现，政策的复杂性和政府对民众作出的可信承诺是其中最显著的两个原因。(26)也就是说，政策的专业化程度要求来自不同准政府组织的专家给出具体的实施方案并予以执行。同时，准政府组织作为一种相对常设的政策建议和执行机构，有助于规避由选举产生且任期既定的政治家的“政策食言”行为。 横向来看，西方学者对准政府组织的研究主要涉及以下几个题域。一是对相关情况所作的描述性的基础研究，主要是对准政府组织的类别及其特征展开的描绘与分析。此类研究大都围绕特定类别的案例展开，如拉格兰德和巴特利特以及克里斯托夫·鲍利特(Christopher Pollitt)等人对住房建设、教育和卫生保健部门的准政府组织进行了研究。(27)二是对准政府组织的法律地位和权力来源进行的研究，如克里斯·思凯奇(Chris Skelcher)的研究。(28)美国国会研究部(CRS)的研究报告对本国五种混合组织的法律特征进行了梳理，认为这些组织的出现和运转是与民选委托模式不同的另一种权力行使模式，这对公共管理提出了新的挑战。(29)三是就准政府组织的管理与控制展开的研究，如安东尼·贝尔泰利(Anthony M.Bertelli)所讨论的政府上级部门对准政府组织的绩效进行控制与问责的问题。(30) 分析准政府组织因何而来是上述研究题域中一个非常重要的支系，搞清楚准政府组织的生成过程和内在缘由是对其展开深入研究的基础。准政府组织在西方国家被视为一种非常重要的社会组织，它们作为政府的助手承担了大量与政策建议和执行、提供公共服务等相关的职能。在西方学者看来，准政府组织在现代国家的大量出现与政府的现代化过程密切相关。究其形成的原因，不同学者给出了一些彼此竞争的解释性观点，在一定程度上展开了争论。总结起来，关于准政府组织的产生缘由，基本上存在如下三种分析理路。 第一，政府提高行政效率的需要。持这一观点的学者认为，政府的某些职能交给准政府组织来执行，比政府自己出面要节省成本，因为公共官僚机构的效率在很大程度上赶不上具有某些市场因素的准政府组织。亨利·明茨伯格(Henry Mintzberg)认为政府官僚机构本身存在两种风险：一是内部协作的成本比较高，二是机构自身改革的成本比较高。因此，政府希望存在一些既在一定程度上受自己支配、又适当独立的组织来完成某些公共事务，这样还能够不耗费太多成本。(31)在此背景下，准政府组织成为一种不错的选择。马修·弗林德斯(Matthew V.Flinders)认为，“政府偏爱准政府组织”的原因在于后者可以采用类市场的(market-like)机制高效地提供公共产品，这是内部效率低下的政府所无法企及的。(32) 第二，政策与行政分离(政策领域专家化)的需要。推崇此种解释的学者认为，政府作为制定政策的官僚机构是“高政治”(high politics)领域的主要行为者；而政策的具体执行等属于“低政治”(low politics)领域的行为可以交由具有一定自治性的准政府组织来完成，因为这些组织中聚集了某些特定领域的专家，他们懂得如何更好地推行政策，并获得更好的成效。马克·波拉克(Mark A.Pollack)认为，政府授权那些准政府组织行使权力，可以降低信息不完备所导致的潜在成本，因为准政府组织中的专家往往对某些专业领域更加在行，他们所掌握的信息也更加准确。(33)特里·莫(Terry M.Moe)认为，政府选择向独立机构授权可以避免政策执行出错，因为其政策执行可以在这些独立机构中的专家的专业知识的指导下进行，从而也可以规避竞选对手的刁难(尤其是在野党在议会占多数的情况下)。(34)在文森特·莱特(Vincent Wright)看来，政府结构改革的趋势是部门性单位从官僚机构脱离出来，从而推动了新的准政府组织通过从政府部门分离出来的方式来执行具体任务。(35) 第三，政策下沉与社会自治的需要。这一派别的学者认为，现代国家的政策需要更加贴近公众，政府推出的那些高高在上、不切实际的政策不如那些嵌入在社会中的准政府组织所拟定的政策更为实用和更容易让公众接受；同时，可以由准政府组织出面，协同社会组织一起，对某些无需政府干预的社会事务实行自我管理。例如，阿伦·利普哈特(Arend Lijphart)认为政府的高度立体化与垂直性使得部门合作仅限于高层，从而导致基层的政府合作遇到障碍，于是很多准政府组织应运而生，通过在基层的自我管理来分散地行使权力，从而接近民众需求。(36)李相铁(Sang-cheoul Lee)和王云霞考察了中国的多个贸易协会，他们认为像贸协这样的准政府组织在中国的出现存在两方面的原因：一是政府财政负担过重，因而需要进行职能转移；二是它们可以在政府与社会之间起到中介作用，并自行协助企业开展相关的贸易活动，这其实可以被理解成一种自治行为。(37) 作为具有开创性和先导性的研究，西方学者的研究为其他学者关于准政府组织的讨论奠定了基础，同时也提供了很好的参照系。在此基础上，包括中国在内的发展中国家也开始逐渐注意到本国的准政府组织，并展开了一定程度的研究。 四、西方准政府组织的研究范式与理论关怀 总结前人的准政府组织研究的现状，笔者发现多数学者基本秉持两种理论进路。一种是以理性选择理论为基础的新制度主义范式，另一种则是从国家与社会的关系入手的政治社会学范式。 就前一种范式而言，研究者主要是从经济学中获得启发，以新制度主义经济学中的相关理论为研究进路。他们把政府视为理性的行为体，会追求自身利益的最大化，而设立准政府组织可以帮助其实现这一目标。更具体来说，秉持新制度主义范式的研究者又从三种次级理论出发对这一观点作出了解释。其一，交易成本理论。此种理论认为，准政府组织的产生是由于作为理性行为主体的政府希望用最小的成本获得最大的收益，即用最小的代价实现公共行政的目标。奥利弗·威廉姆森(Oliver E.Williamson)(38)以及詹姆斯·马奇(James G.March)和约翰·奥尔森(Johan P.Olson)的著作是这一理论解释的源泉。(39)其二，契约理论。在这种理论看来，政府与准政府组织的关系就是委托人与代理人之间的关系，双方通过签订合同，使准政府组织作为代理人履行作为委托人的政府发出的指令。政府可以通过购买的方式转移自身的部分职能，而准政府组织从合作执行该部分职能中得到报偿。詹姆斯·科尔曼(James S.Coleman)是持此观点的先驱。(40)约翰·普拉特(John W.Pratt)和理查德·济科豪瑟(Richard J.Zeckhauser)就此提出了自己的论述，他们认为政府通过签订合同委托准政府组织完成一定的事务，这实际上是政治家选择执行代理人的过程。(41)其三，产权理论。政府赋予某些准政府组织以生产权，以此明确责任并消除其他外部因素的影响，从而使这些组织获得最高的效率。罗纳德·科斯(Ronald H.Coase)和道格拉斯·诺斯(Douglass C.North)是这一理论的奠基者。(42)特莱恩·艾格森(Thrainn Eggertson)认为，如果赋予准政府组织一定的产权，那么它们的运转将达到最大效率，从而可以更好地提供公共产品或服务。(43) 就政治社会学范式来说，研究者基本上选择用政治学和社会学的相关理论视角来思考问题，他们认为准政府组织是国家与社会在相互制约或合作的互动关系中产生的。这一范式中存在三种较为通行的学说。一是“合作主义学说”，即公民社会中的组织化利益团体可以被吸纳进国家的决策结构中，国家与社会是平等的合作关系(44)，准政府组织亦可以采取与政府合作的模式，二者协同发展。二是“吸纳社会学说”，即由社会自己创建最初的一些准政府组织，当它们的作用和影响力达到一定的层次时，政府会赋予其相应的法律地位，在“吸纳”(hiving in)的过程中，原来的NGO转化为准政府组织。(45)三是“功能转移学说”，即准政府组织产生于政府让渡出某些功能以及准政府组织在相应功能上的自我拓展，政府会主动让渡出一些边缘性职能，以减轻自身的财政和人员负担，而准政府组织为了生存和发展，会不断拓展自己的功能空间，以增强自身的不可替代性。 上述两种研究范式的基本着眼点在于政府机构本身与准政府组织的人格化特征及其所共同构成的社会治理结构。政府和准政府组织都是理性的组织机构，两者都希望在成本最小化的情况下实现收益的最大化，于是它们之间产生了各种相互关联的方式，这一过程既关乎二者间的行为模式，也涉及它们在政治结构中所处的位置和担负的功能。 社会科学研究的重要任务之一是从纷繁的社会现象中寻找其原因，并能够从中概括出相应的理论问题，形成相关学科领域内的理论对话。准政府组织的研究跨越了政治学、公共管理学、社会学和经济学等多个学科领域，但究其理论关切，基本上集中在如下几个方面。 一是探讨后现代国家中的官僚制危机及其超越问题。从韦伯开始，官僚机构就被视为以科层化、专业化、理性化著称的现代公共服务机构的最佳形式，但是“帕金森定律”则认为，官僚机构存在不断膨胀的趋势，这种膨胀实际上是对官僚制的工具理性和高效率优势的否定。在这种情况下，人们产生了困惑：官僚制到底是不是还与急速发展的当下社会相适应？后期的组织社会学派、公共选择学派等相继对官僚制提出了质疑，它们的质疑主要集中于官僚制造成的两个困境，即理性困境和民主困境。所谓理性困境，是指官僚制以效率为核心，官僚制的专业化可以提高资源的分配效率，却无法在既定资源条件下实现效率的最大化，因为它脱离了现实政治的要求。民主困境则是指官僚机构的自我膨胀及其自利性会促使其“绑架”议会，以便获得更多预算和资源，它既是民主制度运转的组织载体，又从这个方面侵蚀了民主的基础。准政府组织的兴起实际上为作为传统官僚机构的政府开辟了一条至少看上去能够走出以上困境的道路，但是这又衍生出政府如何控制准政府组织、怎样评价其绩效等诸多新的问题。所以，围绕准政府组织的种种讨论实质上就是以官僚制为中心展开的。 二是回应准政府组织这样的公共组织在当代社会新型的公共治理网络中扮演着怎样的角色、带来了何种影响等问题。治理意味着政府不再是社会唯一的权力中心，只要各种公共的或私人的机构行使的权力能够对社会资源的配置起到一定作用，得到公众的认可，它们就可以成为不同层面上的权力中心。在这样的情景下，作为公共组织的准政府组织既承担了来自政府的某些公共职能，又需要对社会的诉求作出反馈，因此它们成为了一种非常典型的治理主体。但是，这种治理主体又是十分特殊的——准政府组织的权力从法理上不具有合法性，因为它不是公民直接选举授权的；同时它们又不像NGO那样是一种自下而上的社会资源整合机制，它们在治理体系的权力图谱中处在一个非常微妙的“不上不下”的境地。正因为如此，对准政府组织的研究体现了人们对传统权力主体的反思和对治理体系下权力格局的新的认知与理解。 五、中国的准政府组织研究 与西方国家相比，中国对自身的准政府组织的研究还十分有限。准政府组织研究在西方社会从开始兴起至今已30余年，形成了较为丰富和成熟的理论体系。但是在国内，与准政府组织作为一种实体业已广泛存在且发展程度颇高这一经验现象相比，对它们的研究还处于较为初级的阶段，研究的广度和深度都还没有达到相应的水平。笔者认为，就既有文献来看，中国准政府组织研究在总体上存在两方面的困境。 第一是准政府组织研究如何本土化的问题。产生于20世纪中后期的现代意义的准政府组织是西方民主国家政治实践的产物，那些国家对此类组织的研究已经经历了一段时期的积累，形成了相对丰硕的研究成果。但是，改革开放以来，中国产生的准政府组织与代议制民主国家形成的准政府组织在很多方面都存在较大差异。就产生路径而言，西方国家的准政府组织是在基本法律框架下经由民选政治家的二次委托和授权而产生的，准政府组织与政府部门之间的关系是委托人与代理人的关系(46)，有明确的法律条文对二者的权责进行划分；而中国的准政府组织类别多样，除了数量有限的专门性法律文件涉及人民团体和事业单位外(47)，没有相应的国家法律对其他组织行使的权力进行明确授权。有一些组织行使的权力甚至并非来自政府的委托，而是由其成员通过一定的机构和程序获得的。(48)就运作特点来说，西方的准政府组织已经经历了一段时期的发展，其内部运作较为规范，权责划分比较清晰，流程控制与绩效评价等监管措施也基本健全，它们在一定程度上成为政府的有益补充。而中国大量的新生准政府组织出现在社会转型的变革阶段，其组织内部的很多机能没有得到充分和有效地调动，没有建立现代组织制度，资金使用混乱、人浮于事、业绩平平等问题不断凸显，总体运行效果不尽如人意。从产生的作用和影响看，西方的准政府组织的发展以“新公共管理运动”为契机，比较注重以民众需求为导向，看重公共服务的质量，同时存在一定的竞争性机制。(49)它们起到了完善政府功能、提高行政效率的作用，在某种程度上推动了社会的良性发展。而中国的绝大部分准政府组织仅仅是政府的影子或附庸，在公共治理过程中没能很好地在国家与社会之间起到中介作用，对社会产生的正面影响还十分有限。基于上述原因，如果简单地将西方国家研究准政府组织的视角和方法套用到中国，是不切实际和不可取的。中国的准政府组织研究亟待本土化。 第二是中国准政府组织研究如何跳出“各自为政”的局面进而实现整体考量的问题。首先从研究对象看，把中国准政府组织作为一个整体进行研究的成果数量寥寥无几，虽然有对人民团体进行的分析，有对事业单位进行的考察，有对官方\半官方社团进行的讨论，有对基层自治组织进行的探讨……但这些研究都是就单一类别的组织展开描述和分析，缺乏一个统一的框架对准政府组织进行研究。其次从研究进路看，中国准政府组织研究还处于从单个学科进行孤立思考的状态，行政法学、政治学、社会学和公共管理学的研究者大有“各自为战”的态势，基本只从本学科的理论角度和学科资源出发去讨论准政府组织与自身学科密切相关的某一问题，而没有将之置于中国改革转型的总体背景下，用更为广阔的社会科学视野审视研究对象。 总之，准政府组织研究在西方国家已经走过一段较长的路，获得了一定程度的发展。中国的准政府组织如此普遍，且对政治生活影响至深，却未得到应有的重视和深入研究，着实是学界之憾事。希望以此文为引，让更多的中国学者关注本国的准政府组织现象，并加以进一步研究。 ①戴维·米勒编：《布莱克威尔政治学百科全书》，邓正来译，中国政法大学出版社2003年版，参见其中的“准—非政府组织”词条。 ②Brian W.Hogwood,"The Growth of Quangos:Evidence and Explanations",Parliamentary Affairs,Vol.48(2),1995,pp.207-225. ③(19)Stuart Weir & Wendy Hall,"EGO-trip:Extra-Governmental Organizations in the United Kingdom and Their Accountability",The Democratic Audit of the United Kingdom,London,Charter 88 Trust,1994. ④Carsten Greve,Matthew Flinders & Sandra Van Thiel,"Quangos:What's in a Name?-Defining Quangos from a Comparative Perspective",Governance,Vol.12(2),1999,pp.129-146. ⑤Wolfgang Streeck & Philippe C.Schmitter(eds.),Private Interest Government:Beyond Market and State,Sage Publications Ltd,1985,pp.1-29. ⑥Roel J.In't Veld & Spelen Met Vuur,Over Hybrid Organisaties,Den Haag:VUGA Uitgeverij BV,1995.转引自桑德拉·凡·蒂尔：《半公营机构——趋势、原因、结果》，汪洋等译，社会科学文献出版社2008年版，第16页。 ⑦(24)Henk J.ter Bogt,"A Transaction Cost Approach to the Autonomization of Government Organizations:A Political Transaction Cost Framework Confronted with Six Cases of Autonomization in the Netherlands",European Journal of Law and Economics,Volume 16(2),2003,pp.149-186,p.149. ⑧陈桂生、张霁星等：《准政府组织管理》，人民出版社2009年版，第306页。 ⑨汪洋等人在翻译桑德拉·凡·蒂尔所著的Quangos:Trends,Causes and Consequences一书时将Quangos译为“半公营机构”。 ⑩Julian LaGrand & Will Bartlett(eds.),Quasi-markets and Social Policy,London:Macmillan Press Ltd.,1993,p.7. (11)Cyril Northcote Parkinson,"Parkinson's Law",The Economist,November 19th,1955. (12)L.塔迪奇：《官僚制度：一种异化的组织》，孟庆时译，载《哲学译丛》1981年第1期。 (13)Anthony Barker,Quangos in Britain,London:Macmillan,1982. (14)Christopher Hood,"PGOs in the United Kingdom",in Gunnar F.schuppert & Christopher Hood(eds.),Delivering Public Services in Western Europe:Sharing Western European Experience of Para-Government Organizations,London:Sage Publications,1988,pp.75-93. (15)Tore Modeen & Allgn Rosas(eds.),Indirect Public Administration in Fourteen Countries,Finland:Abo Academy Press,1988. (16)Dennis C.Mueller,Public Choice Ⅱ,Cambridge:Cambridge University Press,1989,pp.262-265. (17)David L.Weimer & Aidan R.Vining,Policy Analysis:Concepts and Practice(2nd edition),Englewood Cliffs,New Jersey:,Prentice Hall,1992,pp.195-200. (18)戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《企业家精神如何改革着公共部门：改革政府》，周敦仁等译，上海译文出版社2006年版(英文版为1992年出版)。 (20)转引自桑德拉·凡·蒂尔：《半公营机构——趋势、原因、结果》，汪洋等译，社会科学文献出版社2008年版，第23页。 (21)针对这一问题的专项调查由英国著名的诺兰委员会(Nolan Committee)负责进行。 (22)OECD,Management with Market-type Mechanisms,Public Management Studies,Paris,1993. (23)所谓“绩效悖论”是指衡量绩效的指标与真实绩效之间联系微弱，造成这一问题的原因是绩效指标随着时间推移逐渐过时，未得到及时有效的更新。 (25)八种假设包括政策的复杂性、政府对民众的可信承诺、社会问责转移、政治的不确定性、机构同质化、国家传统、政治领导人和新公共管理标准改革。 (26)Robert Elgie,"Why Do Governments Delegate Authority to Quasi-Autonomous Agencies? The Case of Independent Administrative Authorities in France",Governance,Vol.19,No.2,2006,pp.207-227. (27)Julian LaGrand & Will Bartlett(eds.),Quasi-markets and Social Policy,London:Macmillan Press Ltd.,1993; Christopher Pollitt,Johnston Birchall & Keith Putman(eds.),Decentralising Public Service Management,London:Macmillan Press Ltd.,1998. (28)Chris Skelcher,The Appointed State:Quasi-Governmental Organizations and Democracy,Open University Press,1998. (29)Congress Research Service,The Legal Characteristics of Quangos in US,April,2005. (30)Anthony M.Bertelli,"Delegating to Quangos:Ex Ante and Ex Post Ministerial Constraints",Governance,Vol.19(2),2006,pp.229-249. (31)Henry Mintzberg,Organizational Structure,Hemel Hempstead:Prentice Hall International,1997,p.193,pp.218-221. (32)Matthew V.Flinders & Martin J.Smith(eds.),Quangos,Accountability and Reform:The Politics of Quasi-government,London:Macmillan Press,1999. (33)Mark A.Pollack,The Engines of European Integration:Delegation,Agency,and Agenda Setting in the EU,Oxford:Oxford University Press,2003,p.21. (34)Terry M.Moe,"The Politics of Structural Choice:Toward a Theory of Public Bureaucracy",in Oliver E.Williamson(ed.),Organization Theory:From Chester Barnard to the Present and Beyond,New York:Oxford University Press.1995,p.124. (35)Vincent Wright,"Reshaping the State:The Implications for Public Administration",West European Politics,Vol.17(3),1994,pp.102-137. (36)Arend Lijphart,Verticality,Pacification and Entrance in Netherland Politics,Amsterdam:De Bussy,1968. (37)Sang-cheoul Lee & Yunxia Wang,"A Study on the Establishment and Transformations of Chinese Type Quangos",International Review of Public Administration,Vol.10(1),2005,pp.45-57. (38)Oliver E.Williamson,"The Economics of Organization:The Transaction Cost Approach",American Journal of Sociology,Vol.87(3),1981,pp.548-577. (39)James G.March & Johan P.Olson,"Organizational Political Life:What Administrative Reorganization Tells Us about Government",The American Political Review,Vol.77(2),1983,pp.281-296. (40)James S.Coleman,Foundations of Social Theory,Cambridge,MA:The Belknap Press of Harvard University Press,1990. (41)John W.Pratt & Richard J.Zeckhauser,Principals and Age ts,Boston:Massachusetts & Harvard Business School Press,1991. (42)参见Ronald H.Coase,"The Nature of the Firm",Economica,Vol.4(16),1937,pp.386-405; Douglass C.North,Structure and Change in Economic History,New York:W.W.Norton & Company,1981。 (43)Thrainn Eggertson,Economic Behavior and Institutions,Cambridge:Cambridge University Press,1990. (44)Philippe C.Schmitter,"Still the Century of Corporatism?",in Philippe C.Schmitter & Gerhard Lehmbruch(eds.),Trends Toward Corporatist Intermediation,Beverly Hills:Sage Publications,1979,pp.9-13. (45)Roel J.In't Veld & Spelen Met Vuur:Over Hybrid Organisaties,Den Haag:VUGA Uitgeverij BV,1995. (46)Terry M.Moe,"The New Economics of Organization",American Journal of Political Science,Vol.28(4),1984,pp.739-777. (47)在我国《宪法》和《选举法》等基本大法中，没有明确给出“人民团体”的定义，也没有规定其权责；《社会团体登记管理条例》只指明，人民团体免于登记，亦未作出相关规定。而目前只有少量单项法规作出相应规定，如《中华人民共和国工会法》等。《事业单位登记管理暂行条例》是目前规范事业单位行为的条例性文件。 (48)赵利华：《准政府组织的行政法定位及其权力规制》(硕士学位论文)，吉林大学，2006年。 (49)比如，政府向准政府组织购买某一领域的公共产品时，通过招投标的方式，选择与提出最优方案的准政府组织进行签约。
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