机关行政学简论，本文主要内容关键词为：行政学论文,机关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
机关，原指机械上能发动、控制和调节整个机械系统的关键部位。机械的操纵和使用者通过调控机关，发挥机械系统的各项功能。在管理领域内，机关则泛指国家、政党及各社会组织为实现其管理目标，发挥其管理职能而组建的固定的管理机构。这些机构，在各自的职权范围内，负责指挥和调控该管理系统的活动，起着组织运转的核心和枢纽作用。
行政机关是各级政府行政活动的主体，是行政决策的制订者和发布者，行政执行的指挥、协调、控制和推动者。行政管理就是行政活动主体——行政机关对行政活动客体——国家事务和社会公共事务以及行政机关内部事务的管理。行政管理学也就是研究行政活动主体与行政活动客体及其相互关系的科学。
辩证唯物主义认为，主体与客体之间有着密不可分的相互联系。随着现代科学技术和管理的发展，行政主体与行政客体的关系日趋复杂，特别是行政主体的功能日益增强，行政客体的范围日益扩大，仅将主体和客体作一般性研究已难以解释或解决行政管理实践中的某些新情况和新问题，必须象对行政决策、行政计划、行政执行、行政协调、行政监督、人事行政、财务行政等分支学科一样，对行政管理主体——机关行政进行专门研究，深入探讨行政机关如何加强自身建设，如何适应环境条件的变化，调整内部结构与功能，如何有效发挥行政主体的能动作用，以实现行政目标，提高行政效率。由此，机关行政学的专门研究，就提到了行政学发展的议事日程。
机关行政学是行政学的分支学科。它是以行政活动主体——行政机关的产生、发展、性质、特征、体制、设置、运转规律、自律自强方式、日常公务、效能效率、调整趋势等为研究对象，以加强行政机关内部管理，不断强化其整体功能为研究目的的一门学科。
二
纵观人类历史，在古代的行政活动中，人们就一直十分注重行政主体的研究。在西方，公元前432年雅典的政治家柏里克斯就曾经说过：“我们的政府是民主的，因为行政掌握在多数人手中，而并非由少数人所操纵。”“人民对公共政策的决定，都有参与的机会和权利。”当时，雅典以抽签方式产生五百人组成的立法会，又由五百人会议推举五十人组成行政执行机构。虽然五百人会议和五十人组成的行政执行机构并非现代意义的国家权力机关和国家行政机关，但可见人们已开始十分重视国家机关如何产生，由谁执掌，如何通过行政机关管理国家事务等一系列有关行政主体的重大问题。美国开国总统华盛顿建国伊始，就着手组建“一个有效的负责的政府”，提出了政府工作人员应处事公正，立身廉明，励精图治，奋勉从公，以身作则，养成清明政风等要求。虽然这些要求在其国家行政管理中并未始终如一地贯彻实施，但可见这位明智的国家领导人已把加强行政主体的自身管理，作为治国施政的第一要务。在我国，不管是殷商神权行政时代、封建宗法行政时代，还是封建专制行政时代，最高统治者总是千方百计地挑选最忠诚于本阶级利益特别是忠诚于王权或皇权的代表人物组成治国安邦的行政集团，以控制和强化国家统治机器。所谓“导之以政，齐之以刑”，就是以层级节制的行政官僚机构，严酷的刑法和庞大的军队支撑其统治。无数中外行政演化的历史事实一再证明，大凡行政主体——政府行政机关坚强稳定充满活力时，政权巩固，国强民福；反之，行政主体——政府各级行政机关特别是中央行政机关腐朽衰败，失去活力时，就会出现政权动摇，国弱民困，社会动乱，直至走向政权瓦解。
由于行政主体——国家行政机关自身状况对国家政权兴衰存亡的关键性作用，历代行政学者都把行政主体研究，即对政府结构功能的研究，当作行政学研究的关键命题。传统时期的行政学者，被推为“行政天才”、“华盛顿政府机器直接操纵者”的汉密尔顿认为，“决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力”，而“强而有力”所需要的因素是“第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力”（《联邦党人文集》第355-360页）这种提法虽未构成理性化的完整体系，但对如何加强行政主体方面，率先提出了有价值的见解。被称为美国行政学研究的开山之作的威尔逊的《行政研究》中提出，“应当有一门行政科学。它将为政府工作辅平道路，使它的事务象事务，加强和精干政府组织并赋予以责任。”（美《政治学季刊》1887年第67页）可见行政学诞生之际，“加强和精干政府组织”——行政主体的强化就成为了主要的研究内容。行为科学时期，著名学者马歇尔·狄莫克在他的《行政学》中提出，行政学研究应包括“政府如何进行组织，如何用人，用钱，行政人员如何合作与协调，如何使行政人员负责和相互督促”等，把行政机关的内部管理人作为重要的研究内容。系统理论时期的行政学者把行政主体——行政机关放在社会大环境中研究，注重研究行政信息的“输入——转换——输出——反馈——环境”五要素的运行机制。其中行政机关仍起着关键性的能动作用。权变理论学派学者以适变与应变作其理论内核，但劳伦斯、多尔顿等学者同样十分注重研究在不同环境变化的情况下的“组织设计”，动态地研究行政主体的构成与调整。
可见，行政主体——行政机关的研究，无论在实践中还是在理论上，一直是人们关注的重要命题。
三
在行政学领域里，机关这一概念从广义来讲，是指一级政府、各部门及其直属单位；从狭义来讲，是指政府首脑机构，包括综合性的办公厅（室）、办公设施管理部门、办公物资供应部门、办公经费管理部门、机关人事管理部门、生活后勒管理部门和其它机关事务工作部门。机关行政学是从狭义的理解来立论的。它主要包括机关的形成与演变，机关行政在管理系统中的作用和特征，机关行政的主要环节和宗旨，领导层的自身管理和对机关的主导作用，办公厅（室）管理、机关会议管理、机关文电管理、机关档案管理、机关后勤管理、机关办公经费管理、机关信息工作、机关环境管理、机关与公众的关系、机关调整与改革以及机关行政管理现代化等内容。
在社会实践中，行政机关与企事业及各社会团体机关，除了在管理客体，即管理对象、管理目标上有着行业或职能的区别外，在对管理主体——机关自身建设和管理上，有不少相同或相似之处。如办文、办会、办事的日常办公事务，后勤、经费、机关人事等，均有不少共同点。因此，机关行政学的研究实际上已拓展到对各类管理组织的首脑机关的运行状况和规律的研究。
当今各管理机关，均应是一个具有活力的开放系统，它必须不断地与外部环境进行信息、物质和能量的交换，以维系其生存与发展。机关行政学虽然是以管理主体——机关为主要研究对象，以机关自身管理为主要研究内容，但其研究过程中，不能不考虑客观环境因素。社会的宏观环境直接影响着机关结构与功能的调整与改革，外部的公共环境影响着机关的运行节奏和工作安排，内部组织环境更是对机关工作效率和效能产生决定性影响。因此，机关行政学研究，无论是历史的还是现实的研究，都必须注重环境因素的影响和制约。否则，就会进入封闭的机械唯物论的死胡同，失去实践的生气与发展的活力。
在现代管理中，机关可分为领导机关、职能机关、办公机关、派出机关、参谋咨询机关等多种类型。机关行政学以领导机关为其研究的着重点。领导机关对其它机关的运行机制起着引导和规范作用。尽管各类机关在结构和功能上均各具特征，但加强自身管理则是共同的需要。机关行政学在深入研究领导机关自身管理基础上，同时注重区别各类机关自身管理的特征。对具有确定的法人地位、管理上具有法定的决策权、人事上具有法定的任免权、公务文书处理上具有独立行文的组织地位、财务上具有独立核算的资格、档案管理上是一个全宗立档单位的所有机关，机关行政学均应作为研究对象。由此可见，机关行政学虽然是行政学伸延拓展而出的分支学科，其外延和应用的覆盖面，应超出政府系统的范围。它对应各社会各级各类机关的自身管理起到指导作用。
四
作为行政学分支学科的机关行政学，与相关学科有着十分密切的关系。它既从各相关学科吸取丰富的理论养份，有着不同程度的交叉关系，又与相关学科有着明确的边界，具有特定的研究范围。
机关行政学从其母系学科行政学拓展成为一门分支学科，主要是社会实践对机关自身的管理提出了更高的要求。行政学研究对象是行政主体、行政客体及其相互关系和相互作用；而机关行政学的研究对象是包括行政主体在内的一切管理主体——各类管理机关的自身管理和自我调适。行政学中关于行政机关管理的理论和方法，均适用于机关行政学；而机关行政学除了专门深入地研究行政机关外，对各类管理机关自身管理，自强自律的规律和特征，要作分类探讨。
机关行政学与秘书学、领导科学、组织学、人事管理学、财务管理学、后勤管理学、文书学、档案学等，均有密切的联系。机关行政学要研究有关学科知识在机关行政中的运用部分，不是简单的重复，而是选择相关部分研究其如何为机关行政工作服务，如何适应机关特定环境的要求。
概言之，机关行政学上承行政学的伸延与拓展，横向从领导科学、秘书学，各职能管理理论吸取丰富的养份，构成以研究机关自身行政管理为内容的一门新的学科。
五
现代管理发展的重要趋势，一是组织分工日趋细化，二是组织整体协调统一的要求越来越高，三是组织对环境适变应变的能力必须不断加强。这就对各管理系统的首脑——机关提出了更高的要求。开展机关行政学研究，也就具有特殊的时代意义。
从机关在管理组织中的地位和作用来看，机关是各类组织的首脑，具有作出决策、制订计划、布置工作的发动功能，是管理组织的心脏部分。机关行政运行，推动整个组织活动。机关在其管理范围内，承担着指挥的权责，具有协调、督导、制约下级的控制功能。机关的自身结构和素质是其调控能力的基础。在社会实践中，机关是组织的公开代表，它代表整个组织系统与内外公众打交道，表达组织意志，体现组织特征，代表组织形象。因此，深入开展机关行政学研究，有利于增强组织活力，提高组织绩效，不断改善和优化组织形象，以促进组织的发展。
从事业发展的需要来看，机关引导着组织发展方向，选择确定发展路线，对组织成员具有法定的行政权，对组织、权责、利益以及人财物时空等要素拥有法定的支配权。清廉勤政高素质的机关能科学有效地行使各种权力，引导事业发展；软弱无能的机关难以有效地使用法定职权，工作效率低下，事业停滞不前；腐朽没落的机关内耗严重，权力抵消，不仅不能推动事业发展，而且难以维系组织生存。研究机关行政学，探索机关自强自律的途径和规律，对组织生存发展和事业兴旺发达，无疑具有积极的推动作用。
从社会环境对各类机关的影响和客观要求来看，国内外敌对份子把和平演变的矛头首先对准国家机关和各类领导机关；人民群众把现代化建设和幸福富裕的希望也寄托于各级领导机关。机关状态与国家、民族的命运和人民大众的前途密切联系在一起。再则，人民参与管理的民主意识、公众监督意识等主人翁责任感的不断加强，信息传播手段的先进性、真实性、广泛性、全面性的不断强化，使各类组织行为均置于公众的监督之下。人民要求各级国家管理机关廉洁奉公；群众强烈要求各类管理机关负责高效，严格自律。社会公众把关注的焦点集中在管理组织的首脑——机关行为上，机关活动的价值取向，运转绩效、工作作风，无不直接影响着广大人民群众对它的支持、信任和拥戴程度。“得人心者得天下”，不仅适用于支撑政权的国家机关，也适用于各类管理机关。
综上所述，机关行政学既有深远的历史渊源，又有丰厚的现代实践基础；既有特定的广泛的研究内容，又能建立系统的理论骨架；既有利于现代管理理论的深层开掘和拓展，又对社会管理实践具有极为重要的指导意义和实用价值。机关行政学应运而生，是社会实践的客观要求和管理科学不断发展的必然结果。