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中图分类号：G648.7 文献标识码：A 文章编号：1071-1610(2001)01-0065-06
自20世纪80年代以来，私有改革开始在世界各国形成一种潮流，特别是在发展中国家普遍实施。最初的私有改革是在各个传统经济领域的企业中实施并取得了重大成功，被称为“第一次私有化浪潮”。随之私有改革也逐渐扩大到基础建设领域，如通讯、电气、供水、铁路和公路部门，被称为“第二次私有化浪潮”。而“第三次私有化浪潮”涉及到更大范围，包含教育、卫生和社会福利等领域[1]。本文着重探讨国际教育私有改革的基本趋势，以求对我国勃然兴起的民办教育发展有所借鉴。
一、改革的背景
本来，教育特别是义务教育，被认为是一项公益事业，因此各国教育的公共部分基本上都主导地位。一般来说，教育的公益性，有利于保证社会教育的水平，保证不利人群接受教育的需求，缩小市场对教育的负面影响。但是，长期以来教育按照公共事业模式运行的结果，往往是教育资源的浪费，教育管理效益的低下。特别是由于各国经济困难造成公共经费短缺，社会对教育需求猛增，和就业市场的变化，促使各国政府自80年代以来开始尝试教育的私有改革。
1.教育需求旺盛
近十几年来，西方国家普遍经受了经济危机的打击，一方面劳动力就业市场萎缩，另一方面文凭和职业资格又在贬值。虽然人们对这一现实十分不满，但又无可奈何，同失业作斗争，文凭仍是最好的武器。正是就业困难的加剧，青年们越来越多希望获得更高层次的教育，特别是接受高等教育更是青年们追求的目标。这种现象既符合青年争取就业成功的切身利益，也适应工业社会发展的需要，因为科学技术的进步总要求社会人口素质的提高。
在发展中国家，人们为了摆脱贫困，也把希望寄托在教育上。但是，公立教育的数量和质量经常不能满足不断增长的教育需求，于是私立教育便迅速发展起来。
2.国家经费不足
80年代以来，各国政府，特别是发展中国家和经济转型国家普遍遇到公共经费短缺的困难，财政赤字和外债的压力迫使这些国家压缩公共教育经费，不仅使本国教育危机重重，加剧了国际教育发展的不平衡。
这种不平衡在高等教育上的表现尤为明显。发达国家同发展中国家之间在进入高等教育的机遇上，在科研水平上，在高等教育资源配置上的差距越来越大。在美国，每10万人的大学生数为5000多人，而在非洲最落后国家不足100人。非洲青年上大学机会为发达国家的1/17。另外，女大学生的比例在世界范围内有大幅度增长，由1960年的34%增长到1980年的43%和1991年的45%。但非洲只有27%。同时学科分配状况也值得注意，女大学生往往集中于文学、医护和教学领域，在科技领域较低。
为了促进教育发展，各国政府不得不将希望寄托私于人投资上，将本来限制比较严格的教育领域，不同程度地向私人教育开放。
3.人力资本的高回报
60年代以来，国际对人力资本投资极为关注。人们发现，经济和社会的发展不是仅仅物质资本的投资可以实现的，或者说只有当物质资本投资伴随着人力资本投资，物质资本投资才能获得更大的效益，社会才能较好地实现可持续发展。因为教育可以使人获得知识和各种能力，这种获得有助于提高劳动效率，有助于保护资源与环境。人力资本投资，不仅有益于社会，而且也使个人得到可测的回报。
即使人力资本投资的回报率尚未得到十分科学的论证，至少是给人们提供了可以信赖的大概尺度。
图1 不同经济收入水平国家的教育投资回报率
资料来源：Harry Anthory Patrinos,Market Forces in Education,world Bank.
从上图中，我们可以粗略看到教育的回报率通常高于百分之十，初等教育效益还高于其它层次的教育，并且发展中国家的教育效益平均高于发达国家的教育效益。因此教育投资的高回报率，是人们热衷于教育的恒久动力。
二、基本趋势
私立高等教育的发展主要在发展中国家，无论是私立学校的数量还是接受私立教育的学生人数都有了明显增长，并且提高了它们与公立教育的比例。
高等教育私有改革比较突出的典型是智利。智利的改革始于1981年，目标是将高等教育与市场和私人投资联系起来。改革之前的智利高等教育规模较小、形式单一，经费来源由政府提供。整个高等教育系统实际上只有8所大学构成，其中两个国家大学，容纳了63%的大学生。招生录取的主要依据是国家考试和高中成绩，大学的管理受到国家的严格控制。改革包含相当广泛的领域，主要目标是：允许私人投资进入高等教育，促进高等教育体制的多元化，将国家投资变为学生自己投资，提高高等教育的效益和质量。改革的主要特点是：
·改变单一公共经费的投资体制，鼓励私人投资，减少国家投资在高等教育经费中的份额。1994年，国家只为23所国家大学提供经费，而其它私立高等学校的经费来源基本是靠学费和其它私人投资。
·在全部高等学校中征收学费。1995年学费的收入占全部高等教育经费的1/3。
·对无力支付学费的大学生由国家提供补贴。
·放开高等学校招生限制。只有23所国家大学继续按照国家考试标准招生，其它国家大学和私立大学均可根据学校自身能力自行招生。
·高等教育结构多样化。既有研究生的长期阶段教育，又有4年制的本科教育，还有2年制的短期高等职业教育。
·根据市场需求，建立国家与学校的调节机制。
这些措施使智利高等教育在体制与办学改革方面取得了重大突破。最突出的成果表现在教育投资结构上，充分调动了非政府资金用于高等教育。1990年，智利高等教育经费为46500万美元，国家投资为30%，学费收入36%，其余34%来自于公共与私人的混合投资。
表1 智利高等教育公共经费支出
资料来源：Department of Higher Education,Ministry of Education,Chile.
智利高等教育私有改革另一突出成果是迅速扩大的高等教育规模，其1994年在校生数量为1980年的3倍。主要原因是私立高等教育机构招收了54%的学生。使智利的大学毛入学率由1980年的10.8%增长到1995年的17.2%，而全部高等教育毛入学率在同期则达到26.2%。
表2 智利高等教育机构与在校生状况
资料来源：Gerver Torres,Sarita Mathur,THE THIRD WAVE OF PRIVATIZATION,Privatization of Social Sectors in Developing Countries,The World Bank,Washington,D.C.
在许多发展中国家和经济转型国家，原来的教育基本上是国家举办的公立教育。经过20余年的教育私有改革，一些国家的私立教育占据了整个教育系统一定的比例。例如印度尼西亚私立大学学生占高等学校学生人数的比例高达94%。
在世界教育私有改革中，一些国家比较注重在市场经济和国际竞争中发挥作用。
在菲律宾，私立教育在整个教育系统中发挥着重大作用，特别是在高等教育中，私立教育占据了主导地位，高达75.01%。
菲律宾私立高等教育的发展不仅体现在数量上，更重要的是它能够瞄准国际先进水平，为国家提供优质人力资源。许多私立高等学校都努力按照国际标准的课程与教材进行教学，进行师资培训，为进入国际市场奠定基础。在航海专业，菲律宾目前已有4所私立高等学校通过国际标准认证。在土木工程专业，74.04%的毕业生毕业于私立学校，在化学工程专业，私立学校的毕业生达87.79%。这些毕业生不仅服务于国家发展，还向海外输出了大量劳动力。大约300万菲律宾劳工在美国、澳大利亚等国，每年可获外汇收入约50亿美元。仅航海专业毕业的劳工每年赚回的外汇便超过10亿美元。
在经合组织的统计[2]中，我们可以看到私人对高等教育的投入占有一定的比重，并且有继续增大的趋势。这种投入主要体现于学习的直接成本上，即支付大学生的学费。特别是由于近些年大学学习的直接成本上，即支付大学生的学费。在半数经合组织国家中，私人投入占高等教育经费已达到20%以上。此外，大学生及其家庭对高等教育的间接投入，如学生的生活费用、书籍和学习材料的费用也随之增加。相反，用于改善学校条件的私人费用投入较少。
三、突出成就
教育私有改革经过10～20年的探索，其重要作用和成就在国际得到了普遍认可。如果说私立教育缓解公共教育经费不足的困难，扩大人民大众，特别是社会处境不利人群接受教育的机会，是不争的事实，我们还可以更加有效地利用教育资源，提高教育的效益，促进教育创新，提供多样性教学等方面认识私立教育对教育发展的意义。
1.显示了更高效率
有一种理论，或者是一种思潮，即对国家介入商品生产和服务领域的作用表示怀疑。这种思潮进一步扩展到教育领域，并尝试在教育私有改革过程中，探讨和解决效率问题。
一般来说，私人教育机构都会努力降低教育成本，最大地发挥教学场地、教学设备和教师等各种教育资源的使用效率。例如印度的私立学校NIIT，主要专业为计算机技术，其教室和设备从早7时一直开放到晚10时，并创立了教室、思考室和机房三种不同类型的教学空间，仅仅30台计算机，便可保证每天1260个学生上机需求。
在厄瓜多尔、南非、津巴布韦、巴西等国家合理安排教室的使用时间，经常把上午用来进行中学教学，下午进行高等教育。
2.重视教育创新
为了以常新的面貌吸引学生和家长，占据更大的教育市场，许多私立学校都十分重视教育创新。
巴西的COC学校，每年都重新编写教学大纲，补充新的教学资料，采用新型的多媒体教学设备。参加专职教材开发和教学技术更新的教师和专家达50余人。
秘鲁的TECSUP学校，坚持每年修订教学大纲，并且每隔3～5年便将大纲进行基本更新。课程与教材的修订工作不仅依赖于教育专家，还紧密与工商企业界的代表联系，共同探讨经济界对新技术的需求和教育如何适应市场的问题。这所学校还开发了卫星远程课程，拓展首都利马周边的教育市场。这种远程教育，只是利用了现有的师资和设备，却获得了更大的效益，实际上也有效地降低教育成本。
3.提供了多样性教学
私立教育发展的重要原因也在于为家长和学生提供了更加便利的教育环境，课程设置更为灵活，小额的班级人数更容易因材施教，密切与地方经济的联系也为学生就业提供了更多机遇。
四、发展中的问题
尽管私立教育改革在世界范围内取得了重大成功，但是由于各国社会政治与文化背景的差异，改革的成果也不平衡，也存在一些问题与争议。
1.私立学校效益的不确定性
如果说，私立学校的办学效益一定就比公立学校高，目前还很难找到完全可靠的论证。其实，私立学校在一定条件下效益较高的原因，正是公立学校管理体制过死所至。例如私立学校聘任了大量公立学校退休的教师，聘任了一些未能在大型企业和公共部门任职的妇女，聘任了一些部分时间制的教师等等，才使私立学校的办学成本大大降低。如果私立教育存在的这些条件发生变化，比如聘不到公立学校的退休教师，公立学校的管理模式的改革，都可能使私立教育的优势丧失。
2.多样性并非私立学校所独有
实际上，许多国家的公立学校也都提倡以学生为本，围绕学生身心发展的需求，开展各种教学活动。只是公立学校管理通常比较严格，有时也可以说死板。一旦公立学校管理模式得以改变，其教学活动也会呈现出丰富多采的多样性。
3.教育不平等依然存在
教育的一个重要作用是减少贫困，促进社会团结与公正。但是作为培养优秀学生的私立学校都要收取极高的学费，贫困家庭的子女决不敢问津。在发展中国家，社会的贫困问题并没有得到根本解决，虽然大量的贫困家庭希望子女能够获得更好的教育，但是不够进入公立学校所要求的学习成绩标准，也无力支付私立学校的高额学费。而那些平民性的私立学校，虽能够使一些原来无条件进入公立学校的学生接受教育，但这些学生永远不会借助教育的力量达到社会的上层。
另外，私立学校的分布很不平衡，一般集中于城市，农村则很少。私立教育往往可以满足城市中不太贫穷人口中接受一般教育的需要，但是难以解决根本无力交学费的极端贫困人口的教育问题。
4.私人投资非私立学校的专门特征
通常认为，私立学校的投资基本上来源于私人领域。实际上，区分公立学校与私立学校的基本界限是主办者，而不在于投资者或投资的比例。经合组织是这样定义私立学校的：“它属于非政府的实体（教会、社团、企业等），并由这些实体对其实施领导，或者其管理委员会的基本成员并非由公共权利部门任命。”换句话说，具有决定学校领导权和管理权并任命其领导者的机构的性质，决定学校的性质，是公立学校或是私立学校。无论私人投资占学校经费多大比例，都不是确定学校为私立学校还是公立学校的根本依据。
至于营利，通常被看作是私立学校的又一基本特征。肯定地说，公立学校一般不以营利为目的。实际上，以营利为目的的私立学校也不是私立学校的主体。即使像美国这样市场经济极其发展的国家，绝大多数高等院校都不是以营利为目的，而是非营利性机构[3]。无论是公立学校还是私立学校，学费只占生均教育成本的很小部分，学校的主要经费来源于政府拨款和私人捐赠。
5.私立教育管理的滞后
由于私立教育的发展相对过快，国家对其管理可能出现空白，或相对滞后。如果比较西非四国的私立教育管理模式，我们便可发现，尽管这些国家的教育部都是私立教育机构的主管部门，但并非都设置专门管理职能部门，对学费收取、税收减免和课程设置等方面的管理都有很大差异。
冈比亚政府大力支持私立教育的发展，允许私立学校免费使用土地，同时拨出一定资金帮助私立学校，但形成了两类私立教育机构，一类是“资助学校”，另一类是“纯私立学校”。出现了同是私立学校，却是两种待遇的现象。政府对它们也实行两种不同的管理模式。比如收取学费，对资助学校有所限制，而对纯私立学校则不加限制。
塞内加尔对私立教育的管理相对规范。1994年专门制定了有关私立教育的法律，规定私立教育机构必须合乎“公共秩序、良好道德和卫生条件”，还要求营利性私立学校必须支付所得税和社会保险税。但对学费的征收标准无限制。
在毛里塔尼亚，政府的管理比较薄弱。私立学校的审批实际上要经过内政部、教育部和各级地方政府的诸多部门，批准时间需要三个月至一年。虽然在学费收取上没有限制，但课程和教学时间都要执行中央的规定。在税收方面，免征社会保险税，但收工资所得税。
科特迪瓦关于私立教育的管理机制比较复杂。开办私立学校须经教育部和建设部共同批准，而教育部可以以种种理由准许或关闭一所小学或中学。私立学校又划分为“批准学校”和“特许／合约学校”。只有后者被允许接收公立学校的学生，而一般批准学校要成为特许／合约学校须经2～3年的办学经历，并取得良好成绩。至于能否得到政府资助，则取决于学校的不同类型：初等学校可以获得资助，而中等学校只能通过接收持有教育卷的公立学校转来的学生得到经费补充。另外，私立学校可以自行决定收费标准，但要经过商业部门认可。营利性私立学校要像企业那样支付所得税，税率为35%，增值税率为25%。
表3 西非四国的私立教育管理模式比较
资料来源：World Bank.
在一些国家，对私立教育的管理尚处于无奈的境地。例如罗马尼亚的CODECS学校，按照英国开放大学的商业学校模式建立，是一所营利性学校。在罗马尼亚，营利性学校属于非法，但CODECS学校仍在运行。
同样，印度也不允许营利性教育存在，但营利型的NIIT计算机学校却获得了极大发展，自1979年建立以来学校建立了400余个中心，遍及印度18个邦，甚至延伸到美国。
私立教育的利润，已经引起发达国家学者的高度注意，一些国际组织也参与其中，甚至世界贸易组织也把教育列入服务贸易的12个项目之中，对国际教育市场进行了高度商业化的规范。
但世界私立教育的现状是，发展中国家私立学校的比例大大高于发达国家。其基本原因是发展中国家公共教育未能充分发展，或国家没有足够的资源发展公共教育。而公共教育发展不足，就必然留下拓展私立教育的空间。因为有利可图，便会有国内外的投资者涉足；如果不允许营利，那么也就无人问津。营利与不准营利，是私立教育发展不能回避的问题，也许要长期争论下去。
五、关于我国民办高等教育发展的思考
在国际教育私有改革的潮流中，中国也步入其中，主要表现为民办高等教育的迅速兴起与大规模发展。据不完全统计，1986年，民办高校有370所，1991年450所，1994年880所。1995年是发展高峰时期，达1209所，1996年下降为1109所，1997年为1095所，2000年已达到1282所，在校大学生数接近百万。民办高等教育对中国教育发展的贡献是不容质疑的。首先，扩大了教育机会，使更多的青年能够实现接受高等教育的理想。第二，在一定程度上缓解了我国高等教育资源短缺的矛盾。第三，有效地降低了高等教育的成本，并在提高教育效益上进行了有益的尝试。第四，通过人才培养，参与了提高民族素质的伟大工程，也为教育的民主和平等作出了贡献。
当然我国民办高等教育仍然处于起步阶段，高等民办教育法规，办学体制和管理体制都很不完善。正因为如此，我们要以更加积极的态度促进民办高等教育的发展。从长远看，我国民办高等教育在整个高等教育系统中至少应当承担以下四个方面的历史使命：
1.补充普通高校容量不足
目前发达国家的高等教育已经由大众教育阶段进入普及教育阶段。1995年，发达国家的高等学校毛入学率便突破50%，达到59.8%，而美国在1985年就达到60.2%,1995年则高达80.1%。我国的高等学校毛入学率刚刚达到10%，而要在2010年实现15%的目标，非依靠民办高等教育的较快发展不可。即使实现这一目标，距离发展国家的高等教育发展水平还有极大距离。可以说，未来几十年，高等教育资源都可能处于相当短缺状态，因此，发展民办高等教育将是今后长期的任务。
2.进行高等教育改革创新
一般来说，普通高等学校要接受主管行政部门的领导，经费来源以政府拨款为主并且十分有限，特别是受习惯势力的制约，改革的难度比较大。而民办高等学校的管理体制比较灵活，对人才市场的反应更为敏感，可以及时增设新型专业，调整课程设置，为社会提供短缺人才。
面对21世纪新经济的挑战，我国高等教育管理体制必将发生重大变革，而如何构建高等教育管理的新模式，我们应当对民办高等教育寄与极大希望。
3.探索提高高等教育效益
有人说，高等教育的效益太低；也有人说，高等教育的成本太高。而谁也说不清楚目前我国高等教育的成本与效益的确切数据。就是因为我国高等教育长期在计划经济的管理模式下，忽视了教育效益，把高等学校办成了“小社会”，人浮于事，铺张浪费成为普遍现象。尽管普通高等学校正在进行内部管理改革，大大提高了教育效益，但总不像民办高校那样精打细算。一般来说，民办高校总要尽可能地节省开支，尽可能减少行政管理人员的数量，以发挥教育资源的最大效益。列宁曾经指出“泰罗制”具有科学性，我们能否以科学的态度，剔除高等教育、教学过程中的非科学因素和非必要环节，从而精确计算培养大学生的成本。可能这项工作十分复杂，甚至难以实现。至少，我们通过民办高校的实践，可以同普通高校进行横向的比较。如果毕业生的质量大体相当，而培养的费用相差悬殊，那么普通高校就没有理由在低效益下运行，换句话说，国家也不应支持那些效益低下的普通高校。
4.构建新的高等教育体系
长期以来，我国只存在普通高等教育系统，后来又有了成人高等教育系统，而后者基本是普通高等教育的模仿。尽管普通高等教育在历史上发挥了重大作用，为我国培养了大批人才。但是，随着市场经济的深化，和未来世纪范围新经济的挑战，单一的普通高等教育难以独自满足市场千变万化的人才需求，特别是一些适用范围较窄、需求量不大的专业人才的培养，不得不依靠民办高等教育来完成。
从发展角度来看，民办高等学校更可能办出特色，也可能成为教学和研究水平极高的名牌学校。民办高等学校应当更加努力适应知识经济，适应劳动市场，培养具有创新能力的新型人才。通过社会信誉的逐渐提高，达到独立办学，自主招生，自发文凭。
如果民办高等学校在国家基本不投资或较少投资的情况下发展起来，同普通高等教育相互补充，相得益彰，我国将会出现一个崭新的高等教育体系。
收稿日期：2001-04-20