论农村基层党内民主与村民主治的衔接与互动，本文主要内容关键词为：互动论文,村民论文,农村基层论文,党内民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
扩大民主范围到基层党内，是村民自治发展的必然逻辑延伸。村民自治的普遍推行，在政治上进一步解放了农民，农民的民主和法治意识得到较大提升，村民自治组织的功能日益显现，村干部权力获得的合法性明显增强，从根本上改变了农村的政治生态环境。发展农村基层党内民主，并拓宽群众民主参与的渠道，实现与村民自治的有效衔接与良性互动，成为了进一步搞好农村基层民主政治建设的重大课题。
一、农村基层党内民主和村民自治衔接的现实要求
20世纪70年代末，随着人民公社体制的解体和以家庭联产承包责任制为核心的经济体制改革的深化，我国广西罗山和宜城的农民首先自发建立起“村民委员会”的治理模式。在国家的大力推动下，村民自治在过去20年的发展中取得长足的进步。但是，农村基层党内民主的发展却是在村民自治的促动下进行的，原本应由党内民主带动和引导农村基层民主，却反而表现为农村基层党内民主的相对滞后性。
村党支部委员会（包括村党总支部委员会或村党委会，以下统称“村党委会”）和村民委员会是农村“乡政”“村治”治理格局的矛盾交汇点。人民公社体制解体以后，乡镇成为了国家权力在农村的基石和末梢，“乡政”权力运行成为了国家权力与社区权力相互渗透、相互影响的联结点。而乡与村不再是过去的公社和大队那种领导与被领导的关系，而演变为指导与协助的关系。这样一来，似乎“乡政”与“村治”并无直接冲突？然而，“乡政”通过乡镇党委对村党委会的领导、村党委会对村委会的领导这两个中介，实现了对村委会强有力的控制。由于村两委（村党委会和村民委员会的简称，下同）的权力来源不同，他们在工作中所体现的各自负责主要指向也就不同。长期以来，村党委会干部由乡镇党委任命，要对乡镇党委负责，同时它领导村委会，要求村委会必须按照其意图行事；而村委会是由村民选举产生的，村委会干部首先要对村民负责，同时接受村党委会的领导。当村两委各自所代表的利益发生冲突时，往往演变为党支部和村委会两者之间的冲突。
村两委冲突是当前村民自治实践中的一个瓶颈问题。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》，村党委会是村各种组织（包括村民委员会）和各项工作（包括村民自治）的领导核心。它领导村委会并支持和保障其依照国家法律法规及有关章程充分行使职权。村两委之间是一种领导与被领导关系。而根据《村民委员会组织法》，村委会又与一般接受党的领导的群团组织不同，它是农村基层群众性自治组织，是村民依法管理自身事务的主要形式。这就存在一个如何处理村党委会的领导权和村委会的自治权的关系问题。村两委围绕党委会的领导地位和村委会的自治权如何体现、关系如何界定、村内事务由谁决定等问题，在具体操作中不可避免地产生了诸多摩擦，特别是村党支部书记与村委会主任在没有交叉任职的情况更为严重，“两张皮”的现象更为突出。人们习惯地把书记称为“一把手”，村内事务还是主要由书记拍板，而村委会主任实际上充当了书记助手的角色。这就导致村委会独立活动空间很少，其依法履行职责较难。村民也就难以通过村委会这一基本的自治组织形式实质性地参与村内事务的管理，这必然影响村民自治的质量和成效。我们在调查中也曾不止一次听到村民埋怨：“我们选来选去的是二把手，有什么意思？一把手也应该拿出来大家选。”其参与“一把手”的选举的强烈要求溢于言表。因此，如何改进村党内的民主选举，实现党内民主与村民自治的衔接，协调好村两委关系，已成为当前我国村民自治深入发展的关键。
党内民主是党的生命。从现实情况来看，农村基层党内民主发展状况却明显滞后于村民自治的民主水平，越来越不能适应农村基层民主政治建设的发展要求。20多年来，在农村实行村民自治，最为直接的成果是：拓展了农村选人用人渠道，使村委会干部的整体素质有了较大的提高；通过效率最高而成本却最低的村民自治，形成了对农村进行有效治理的公共权威；推动了农村社区民主的发展，农民民主意识的被唤醒已不可逆转。相比之下，党内民主的水平明显滞后。首先，村党委会成员的产生方式缺乏与村民自治相一致的民主机制。从民主程度和群众基础来看，村委会成员的选举明显好于党委会成员的选举，因而表现在农村工作开展中，则是村委会比党委会更具有凝聚力、号召力和战斗力，严重影响了党对农村工作的领导。其次，党内民主发育程度不足，党员民主权利落实得不够。在农村，按照长期沿袭下来的习惯，普遍存在着书记大权独揽的现象，党员的作用发挥不够，党员对党内事务的了解和参与极少，其知情权、参与权、选择权、监督权等没有得到应有的保障。再次，对党委会班子成员的民主监督乏力，不正之风和腐败现象严重。由于选举的民主性、竞争性不足或缺乏，普通党员和群众对“一言堂”和“一支笔”缺乏有力的监督，腐败由此而生。总之，扩大农村基层党内民主，巩固和发展村级党组织的群众基础，是村民自治深入发展和党的自身建设与发展的客观需要。
二、农村基层党内民主与村民自治衔接的实践分析
在推进村民自治的过程中，以整顿处于软、痪、散的党支部为主要任务、以“五个好”为重要目标的农村基层组织建设，也差不多在同一期间开展了。在村级班子换届时，地方党委和政府对农村基层组织建设与村民自治的关系进行了调适，进行了一些大胆的探索，努力实现农村基层党内民主与村民自治的衔接。下面仅对一些较为典型的模式进行分析。
1、是“两委联席会议”还是“一肩挑”更能减少村两委的摩擦——村干部角色的多重性不可避免
在当代中国，农村社会呈现二元权力结构，村两委是农村村级组织中最为重要的正式组织，经由政府认可并纳入了国家治理体系中。从理论上讲，两委分工的基本原则是党支部管方向性“大事”，村民委员会管具体事务。党支部应当避免事务化的倾向，从大量日常工作中解脱出来，将主要精力用于贯彻国家各项方针、政策，研究决定本村经济社会发展方向、加强村级组织建设和自身建设等大事上来。而村委会则主要研究本村公共事务和公益事业的有关问题；制定和实施发展生产，搞好社会化服务和维护社会治安及村民教育管理的具体措施。但从实际上看，村党组织只抓党建工作，不涉足村内公共事务，其领导核心作用就会空洞化；村委会什么都听从党支部的，成为了党支部的执行者和从属，势必削弱村民自治。
在“乡政村治”的治理格局下，“两委”冲突似乎难以避免。冲突的实质就是行政权与自治权的冲突，是国家与农民紧张关系的外显。尽管国家利益与村民利益在根本上是一致的，但是在特定的时期和特定的情况下，两者也会存在矛盾和冲突。这就需要通过制度创新，明确划分村支部与村委会的职责权限，尽可能地减少村两委在公共领域管理上的“冲突点”，同时建立合理的工作协调机制。实践中主要有以下两种模式：
一是两委联席会议制度。建立两委联席会议制度（个别村如萧山市衙前村除了有两委联系会议制度外，还有村民代表与党员村民联席会议制度），就是村内的重要事务由村两委共同协商研究。通常而言，村“两委”班子联席会制度大都明确规定村党组织是全村各种组织和各项工作的领导核心，书记是村里的“一把手”，村两委会联席会议由书记召集和主持。村的重大问题决策都要经过“两委”联席会议讨论决定，从而避免个人说了算，避免了村两委以及村党支部书记与村委会主任的决策冲突。
二是“一肩挑”。这是一种“二元混合”的权力结构体系，村党支部书记兼任村委会主任，其他成员交叉任职，实行“一套班子、两块牌子”。在最新一轮的村级组织换届选举中，各地都积极推行“四个提倡一个注重”。即：提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员；提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表；提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选；提倡村民委员会中的党员通过党内选举，兼任村党支部委员；注重在优秀村民委员会成员和村民小组长、村民代表中吸收发展党员，不断为农村基层党组织注入新生力量。广东省“一肩挑”比例达到67%，比上届高出近15个百分点。实行“一肩挑”，不仅解决了村级组织机构臃肿和责任不明，减少村干部之间冲突和内耗，提高了党支部的工作效率和管理效力，而且减少了村干部的职数，节省了开支，减轻了农民负担。
总起来看，实行“一肩挑”和党政联系会议制度在一定程度减缓了两委关系的矛盾冲突。但是，农村两委毕竟是两个不同性质的组织。在两委联席会议制度下，很难明晰村两委各自的职责什么，村两委的角色是混同的，势必对依法治村、党组织支持和保障村民自治造成一定的损害。而“一肩挑”使组织间冲突内化为个人所扮演的不同角色间冲突。对“一肩挑”的干部来说，他既要扮演“政府代理人”的角色，又要扮演“村民当家人”的角色。政府希望其有效地落实各项任务，村民则希望其为村民提供良好服务。这种矛盾和冲突在村社内部是无法解决的，所以也是“一肩挑”所无法解决的。但从根本上讲，“两委”职能虽然有所区别，“乡政”“村治”内容虽然各有不同，但是以发展经济为核心、奔小康的总目标是一致的。对此，农村基层干部普遍反映：在实际工作中，很难把“两委”的职责分得清楚，正如俗话说的，“上边千条线，到村一根针”。因此，“一肩挑”干部必须在两种角色间寻求平衡，否则就不能达到对上负责与对下负责的有效衔接。无论是村党委会还是村委会的干部，在选举上要体现上与下的结合，尤其要扩大党员和群众的民主。从这个意义上讲，完全不需要村党组织推荐提名的那种村委会“海选”方式，似不可取。中国共产党作为执政党，村委会选举中党组织的建议权理应适当行使。乡镇党委行使建议权的实质就是把党的领导同支持和保障开展村民自治活动、直接行使民主权利有机结合起来，既维护党的领导地位，又尊重广大农民当家作主的民主权利。只不过，其所推荐和建议人选，不能变成指定或变相任命。也不等于说党组织可以违法、操纵选举，而是在法律允许的范围内利用现有的优势资源，争取将农村中优秀的精英分子吸纳到村政中来。从这一点来看，在村级选举中党组织建议权的行使并不违背村民自治的法律精神。
2、是“两票制”还是“两推一选”更能增强农村基层党组织的合法性——群众公认是开放式进行党内民主选举的基本原则。
要造就一支高素质的农村干部队伍，关键在于要形成一个好的选人用人机制，把那些真正是群众公认的、德才兼备的优秀党员选用到村组织的领导岗位上来。无论村党支部的干部还是村委会的干部，都必须得到广大村民的信任。这就要求改革村党支部成员的产生方式，进一步扩大党内民主的发展，实现党内民主与党外民主的衔接。《村民委员会组织法》颁布实施后，村委会成员由村民直接选举产生，而党内却是封闭选举的模式，缺乏坚实的群众基础，党委会成员在村民中的威望和影响力下降，先进性和代表性不强，这也是导致一些村党群关系紧张的重要原因。
由此，“两票制”模式在山西省河曲县就应运而生。它最初是用于村民委员会的选举，后来，为了克服村级党组织党员少，党支部班子换届选举代表性差的问题，以及满足村民对参与党组织换届尤其是书记选举的民主要求，这一选举模式就被借用到村党支部的选举上。在选举农村党委会的过程中，先由全体村民对本村现有党员投信任票，然后从得票超过半数的党员中提名村党委会候选人，召开党员大会正式投票选举村党支部组成人员。这实际上是群众投“信任票”确定党委会候选人，党员投“选举票”进行正式选举。“两票制”既体现了党章规定的基层党委会由党员大会民主选举产生的要求，又体现了农村基层党组织是全体村民的忠实代表，解决了村两委尤其是村党支部书记与村委会主任的代表性和权威性的差距问题。
后来，一些地方把“两票制”的“信任票”理解为“推荐票”。提出了“两推一选”，并认为这是一回事。但我们认为，实际上这是有区别的，两票制的“信任票”，实际上是村党委会的候选人的决定票，可以认为是初选，给予了包括农村党员在内的广大村民对党支部人选的初选权，实质是群众公认的问题；而“两推一选”的所谓“推荐票”，实际上是村民对党支部人选提出建议，享有的是对党支部人选的推荐权。从面上看，推荐权几乎没有扩大到全体村民或户代表的范围。许多农村，尤其是欠发达的农村，村的党员人数并不多，少到几个党员，多的二、三十人，如果党外群众参与党支部选举范围过窄，势必直接影响到村党组织的群众基础。我们比较赞成“两票制”模式，它是一种开放式的党内民主，有利于增强村党组织的合法性基础。首先，“两票制”和“两推一选”虽在一定程度上扩大了村党委会选举的群众基础，但相比之下，“两票制”实际上赋予了村民对党委会成员的初选权，而“两推一选”则只是村民代表对党委会成员的推荐权。其次，“两票制”和“两推一选”在一定程度上协调了“两委”关系，实行“两票制”选出来的村党支部书记，比“两推一选”更多地得到了广大村民的认可和支持，与村委会享有同等的群众基础，威信也提高了，开展工作底气实足，理直气壮，村委会自觉接受其监督，两委面对同样的群众，是心往一处想，劲往一处使，关系协调了。第三，“两票制”、“两推一选”通过“上下结合”选人形式，促使村干部对上负责和对下负责的统一。但“两票制”使村民有了更大的说话的份量。由于赋予了村民对村党委会成员的“初选权”而不仅仅是“推荐权”，更保证了被选出来的党支部书记，既在党员中具有较高的威望又具有广泛的群众基础。这就从体制上改变了过去村党委会对上负责对下不负责的现象。
3、是“直选书记”还是“党委会选举书记”更符合农村基层组织建设的现实要求——村党委会书记的权威及其制约
农村村级组织建设和农村各项事业的发展，选好“一把手”是关键。随着村民自治的深入发展，为了增强村支部书记的“一把手”的权威，一些地方开始效仿村委会的选举，采取了党员直接选举村支书。四川省在上一轮的村支部换届选举时，曾在33000多个村中较大面积推广了“公推直选”。即：普遍采取公开报名、公开答辩、公开竞争、公开选举的办法，根据群众推荐和考察情况确定党支部书记候选人，然后由党员大会实行差额直接选举书记。这种方式，改变了过去村党员只选村党支部委员、党支部委员再按照上级党委意图进行分工产生村党支部书记的做法，从而扩大了党员的民主权利，增强了支部书记权威的民主基础，革除了村支部干部由乡镇党委直接任命和变相任命的弊端。但是这与先选举产生支部委员会，再由支部委员会选举产生支部书记的制度规定不相一致，似乎也与党的民主集中制原则尤其是集体领导原则不相符合。有人担心，支部书记直接由党员产生，突出“一把手”的权威，会出现家长制，破坏党的民主集中制的原则。这种担心不无道理。
但农村工作实际来看，实行党员直选很有必要。最简单的一个理由是直接选举总比间接选举的代表性高。近年来加强农村基层组织建设，党员队伍规模有所扩大，党员年龄结构、知识结构等有所改善，党支部的战斗力和凝聚力有所提高，但农村党员队伍的数量规模仍不大。许多地方大多数村的党员总数都不会超过50人，一个村十几、二十多个党员是较为普遍的现象。党支部书记、副书记和党支部委员由全村党员直接选举与现实中书记的“一把手”地位是相符合的，使“一把手”的权威更有坚实的合法基础。至于“一把手”会不会成为专断的“家长”？这完全可以由扩大党内民主来解决，如充分发挥村党员大会民主选举、民主决策和民主监督的作用，就完全可以避免“一把手”成为专断的“家长”。面对农村党的自身建设的实际，党员直接选举党支部书记，把党内的大权通过直接选举委托给书记一人，但同时又通过党员大会等形式和途径监督和制约书记，不正好是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的最好体现吗？党支部书记直接对全体党员负责还是直接对他（她）之外的两三个委员负责，在党内选举的过程中都应当作出恰当的安排。
三、农村基层党内民主与村民自治良性互动的理性思考
通过以上分析，我们对实现农村基层党内民主与村民自治的互动进行了深入思考，总结归纳为以下三点。
1、互动的理论基石——合法性基础与群众公认
扩大农村基层党内民主，实现与村民自治的衔接和互动，其价值在于增强党组织的合法性基础。什么是“合法性”？从理论上说，“合法性”指的是民众对于现存政治秩序和政权的信任、支持和认同。用邓小平的话说，就是“人民拥护不拥护”、“赞成不赞成”、“高兴不高兴”、“答应不答应”。这就是合法性。立党为公、执政为民，准确而集中地体现了共产党执政的本质和目的，决定并体现了共产党执政的合法性、正义性、优越性。那么，党在农村的基层组织是否可以从执政党的合法性中天然地顺延下来，换句话说，能否继承其合法性呢？事实上，党的基层组织同样存在合法性的问题。村党组织的领导权威大多来自于历史传统、上级的授权和法律制度的规定，具备国家的强制权力。但它又不仅仅来自宪法和法律的确认，还在于是否得到社会公众的认可和支持。《村民委员会组织法》颁布实行后，村委会的组成人员由全村上千甚至数千选民直选产生，其权力是建立在民选的基础上，具有合法性的制度依据。而村党组织成员产生途径依然延续旧的相对封闭式的作法，即，仍是从十几或几十名党员中间接选举产生的。因此，两种选举方式上的差异、选举人数量上的多寡，使得党支部在农村中的实际地位与授权方式形成了强烈反差，其“合法性”受到了前所未有的挑战。
村党组织要增强其合法性基础，建立党委会选举的群众公认机制尤其重要。过去，村党组织一班人多是由乡镇党委精心挑选和配备的，村党员大会对乡镇党委提名的人选通过选举形式而加以确认，不仅弱化了党员的选举权，而且更缺乏群众基础。这种选人用人的机制，易于出现村党组织脱离群众，甚至置群众利益于不顾的状况，甚至同村民的利益发生直接冲突，村民认同度不高。伴随着村民自治的实施，“两票制”、“公推公选”、“两推一选”等村党组织选举的创新性模式得以推行，增强了党内选举的公开性、平等性、民主性，是农村党内民主建设的新发展；同时，也把党内选举扩大到党外，让群众广泛参与，超越了一般意义上的党内选举，与村委会选举相衔接。值得提及的是，各地推行的“两票制”、“公推直选”、“两推一选”等，让人民群众对村党务干部进行信任投票，选出他们满意的候选人以备党内选举后进人支部领导班子，正是把人民群众的意愿同党的意志统一起来。如果党的基层领导干部得不到大多数群众拥护，只是党员或上级支持，这就很难说能够代表广大农民群众的根本利益了，更谈不上有凝聚力、号召力和战斗力。可以这样讲，建立党的干部选用的群众公认机制，是开放式进行党的基层组织建设的新路子。
2、互动的根本途径——民主整合与选举联动
经济全球化的凸显，农业经济市场化、产业化、一体化的趋势，迫切要求农村政治功能一体化。这就要求农村政治体系有较强的资源动员能力，有及时反映和处理的政治应变能力，具有高效的行政和社会管理能力。从农村发展的实际看，村党支部和村委会构成了农村的两大主要公共权力机构，而且村党支部是农村政治权力的核心。村党组织不仅仅是对村庄的公共生活进行政治领导，即实现政治领导权，更重要的是扮演了国家行政机构的角色，如计划生育、征兵、征购粮入库、收缴税费等都是由村党支部组织实施的。书记是党组织的集中代表，乡镇与村里每年签订目标责任书的第一责任人往往都是村党委会书记。且随着20世纪90年代初以来村级党组织建设的加强而有所加强。可以说，村支部更多的是扮演政府“代理人”的角色。
究竟如何处理村党支部的政治领导核心地位与村委会的自治权之间的关系？解决的办法就是把村党支部和村委会的一切活动都纳入民主和法制的轨道。从理论上讲，代表广大村民的根本利益，无论从党支部的性质讲，还是从村民委员会的主旨讲，均具有根本性，故“两委”成员代表广大村民的根本利益的共性就成为“两委”实行民主选举、民主决策和民主监督相结合的根本依据所在。如，村党支部书记同时兼任村委会主任或副主任，都必须按照法定程序，通过民主选举产生；村党支部在讨论本村经济建设和社会发展中的重要问题时，应事先广泛征求党员、村民和村委会的意见，以获得他们的认同和支持；村党支部做出的有关本村重要事务的决定，还需经村委会（必要时经村民代表会议或村民大会）依照民主决策的程度予以通过。一些地方把村两委的选举联结起来，进行通盘考虑，实行“二选联动”。在进行村委会换届选举时，同时考虑下一步村党支部的选举，在先进行党支部换届选举时，同时考虑下一步村委会的选举。拟推荐的村党支部书记人选，要先参加村委会的选举，获得群众认同以后，再推荐为党支部书记人选，真正把有能力、有威信，综合素质好的人选为党的支部书记；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。决不能再在农村做“群众不需要党需要，群众不欢迎党欢迎，群众不信任党信任，群众不依靠党依靠”的怪事。从实践上看，两委结合选举，明显提高了党支部和村委会成员的素质，提高了两委班子的威信和号召力，增强了两委协调与合作，减少了农村干部编制职数，降低了农村治理成本，从而使农村两委在实际上达到两强合作的“双赢”结果。
3、互动的制度支撑——制度供给和民主规范
从农村基层党内民主的制度供给看，主要是依据《中国共产党农村基层组织工作条例》，但许多都是原则性的规定，远没有《中华人民共和国村民委员会组织法》具有的可操作性程度。各地在发展农村基层党内民主时所采取的方式和规则都各不一样。就村党支部书记候选人的产生方式而言，有先由党员大会选举产生预备候选人，再由群众进行信任投票，根据投票结果产生正式候选人的；有先由群众信任投票产生预备候选人，然后由党员大会选举产生正式候选人的；有先由村内党员和群众直接对有选举权和被选举权的党员进行信任投票，产生党支部书记预备候选人，再由党员大会选举产生正式候选人；有由支部讨论推荐、党员个人自荐和上级党组织提名产生初步候选人，再经选举委员会确认交党员和群众进行信任投票，以得票多少为序，产生预备候选人的。就参加信任投票的群众范围而言，或者是全体党风、村民代表和村组干部，或者是全村所有有选举权的村民，或者是每户派一名有选举权的代表。就初次提名的候选人范围而盲，有全村有选举权和被选举权的党员；有上级党组织提名、党员群众推荐和自愿报名的本村党员；也有在本村确无支部书记合适人选时，由上级党组织提名或自愿报名的本村以外符合条件的党员。
实践为制度创新提供了鲜活的基础，新制度供给又必将为实践的发展提供更坚实的支撑。在实践中许多好的做法并没有坚持下来，除了缺乏理论发展的支撑外，目前遭遇到的最大困难则在于制度缺失。一些地方对基层民主选举总结出了“条件公开”、“报名公开”、“竞职公开”、“结果公开”的“四公开”制度，是选举公开原则的程序化、具体化。将这些从实践中总结出的行之有效经验，及时通过党内民主程序上升到党规党法制度层面上来，将为农村基层党内民主的进一步发展，努力实现与村民自治基层民主的良性互动提供更为坚实的制度依据。使之运作更为规范化，减少随意性。