公共政策的惯性与政策变动的社会成本，本文主要内容关键词为：公共政策论文,惯性论文,变动论文,成本论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共政策的惯性
一项政策一旦出台，经过一定的时间段后，便会取得政策执行系统内部与外部的认同。当这种认同达到一定的程度时，公共政策的执行路径与方式被逐渐强化，此时，由于政策执行者与政策接受者都会对既有现状产生心理习惯与行为习惯，因此在原有的认同感基础上，把该项政策的内在理念与外在表征加以扩大化，泛化到其它的各项政策的执行事物中。随着该项公共政策执行理念与外在方式的“溢出效应”日益凸现，公共政策的惯性出现了。
公共政策的惯性对于政策执行初态期、升态期、盛态期与衰退期的影响是不同的。当公共政策执行处于初态期时，公共政策的惯性凸现的并不十分明显。这时公共政策由于刚刚出台，尚未能够取得政策执行者与政策接受者的广泛认同，因此，一旦新政策被某一部门或是某一个体顺利执行，并被其它政策执行者与政策接受者所认可，则新政策的执行惯性开始凸现出来。此时的政策执行惯性有助于该项新政策的顺利推进，使新政策能够启动加速取代老政策的进程，政策执行惯性中的有利因素发挥着主要作用。
初态期的新政策执行模式由于执行惯性的存在，进一步向政策执行的升态期演化。当新政策的意义逐渐得到大多数政策执行作用体的认同并加深理解时，新政策执行由于惯性的存在迅速向升态期转化。在政策执行升态期，新政策渐入人心，并展现出勃勃生机，而老政策由于新政策的不断冲击加速退出。在政策执行升态期，政策执行惯性使新政策的理念在执行者尚未充分理解的情况下被动接受然后再理解消化。政策执行惯性使新政策在加速推进的过程中，政策执行者因不能充分理解而有可能产生盲从或抵触心理。对本阶段新政策的盲从与不可尽知使得对下一阶段又出台的新政策产生抵触或是盲从，是政策变动常见的一种现象。若干轮的盲从迭加在一起，又必将会激起更多更大的困惑和抵触，一旦政策变动的幅度过大，频率过高，则会使最新政策的推行遇到无比的阻力或是抵制性的爆发。前苏联的政治经济体制改革自20世纪60年代后出台的频率逐渐增高，改革的力度逐渐增大，而广大民众未能对如此众多的新政策及时充分的加以理解接受，致使矛盾日积月累，一旦面临最终的关键部位的改革，休克疗法毫无广泛的认知基础，终使改革失败。事实上，苏共最终瓦解的原因固然与休克疗法有关，但是，苏共的休克疗法毫无广泛的群众性的政策理解基础以及合适的政策执行惯性的推进，却是苏共改革失败的重要原因之一。我国不少学者把苏共瓦解的直接原因归因于休克疗法，这起码是一种认识上的误解与偏见。
当新政策执行处于盛态期时，政策执行惯性累积仍旧继续增加。此时的政策执行惯性已不再在新老政策的冲突之间发挥作用，因为老政策已近乎完全退出政策执行系统或是被新政策所覆盖。但是，这并不意味着公共政策的执行惯性在此时可以忽略或是不必详加考虑，相反，此时的政策执行惯性对于下一轮的新政策的推出已经埋下了重大隐患。在政策执行的盛态期，由于新政策已经得到广泛而又深入的认同，新政策的理念与执行模式已深入人心，政策执行者往往产生对现行的政策执行模式的依赖与迷恋。政策执行者不但对该项政策的规则与程序已经认识透彻、把握清楚，而且可能对于该项政策的漏洞也已有深刻的了解，并不断尝试在现行政策执行的规则与程序下进行寻租。这种寻租行为随着新政策的不断“老化”而加以强化，渐成顽固，并有可能退化为下一轮新政策推行中的障碍，成为政策改革过程中难以根除的顽疾。对于政策接受者而言，在政策执行的盛态期，政策接受者已经熟悉新政策的各项运行法则与工作程序，因此，政策接受者的心理习惯与行为习惯已然形成。要想在下一轮的政策改革过程中去改变政策接受者的心理习惯与行为习惯，必然要付出一定的社会代价。
随着新政策的逐步“老化”，新政策已经慢慢不适应时代的发展而蜕变为老政策，此时，政策执行进入衰退期。当政策执行状态由盛态期进入衰退期时，政策执行惯性达到最大值。无论是政策执行者还是政策接受者，都对政策的执行状态达到最大限度的认可。政策的逐步“老化”使得政策执行系统内部的矛盾日益分化并不断凸现出来，当主要矛盾的主要方面已得到某种程度的显露时，新的政策改革的初态开始显现。而原来起积极作用的政策执行惯性，随着政策的“老化”而成“顽疾”，对于新政策的顺利出台无疑是一项巨大的阻力与挑战。此时，由于政策执行惯性引发的公共政策变动的社会成本出现了。
二、公共政策变动的社会成本
公共政策变动的社会成本涉及到社会生活中的方方面面，成本的类型也相对繁多。下面本文仅从公共政策变动的学习成本、摩擦代价、切换成本与结构性振荡四个方面进行阐述，仅供参考。
（一）公共政策变动的学习成本
公共政策变动绝非易事。对公共政策的执行一方而言，公共政策的执行者——公共行政组织发展到一定的阶段后，都会产生相对稳定的利益分配格局、行为习惯和心理态势以致衍生为惯性或是惰性。在这种情况下，尽管部分人可能会因久定而思变；但任何一种变革都会招来反对。有时即使是帕累托最优式的改革——没有人会因改革而受损，有的只是部分人和全部人因此而受益——也会因利益分配不均而遭到反对。抵制政策变动的原因大体上有以下两类：心理的；技术的。这就使得在政策变动的过程中，新政策的确立、旧政策的改造或退出决非易事。新老政策的交替更迭的过程，对公共政策执行者来说，是政策执行者逐步学习、理解并接受新政策的过程，是逐步批判老政策、扬弃老政策的过程；对公共政策的接受者来说，同样也是如此。
但是，问题决非如此简单。就心理学角度而言，对新政策的逐步学习、理解和接受与对老政策的批判与扬弃过程是一个相当复杂的过程，这一过程总称为政策变动的心理扬弃过程。这一心理过程的成本是心理学习成本。同样，在公共政策的执行与操作过程中，也存在着对新政策的技术操作上的学习、适应与对老政策技术操作的改进与扬弃过程。政策变动的心理扬弃过程与技术操作扬弃过程组成了新老政策的互动。
（二）公共政策变动的摩擦代价
新政策的出台冲击着老政策，而老政策又具有政策滞留惯性，这就造成了新老政策的不兼容之处，而这就是产生政策变动摩擦代价之所在。
1、仅就政策变动的内容与结构本身来看，新老政策在所依托的理论基础或对所依托的理论基础的解释上必然存在着某种差异。政策滞留惯性的存在，使得新政策的推行不可避免的要受到老政策的阻力。双方的不兼容部分越大，不兼容的程度越高，则老政策对新政策的摩擦阻力越大。摩擦造成了巨大的社会成本，因为在这一时期新政策的地位尚未完全稳固，老政策仍有一定的市场，政策的执行在此时出现了较大的弹性空间，使得政策执行的灵活性增加。而追求利益因素的存在，使得政策执行者与接受者双方都会选择对自己有利的政策因素。在这一博弈中，信息不对称使得占有较多信息的一方在利益分配天平上由于信息砝码的增加而加大在利益分割上的权重，此时，寻租行为出现了，而这无疑是社会总效用的一种损失。
2、从政策执行者与政策接受者双方的互动关系看，由于新老政策交替对政策执行者与政策接受者既是一种机遇又是一种挑战，因此，一旦双方对政策的变动理解有所不同，则在新老政策的不兼容之处就会产生心理上的解释摩擦，这种心理上的差异会进而导致在政策执行过程中的行为差异，造成政策变动产生行为摩擦。这种摩擦需要一定的时间去逐渐磨合，在磨合过程中，双方对新老政策的理解逐渐趋于一致。
3、从政策变动对政策环境的影响来看，新老政策的交替无疑将对政策环境造成一定程度的摩擦。老政策与政策环境在较长一段时间的稳定共存，使政策环境对老政策已产生某种程度上的认可。而新政策的出台必然涉及到与原有政策环境的活动问题。新政策或许会吸纳部分原有的环境于自身以内；也可能吐出部分老政策的涵盖范畴，或者二者兼而有之；当然也有可能保持原有的政策涵盖范围不变。但是上述三种情况都有可能造成新政策与老政策环境之间的摩擦。相互覆盖与进退会使新政策与政策环境之间展开权力与利益分割的争夺，而这一过程无疑是一个非常复杂的过程。新政策不断与政策环境发生摩擦，直到达到均衡、相互确认为止。即使是新政策保持与老政策的覆盖范围不变，由于政策内部的结构的调整，也将造成政策环境的“陌生感”。政策环境总是要花一定的时间与精力才能逐步减轻这种“陌生感”，达到对新政策的完全适应。
（三）公共政策变动的切换成本
公共政策的复杂性使得完成老政策向新政策的转变相当困难。一项政策选择的产生，既取决于与原有的政策设计的不合理所产生的选择契机，更取决于决策者（这里假定政策的制定是完全按照人民的意志做出的）对新政策的理性预期与老政策的现状和发展的比较。重要的是，新政策的出台，意味着对原有的行政体制的否定，这本身就是一项创新，因此任何形式上的政策变动都必然引入随机性的导致社会不稳定因素，而政策的变动也有需要通过制造必要的不均衡、不平衡、不稳定以达到新政策的创新之目的。这时，在新老政策转换过程中的路径切换问题出现了。
无论是增量改革还是存量改革，公共政策变动过程中的路径依赖是客观存在的。在此时段内正确适用的路径被遵循固然可以减少政策变动所引起的社会振荡，稳定政策执行的环境，而一旦存在体制跃迁，此时段内的政策变动路径未必适用于彼时段。即使两时段内的适用的政策变动路径存在着较大程度的相似性，也会因时段的不同存在着各种政策变动初始状态的不同（而公共政策对社会的触动存在广泛的关联性）而有可能造成意想不到的社会振荡，进而导致政策变动的失败。因此，分析公共政策变动的切换成本，对新政策的顺利推行、老政策的稳定退出具有十分重要的意义。
1、公共政策变动的切换成本与新老政策的目标指向方位的变换相关。公共政策的变动外在表征为老政策切换为新政策的过程。老政策与新政策的目标取向方位变换越大，则老政策向新政策的切换力度越大。任何政策之间的切换都必然引起政策切换之间的相互背离进而产生摩擦，而这一状况又不可能在瞬间完成且不产生任何社会振荡，这就造成政策的目标转向的切换成本。公共政策的切换成本的大小直接关系着政策变革的成败。因此，必须合理确定政策变革的切换力度，使新政策能够迅速顺利推行到位，老政策能够平稳退出，减轻政策变动造成的不必要的社会振荡，充分发挥政策变革的创新功能，产生有利的社会振荡，使新政策能够迅速广泛地深入人心，得到最广大人民群众的支持。
2、公共政策变动的切换成本与新老政策目标的指向深度与层次的变换相关。新政策比老政策即使在覆盖范围上并无扩展或收缩，但是，只要新政策与老政策在指向目标深度与层次上有所变化，则在老政策向新政策的延伸过程中，新政策的伸展和收缩与收敛和扩张都必然产生以下三种变动：①由无细化规则到有细化规则或由有细化规则到无细化规则的变动，新老政策在有无之中切换；②由淡化细化规则到强化细化规则或由强化细化规则到淡化细化规则的变动，新老政策在强弱之间切换；③由细化规则的泛化到细化规则的聚敛或者由细化规则的聚敛到细化规则的泛化的变动，新老政策在散聚之间切换，这三种切换相互作用，产生新老政策变动的切换成本。
3、公共政策变动的切换成本与新老政策对政策环境的变动幅度相关。新老政策对于政策环境的影响不仅是相互交叠部分的摩擦问题，还包括交叠部分的变动幅度的问题。政策系统与环境的摩擦力度与交叠部分的摩擦系数极大相关，而政策系统与政策环境间的切换却取决于政策变动部分与政策环境的背离幅度与亲和幅度。新政策的出台与政策环境产生亲和与背离，亲和度与背离度共同左右着政策变动的切换力度与幅度，在这种离合之间公共政策变动的切换成本必然存在。
（四）公共政策变动的结构性振荡
公共政策变动的幅度与频率在未能合理定位并加以控制的话，则新政策的执行结构状态有可能偏离原有的有序状态向无序状态演变。在这时，公共政策系统运行状态的演变向熵增加的方向进行，从而使公共政策系统失去原有效能，在新系统的各种新的结构与功能尚未完全发挥作用之前这一时段内，出现混沌现象。
对于涉及到国计民生、关联广泛的公共政策变动，当原有的政策机构受到政策变动的冲击时，原政策运行机制受到破坏，新政策的运行机制尚未能全部完成。这时，新老政策在交迭部分首先产生摩擦，内在的随机性扰动随着政策摩擦而逐渐增多，这种随机性扰动随着执行层次的深化、执行标准的细化，逐渐增多，最后就有可能导致公共政策系统产生结构性的振荡。这种振荡若没有达到临界状态，则公共组织系统内部可以通过自身的调节减轻振幅与振荡频率，使系统运行从无序状态向有序状态转变。随着公共组织系统的进一步演化，政策的变动完成切换，系统内部有效地解决了学习成本与切换成本，从而振荡逐渐减轻，系统恢复稳定。而一旦达到临界状态，则会因政策的交迭产生大的波动，使公共政策系统向更为无序的混沌形态发展。
公共政策变动的结构性振荡产生的原因还与公共政策的关联性与发展的非平衡性相关。在改革的进程中，由于改革的切入点的存在，又同时需要有效控制政策的出台所产生的社会振荡，政策的提出必然采取逐步渐进的方式进行。政策出台的先后次序导致政策的非平衡发展，而政策的非平衡发展使得新政策的出台必然面临着因周缘政策的不匹配而产生的政策单向跃进或带动效应，使公共政策总体结构产生结构性的振荡。