党的代表大会常任制：争论及其评析，本文主要内容关键词为：代表大会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的代表大会制度是我们党内政治生活中贯彻民主集中制原则的一项根本制度，同时也是充分发扬党内民主、保障广大党员在党内行使当家作主民主权利的一项根本制度保证。实行党的代表大会常任制，被认为是健全党的代表大会制度、把党内民主提高到更高水平的一项根本改革。近年来，理论界加强了对党代会常任制的研究，取得了许多成果，同时在党代会实行常任制的必要性和可行性问题上争论纷纷。现将有关争论加以综述和评析，以进一步推动对党代会常任制的探索和研究。
一、争论经过
理论界在党代会常任制问题上的争论，可以追溯到上个世纪80年代初。当时，我们党正在筹备召开十二大，在修改党章的多次讨论中，曾考虑恢复八大关于党代会实行常任制的意见和建议。1982年4月12日，学者高放在北京地区理论座谈会上就发扬党内民主问题作了发言，认为发扬党内民主必须充分发挥党的代表大会的作用，希望十二大恢复八大的好传统，实行党代会常任制。当时，主持十二大党章起草工作的胡乔木，在回答新华社记者的提问中，将十二大党章没有恢复八大关于党代会常任制的理由归结为三条：一是“八大党章曾作了党的全国代表大会实行常任制的规定，结果只是在一九五八年开了八大的二次会议，以后再也没有召集过第三次会议，这就从实践上证明了这个规定是很难行通的”；二是“党的全国代表大会与全国人民代表大会有很大的不同，后者每年需要讨论通过许多年度性的重大议题，而前者的任务主要是确定党在一个阶段内的路线、方针和基本政策，产生比较稳定的领导机构，因而不需要也不可能每年都开会”；三是“如果实行代表常任制，对代表应该有什么样的任务和职权，他们同各级党委是什么关系，都很难作出明确妥善的规定，甚至会使各级党委的工作不必要地复杂化。”此后，有关党代会常任制问题上的争论一度归于沉寂。1986年7月，高放教授又撰文指出，健全党内民主的关键是实行党代表大会年会制，马克思、恩格斯一直重视党代表大会的作用，从1847年共产主义者同盟建立时起，党代表大会一直采取年会制；列宁领导的俄国社会民主工党注意继承年会制的传统作法，十月革命胜利后，俄共（布）从七大到十二大都是每年召开一次；党代表大会年会制是在斯大林时期遭到越来越严重的破坏。
党的十三大以后，浙江省委组织部在中组部的支持下，开始在椒江市（现为台州市椒江区）等地进行党代表常任制试点，《求是》杂志1989年第6期曾发表《浙江省椒江市党内制度的尝试》一文加以介绍。这个试点一直坚持下来，积累了不少经验。
1997年9月，党的十五大提出“要完善党的代表大会制度”。十五大结束后，高放教授撰文《世纪脉络与党的建设》，就加强和改进党的建设，提出了一系列极为深刻的思想观点。他认为：(1)加强党的组织建设，关键在加强党代表大会的作用；(2)党的代表大会是党的唯一的最高权力机关，党的各级委员会只是各级代表大会的执行机关；(3)中国共产党中央领导机构不论是称为“中央执行委员会”还是“中央委员会”，都应理解为执行代表大会决议的机构；(4)应该实行党的代表大会的年会制；(5)八大恢复年会制以及实行代表的常任制，是一项“根本性改革”和一个“创造性决定”。他还说，随着改革开放与党内民主的发展，希望到十六大时能够恢复党代会常任制这一创造性制度设计。高放教授的这些研究成果，吸引了一些学者对此问题进行深入研究。1999年，华东政法学院胡士贵撰写了《改革和完善党的全国代表大会制度》一文，就改革和完善党的全国代表大会制度提出了六点建议。这六点建议是：一、实行党的全国代表大会常任制，任期五年，每年召开一次大会；二、废止现行党章中关于党的全国代表会议的规定；三、适当增加中央委员会的开会次数；四、中央领导机构的组成人员和中央领导人由党的全国代表大会任免；五、适当减少中央委员会的人数，调整人员构成及中央委员和候补委员的比例；六、减少代表人数，注重代表素质，规定代表的权利义务。
进入新世纪以后，理论界对党代会常任制的研究进入一个新阶段。2000年9月，李忠杰教授向有关部门撰写了《有关党代会常任制的历史情况》的研究报告。这份研究报告全面回顾了历史上关于党代会召开的基本情况，介绍了十二大上胡乔木对党代会常任制问题所作的说明，特别是对这个说明进行了言之有理的推敲辨析。李忠杰认为，胡乔木所提出的十二大不实行党代会常任制的三条理由，其实难以成立。这是因为，第一，八大以后只召开过八大二次会议，规定的年度大会没有能够坚持下去，以后党代会、人代会也未能正常召开，这是党内民主不正常的表现，是需要纠正的现象，这种“实践”不能反过来证明不需要实行党代会常任制；第二，所谓“年度性”议题与党章规定的党代会“讨论并决定党的重大问题”的职权并不冲突，因为国际国内形势总是不断变化的，突发事件也会时有发生，五年之内很难说就没有重大问题需要党代会或全党来加以研究，而且实行党代会常任制的主要目的是加强党内民主，这种功能不是以是否需要每年开会作为理由就能取消的；其三，发展党内民主与从技术上规定代表的任务、职权及其与各级党委的关系，孰轻孰重是一目了然的，后者总是可以设法规范的，再说，党代表常任制并不一定会与党委的关系复杂化，正如人民代表的常任制并没有与人大常设机构的关系复杂化一样。后来，这份研究报告在2001年第13期求是《内部文稿》杂志上发表，引起了理论界的广泛关注。
2001年江泽民“七一”讲话为探讨党代会常任制问题开拓了新的理论空间。2001年下半年，高放教授撰写了《充分发扬党内民主，继续推进政治体制改革》一文，探讨充分发挥好党的代表大会的作用的问题。与此同时，江苏省社会科学院应克复也认为，党内民主的关键是健全党的代表大会制度，党的代表大会应成为党的最高权力机关，并实行常任制。应克复还提出了改革党内权力体制的大胆设想，即党的全国代表大会要选举产生中央执行委员会和中央监察委员会，两委并行，分别向党的全国代表大会负责，从而在党内确立立法、执行、监督三机关互相制衡的权力体制。
理论界对党代会常任制的研究在2002年掀起了一个热潮，学者们基于对中国政治发展规律的把握和党的建设基本思路认识上的不同，提出了不同的思想观点。2002年初，岳阳师范学院姚曙光副教授撰写了题为《关于中共党代会年会制和代表常任制的思考》的论文。他认为，党代会年会制和代表常任制对于坚持和落实民主集中制，对于“怎样建设党”这一核心问题，具有理论和实践意义。他特别强调，党的科学性与先进性必须首先体现在组织上；只有实行党代会常任制，充分发挥党的各级代表大会的作用，各级党的主要领导人才真正是各级组织的“班长”。中央党校王贵秀教授在接受中共山东省委党校校刊的采访中，建议实行党代会常任制。他说，推进党内民主的制度建设，最关键是从党的代表大会抓起，首先要规范党的最高权力机关。而上海交通大学胡伟教授在《学习时报》上撰文则认为，发展党内民主，实行党的代表大会常任制的思路可放弃。他指出，让党代会真正发挥作用，并不是让党代表经常开展工作、多开一些会就能解决的，囿于决策人数越多效率越低这一普遍政治逻辑，如果过于强调发挥党代会的日常决策功能，实行党代会常任制，一方面可能降低我们的政治效率，削弱党集中统一的优势，另一方面必然加大会议成本和日常开支，甚至造成严重的文山会海和官僚主义。十六大召开前夕，广东省委组织部主办的《广东支部生活》杂志社以“能不能实行党代表常任制”为题举行了一个讨论会。在讨论会上，王贵秀教授极力主张实行党代会常任制；有的学者则认为，如果没有通盘的党政领导体制改革，仅仅搞一个党代会常任制没多少实际意义；有的学者则明确表示，党代会常任制不是发展方向。
十六大政治报告提出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”十六大在党内民主和党代会常任制问题上的精辟论述，为党代会常任制的理论探索和实践探索提供了坚强的政治支持。
二、争论的意义
纵观二十多年来理论界在党代会常任制上的争论历程，争论基本上是围绕要不要实行、能不能实行党代会常任制的问题而展开的，争论的焦点集中在对八大提出的党代会常任制这一制度设计的价值评估上。这场争论的意义可以从以下“四个深化”来认识：
第一，深化了对完善党的代表大会制度的认识。
邓小平曾指出，我们党和国家领导体制中存在着“权力高度集中”的突出问题。争论中，应克复认为，权力高度集中，更重要的是表现为党的权力高度集中于中央，党的权力的高度集中是集权政体的核心；因为党的全国代表大会要相隔五年才举行一次，每次会期为一周左右，大会结束后，这个组织就不存在了，更何况在党内民主生活不正常的年代，连五年一次的党代表大会也保障不了；中央委员会按常规一年至少召开一次全会，每次会议讨论决定一两件大事，会议结束之后，这个组织也无法再履行它的职权了；这样，党的最高领导机关的职能就只能由中央委员会选举产生的中央政治局和政治局常委会来执行了；由于中央政治局也不是一个常设机构，因此党的权力就不可避免地集中到中央政治局常委会身上。王贵秀从党内权力关系上深刻分析了党的权力高度集中的体制根源。他认为，从党的全国代表大会到中央委员会、政治局、常委会，党的权力机构应呈现出一个金字塔型，即越往上权力越小；但由于代表大会是非常任制，会期过短，难以解决实质问题，现实中党内权力结构反而成了“倒金字塔型”，党的代表大会作为党的最高领导机关的地位和作用并没有得到充分有效的保证。高放也认为，党内不可以有两个“最高领导机关”，中央委员会只是全国党代表大会的执行机关，而不是凌驾于全国党代表大会之上的一个机构。
第二，深化了对党代会常任制的意义的认识。
现行党的代表大会制度的“一次性会议”，造成了党的代表大会作为党的最高领导机关的“非连续性”和“虚置”，党的代表大会的领导地位和作用未能很好地落实，特别是它的决策职能、监督职能未能很好地发挥出来。要有效解决这些问题，党代会必须由非常任制改为常任制。邓小平早在1956年八大上所作的《关于修改党的章程的报告》中就深刻地指出：代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。党的代表大会的经常召开，是党的代表大会发挥作用的前提条件和根本保证。党的代表大会作为党的最高领导机关，只有通过一定的民主程序及其制度平台，才能有效发挥其在党内政治生活中的重要作用。党代会常任制的意义，可以归结为这“五个有利于”。一是有利于从制度上保障党员代表和广大党员的民主权利，提高党员代表参政议政的能力和水平，有效调动他们参与党内各项事务的积极性。二是有利于发挥党的代表大会作为党的最高领导机关的功能和作用，提高党的领导水平和执政水平。三是有利于推进党的决策的民主化和科学化，尽可能避免党的重大决策发生失误。四是有利于加强党内民主监督，形成比较科学的党内权力运行机制，有效监督党的各级领导机关及其领导干部，推进党风廉政建设。五是有利于充分体现党员在党内当家作主的主人翁地位。调动广大党员的积极性主动性创造性，增强各级党组织的创造力凝聚力战斗力，从而为党的建设和党的事业增添新的活力。
第三，深化了对党代会常任制的必要性和可行性的认识。
在历史上，从马克思、恩格斯到列宁，一直主张实行党代会年会制，并坚持身体力行，通过定期召开党的代表大会，讨论党的重大问题，作出党的重大决定，对党的中央委员会执行党的代表大会决议的情况进行强有力的监督，从而比较充分的发扬党内民主，保证党的代表大会在党内权力结构体系中至高无上的政治地位，保证党的大政方针真正体现全体党员的意愿和要求。党代会年会制是马克思主义民主建党原则的一个重要方面，也是保持无产阶级政党的先进性和科学性的重要制度保证。我们党是按照马克思主义民主建党原则建立起来的，从一大到六大基本上坚持了党代会年会制。从现实来看，从20世纪80年代末期开始，中央组织部在全国11个市、县、区进行了党代表大会常任制的试点工作，取得了令人鼓舞的成效，积累了比较丰富的经验。实践证明，实行党的代表大会常任制，在实现党的领导方式的转变和加强党内监督，完善党的民主制度建设和领导功能方面发挥了很好的作用。实行党代会常任制，已成为新形势下加强党内民主制度建设的一个重要环节和新的生长点。
第四，深化了对实行党代会常任制操作上困难的认识。
当然，实行党代会年会制和党代表常任制，在操作技术上还存在着一些困难和问题，这些困难和问题在相当程度上制约着党代会常任制试点的扩大和深化。一是党的代表大会的功能定位问题。根据党章的规定，党的代表大会应该是党的“最高领导机关”，行使党内决策权、选举权、监督权和党规制定权。然而，在党代会常任制的试点中，有的将其定位为党委的“参谋”，承担调查研究和献计献策的功能；有的将其定位为党委的“耳目”，发挥倾听党员群众呼声和反映社情民意的作用；有的认为党代会常任制增加了工作量，给党委工作带来了一些不必要的麻烦，从而极力否定党代会常任制的价值和意义。因此，党的代表大会的职责和功能还需要从理论上和实践上进一步明确。二是党的代表大会的常设机构问题。实行党的代表大会常任制需要设立党的代表大会的常设机构，否则，就无法发挥党的最高领导机关的作用，无法加强与常任制党代表的联系，也无法组织召开好一年一度的党代会。在党代会常任制的试点地区，有的设立了“党代表联络办公室”这样的机构，挂靠在党委组织部，并配备领导干部和专职工作人员。但是，这类机构不是由党的代表大会选举产生的，不能在党的代表大会闭会期间行使党代会的职权，仅仅只是增设了党委的办事机构，很难起到党的代表大会的作用。基于在试点中存在着这些问题，有的学者提出要按照人大常委会的运作程序来设立党代会常设机构，有的学者甚至还提出了构建党的代表大会常设机构于同级人民代表大会常设机构之中的设想。三是常任制下的党代会与党委、纪委的关系问题。按照现行的党章，党的全国代表大会和它产生的党的中央委员会是党的最高领导机关，党的代表大会的，“最高领导机关”的职能，集中体现在大会召开期间，随着会议的闭幕，其“最高领导机关”的各项职能，就自动由党的委员会来行使，由党代会选举产生的党的纪委也要向党的委员会负责。党代会实行常任制以后，党代会的“最高领导机关”的地位和职能是持续的，是实实在在的，其持续期限与党委会的期限一致，这就在实践中会出现两个同时并存的“最高领导机关”的问题。正确处理三者之间的关系，是党代会实行常任制不容回避的重大理论和现实问题。四是常任制下的党代会与人代会的关系问题。从理论上讲，党代会与人代会在功能和地位上有明确的不同，党代会是讨论决定党内重大问题的组织平台，而人代会是体现我国人民当家作主的基本组织形式。但由于党是中国特色社会主义事业的领导核心，党内的重大问题往往也是国家的重大问题，如何对常任制下的党代会与人代会进行合理的分工，不至于陷入文山会海和形式主义，这也是一个现实问题。五是党代会常任制的成本问题。党代会常任制要花费大量的人力、财力和物力，现在各级党代会的党代表约为300万人，如果设立各级党代会常设机构，还要增加相当数量的党务工作人员，恐怕会使已经比较紧张的各级财政更为捉襟见肘。现有的经济发展水平能不能承担起党代会常任制的财力支持，这需要作细致的科学的和整体性的研究。
三、争论的不足
党代会常任制是党的建设方面的一项崭新课题，是中国共产党组织建设方面的重大制度创新，是发展党内民主、推动党内形成生动活泼政治局面的关键环节，同时也与发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明休戚相关。因此，对这一重大问题的研究，既要严谨认真、深入细致，又要思路开阔、高瞻远瞩；既要进行深刻的理论分析，又要能够提出行之有效的合理对策。按照这样的主旨和要求，我们认为，理论界在党代会常任制问题上的研究及其争论尚存在以下不足。
第一，思维视野还不大开阔。最早对党代会常任制进行深刻阐述的是邓小平，邓小平在八大《关于修改党的章程的报告》中对党代会常任制所作的说明，充分肯定了党代会常任制的重大意义。在邓小平看来，党代会常任制可以使党的代表大会成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，可以使党内民主得到较好发展。勿庸置疑，邓小平的阐述是极为精辟的，至今仍有深刻的指导意义。但遗憾的是，理论界对党代会常任制的研究，基本上没能超越邓小平在八大关于党代会常任制的阐述，有的论者甚至用照搬照抄邓小平的原话来代替艰辛的理论探索。如果我们的理论研究总是停滞不前，不去深刻总结八大提出党代会常任制没有贯彻执行的经验与教训，不去从政治文明的宽阔视野来深入思考党代会常任制的价值和意义，不去从政治发展的内在规律出发来探讨党内民主建设的基本路径，那么就无法科学回答党代会常任制中的深层次问题。
第二，许多思想观点缺乏学理上的支持。对党代会常任制这一重大理论问题的研究，论者本身需要有较为扎实的学术功底，其成果需要有较为深厚的政治学理论作支撑，只有这样，才能将这一课题的研究引向深入。然而，在党代会常任制的研究中，就事论事的比较多，从学理上深入思考的比较少；提出的思想观点比较多，对思想观点作深刻学理论证的少；认同别人的理论观点比较多，独创性的见解比较少。因此，许多思想观点缺乏学理上的强有力支持，系统的完整的科学的党代会常任制理论学说远未形成和发展起来。党代会实行常任制，是党的组织框架的解构与重构，涉及到党委的结构和功能的重新调整、涉及到党与国家整个政治体制的重大变革。对这样一个复杂问题的研究，离开了政治学基本原理的指导，不从权力运行的基本规律着手，是很难取得实质性突破的，也很难拿得出令人信服的研究成果。因此，增加党代会常任制研究的学术含量，努力从学理上分析和回答问题，应该是深化党代会常任制问题研究的发展方向。
第三，党内民主建设的基本思路尚未明确。正是由于在党代会常任制的研究中思维视野还比较狭窄，学理性不强，所以造成了党代会常任制在党内民主建设中的地位和作用还很不明确，对党代会常任制价值和意义的认识难以统一。有的论者认为党代会实行常任制是加强党内民主制度建设的关键，而有的论者认为常任制的党代会只是充当党委的“参谋”和“耳目”，有的论者甚至否认党代会常任制是党内民主发展的方向。又因为争论双方都提不出发展党内民主的清晰思路，所以寻求党内民主建设的切人点和突破口从而开拓党内民主之路，仍是摆在我们面前的一道悬而未决的历史性课题。我们认为，探索推进党内民主建设的基本途径，思考如何在更大的范围和更高的层次上实行党的代表大会常任制，应该成为今后深化党代会常任制问题的研究重点。
总之，党内民主是党的生命，发展党内民主，是新世纪中国共产党自觉实现由革命党向执政党转变的战略选择，而党的代表大会实行常任制则是发展党内民主的关键环节。只有深入研究党代会常任制中重大的理论和实践问题，才能为党代会常任制的实践提供科学的理论指导，才能真正推进党内民主建设，永葆党的生机和活力，使党永远立于不败之地。
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