弹性政府：风险社会治理中的政府模式，本文主要内容关键词为：政府论文,弹性论文,风险论文,模式论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2012)06-0022-04
诸多现代社会理论从不同的角度对现代社会进行了描述和特征说明，但很少有一种社会理论像“风险社会”理论那样兼具理论与实践的冲击力和想象力：就理论研究而言，自1986年德国社会学家贝克告诫世界人类已进入“风险社会”时起，来自于社会学、经济学、政治学领域的学者围绕风险问题所进行的学术争论之声不绝于耳，并汇聚发展成一股规模蔚为壮观的学术思潮。就现实情形而言，20世纪以来，人类在创造出传统社会无法想象的物质财富的同时，不断催生出的新的危险源又使得我们所处的社会充满了脆弱、多变和不确定——地震、海啸、污染等多种自然应接不暇；金融危机、工业事故、传染病、恐怖主义、食品安全等人造风险层出不穷。其实，作为客观存在的风险伴随人类始终，只是在当今世界，随着科技的发展、人类活动范围的扩大和全球化的到来，风险由原来的主要由外部的、自然的因素所主导，转变为主要由人为的、现代的因素所主导，并以压倒性的方式存在于人类世界，风险已是一个现代所有人都承受的、没有“他者”的存在。
在个体主导的社会形态中，由于缺乏本体性的安全和基本信任，人们往往通过家庭或者简单的身份认同来规避风险。但在现代社会，人们不再能在孤立于政府和社会的情形下有效应对越来越多的风险，以“助人民自营力所不逮”(梁启超语)为基本职责的政府，就不得不更新对社会需求的认识，转变国家行为方式和社会管理模式，“与传统的农业社会、工业社会相比，风险社会具有其明显的时代特质和价值驱动。与此相呼应，基于传统视角的现代制度设计和政治(社会)运作都应当积极地回应这一时代转变，唯有如此，才能有效地回应社会的需求，保持与社会发展的同步状态。”[1]笔者认为，风险社会所赋予政府的新型责任要求政府提供适合于应对风险的多项服务，政府应当在对未来多样性的预期以及所具有的风险性后果充分认知的基础上，做出相应的规避、预防和缓解行动。这一切都需要政府改变自身予以完成，这种改变除了范围和角色的适时调整外，在形态上也理应做出相应的变革——这犹如现实中的椅子，决定其使用价值的不仅在于制造椅子的材料，还在于椅子的形状和结构，“形态”与“功能”之间密切相关。在当下有关风险治理的文献中，尽管对政府的职责、价值选择等问题的论述已相当充分，有关国家“社会角色”的辩论也异常激烈，但关于风险应对中的政府模式问题，尚未得到学界足够的关注。基于此，本文从政府“形态”的角度切入，对政府在风险应对过程中理应具有何种模式做一尝试性论述。
二、弹性国家：理论述要
作为一个学术概念，“弹性国家”由美国著名政治学家、行政学家B.盖伊·彼得斯博士在《政府未来的治理模式》一书中提出。在该书中，彼得斯博士总结了20世纪80年代以来的新公共管理运动和政府改造实践，认为弹性化政府是改善当代政府治理的模式之一。彼得斯并没有对“弹性政府”下一个明确的定义，只是认为“弹性政府”就基本层面而言，是指“政府有应变能力，能够有效回应新的挑战”，“更准确的理解认为，弹性化是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。”[2]笔者认为，所谓弹性政府，是指政治组织和体制能够根据社会情势的变化，能及时回应社会需求，以提高组织效能、效率、适应性和创新的能力为目标，通过变革组织目标、组织结构、组织形式、责任机制、激励机制、权力结构以及组织文化等来实现的一种新的政府治理模式。
弹性政府的首要特点是灵活性。在“弹性政府”理论看来，永久性政府的弊端是显而易见的，恒久不变的政府结构构成了有效治理的主要障碍。弹性政府对政府永久性的克服主要通过组织设置来实现：首先，就组织机构设置的目的而言，弹性政府打破了原来正式编制式的组织设计原则，而是以解决具体危机和问题为导向，比如人员设置上的弹性任用与薪金制，公务员编制弹性化、弹性运用临时人员和弹性退休制度等等。在组织的运行上，弹性政府以任务编制的方式制定具体工作的期限，原有组织在任务完成后即可解散，提高了政府的适应性。第二，弹性政府更加重视利用现代科技来构建组织，尤其对是现代网络技术成果的运用。在彼得斯看来，借助于现代科技运行的“虚拟性组织”是弹性政府理论在组织设置上的典型表现，虚拟组织是“将那些运用现代信息、网络科技，而将异地而处的一群人连结起来，共同完成某一目标的新型组织结构”[3]，它打破了旧有组织结构的疆界，也打破了组织内垂直与水平结构，转而以极富弹性的方式，使相关行为者或团体建立连结、沟通与合作之模式，例如通常所说的“电子化政府”。[4]同时，弹性化政府还为非政府组织在社会生活中发挥功用提供了足够的空间，非营利组织具有创新、非营利、服务等特质，被视为政府与企业之外的第三部门，思考哪些服务、财货或政策执行，可由非营利组织替代之……再加上目前政府与民间合产的趋势，提供了政府在输送服务上有多样化的选择管道，使弹性化政府具有实践上的可能性。[5]第三，政府组织设置的微型化。弹性政府“将过去由一个大部门执行某种职能转而由几个较小的组织去做，这些组织有的被称为‘执行机构’，有的被称为‘特别运作机构’”。[6]“船小好调头”，期待一个庞大臃肿的政府机构迅速、灵活做出反应是不可想象的，庞大臃肿常常意味着人浮于事，办事效率低下，对周围环境变化反应迟钝。因此，在保证计划、决策、执行、协调和控制能够有效进行情况下构建一个最为简洁、轻便政府，是弹性政府在组织方面的重要要求。
弹性政府另一属性是政府的充分自主性。所谓自主性，又叫“‘自我统治’，在通用的政治语言中，亦指实行自我管理的国家，或国家内部享有很大程度的独立和主动性的机构。”[7]它意味着政府能够超越存在于社会中的各种利益主体，在管理社会经济活动中具有充分的主动性和独立性，能动员并有效整合不同资源，可抑制市场自组织或者其他机构扩张带来的影响，系统地表达和推进自身目标，而不为各种集团、利益主体所挟持，进而实现有效的社会治理。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格勒曾提出了著名的“政府俘获理论”，认为政府可能由于各种利益集团的俘获而使其行为目标和结果偏离公共性，亨廷顿也曾言：“缺乏自主性的政治组织和政治程序就是腐败的”[8]，在此意义上，政府自主性不仅是弹性政府治理的必要条件，也是对政治行动中偏离社会公共利益行为进行纠正的重要路径。同时，政府自主性还隐含着稳定性，要求政治系统保持动态的有序性和连续性等要求。弹性政府的核心在于灵活，但这不意味着弹性政府拒斥稳定，事实上，现实中所有具有弹性的物体运动，本身就是以“稳定”为前提的——一个具有弹性的物品，其在外力作用下固然会发生形变，但当外力撤去后会恢复原状，恢复原状的原因就在于一个具有稳定性的“原点”存在，此乃“弹性”的本真含义。与之同理，在弹性政府理论看来，灵活和稳定是弹性政府两个并行不悖的主题，“灵活”以“稳定”为前提和基础，失去稳定的灵活不再是灵活，而是混乱。“政府组织内部的结构、过程和人员构成方面就应该保持一定的灵活性，这种灵活性并不是无序的，而是对环境变化的一种快速反应，这种灵活性就是政府‘弹性’的由来。”[9]
弹性政府的第三个特征是效率。“从改造政府的目的来看，弹性化政府与市场化，法令松绑的趋势一致，均以效率极大化为判断改革绩效之主要标准。”[10]前文关于弹性政府中组织设置的要求，本身就隐含了效率的含义——无论是临时性雇员、临时性组织，还是虚拟组织，它们“确实是一个省钱和提高组织弹性的方法。至少从效率的观点来看，实在是没有理由保留一群只在工作高峰时段或紧急时期才需要的员工。”[11]和永久性政府组织可能导致的僵化和臃肿相比，富有弹性、主张不断撤销现有组织、简洁、灵活的政府组织无疑是节约和高效的。不仅如此，弹性政府还主张“实验”方法的运用。“将弹性化政府制度化会使实验方法的采用更受政治家们的欢迎。如果政治家或行政官员能肯定，他们所拟定的计划不需要设置一个永久性的机构去执行，而这个机构又可轻而易举地被裁撤，那么在这种情况下采用实验的方法就更为可取。”[12]笔者认为，“实验”的方法就是我们常言的政策或法律的“试点”和“试行”，是对现行制度和行为的一种边际修正，由于其适用的范围有限，能将错误成本缩小到一定范围之内，而且还可加快政策和法律的立、改、废周期，无疑是节约成本的重要路径，其所具有的效率价值不言自明。
三、弹性政府在风险治理中的功能优势
前文已论，一个具有工具价值的物品的模式、结构与功能有着密切的关联，基于社会需要基础之上的政府模式与政府功能之间的互动关系，构成了我们选择何种政府模式的前提。在不同的社会条件下，政府模式因功能需求的变化应该表现出不同的形态，风险社会的现实决定了政府模式应该做出某种调整，而这种调整事实上构成了政府能否成功治理风险的关键。
笔者认为，弹性政府在风险社会治理中较之于其他政府模式之所以具有功能优势，首先是由风险本身的属性决定的。风险具有不确定性，“如果说过去人们对自然的利用是顺应自然的规律和现成功能的话，那么从原子时代开始，人们已经可以通过技术来逼迫自然释放其所包含的各种潜能。这种对自然的逼迫性索取，既为人类生活带来许多便利和福祉，同时也带来许多的不确定性和潜在危险。”[13]这种不确定性常以风险的突发性、不可预测性、显现的时间滞后性和超常规性等方式呈现，而现实中的人类由于政治的、经济的、自然的环境波动，相关资讯的欠缺，以及知识和技术的不足，使得风险常常难以准确预测，或者预测与环境变动状态存在显著的时间差。当风险发生时，制度和组织都可能处于一种“缺场”的状态。弹性政府因其具有的灵活性，能够迅速弥补制度和组织的缺位，保证风险治理中政府的积极和主动——无论如何，积极、主动应对是风险治理的当然选择——“我们不能消极地对待风险，风险总是要规避的。而积极的冒险精神正是一个充满活力的经济和充满创新的社会中最积极的因素。生活在全球化的时代里意味着我们要面对更多的、各种各样的风险。我们在支持科学创新或者其他种类的变革中，可能应该表现得更为积极些，而不能过于谨慎。毕竟，‘风险’一词的词根在古葡萄牙语中的意思是‘敢于’。”[14]更为重要的是，弹性政府组织以要解决之问题为导向的设置原则，更能保证其在应对风险的过程中迅速调集人力、物力、财力，采取紧急有效的措施直接面对要解决的风险。“弹性化的人事管理可以使政府快速而有效地对所面临的危机或迅速增加的服务需求做出反应。”[15]另外，弹性政府对“虚拟组织”重视可以保证风险应对中信息的及时、充分、互享和公开，减少风险应对中的偏差，增加决策和执行行为的有效性。而且还能避免公众将风险的不确定性和威胁性因素转变为诸如恐慌、害怕和焦急情感性反应，避免社会的动荡和不稳，而这恰恰是政府治理风险中应着力避免的问题之一。还有，弹性政府对民间组织、非政府部门的功用的充分肯认，可以保证风险治理中的多元参与，增加治理成效。事实上，民间组织在风险应对中的作用在实践中已有大量的事例可佐证，2008年汶川地震发生后民间力量在抗震救灾中发挥的巨大作用，足以给我们清晰的证明，自然无需笔者再做论证。
同时，风险应对中的巨额负担和灾难性后果的恢复费用决定了政府必须具有足够的自主性。诚如前文所论，政府的自主性是弹性政府的题中之意，政府的“事权”需要“财权”的支持，在现代社会，国家财政承担必要的社会风险治理费用已为立法所确认，比如我国《预算法》第32条明确规定，“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%至3%设置预备费用，用于当年预算执行中的自然灾害开支及其他难以预见的特殊开支”。在实践中，比如汶川地震发生的当天，我国中央财政按照应急拨款程序紧急下拨了自然灾害生活救助应急资金2亿元，用于受灾群众的紧急转移安置。随后公布的《汶川地震灾后恢复重建总体规划》中也规定，除了财政政策和税收优惠政策对灾区予以支持外，还直接安排3000亿元的基金用于灾区的恢复重建。除了直接的财政支持外，中央政府的财政动员能力也很重要，地震发生后，北京、上海、江苏、浙江等发达省份积极开展全程式的对口援助工作，为灾区重建提供了大量的资金支持，使灾后重建有了更充分的资金保障。再比如为了应对2007年底爆发于美国的并迅速波及我国的金融危机，我国中央政府出台4万亿元的经济投资计划来刺激经济，预防经济下滑。政府足够的资金储备和资源动员能力是政府自主性的主要标志，如果没有足够的自主性支撑，政府做出上述行为是难以想象的。可见，拥有足够的经济资源和政治资源，或者拥有足够的资源动员能力，对于政府有效应对风险同样不可或缺。
另外，弹性政府的“试验”性方法对于社会风险的低成本治理至关重要。风险的发生具有不确定性，风险的应对和治理亦是。有学者论证了不确定性的三种类型：状态的不确定性、效应的不确定性和回应的不确定性。其中“回应的不确定性”是“组织采取某项策略或行为后，无法确知该方案的结果与效用，因而所产生的不确定性”。[16]在笔者看来，和人类在预测风险发生时理性有限一样，在社会风险治理的过程中，政府同样不是全知全能，“一着不慎、满盘全输”的情形并不是不会发生，应对风险同样也是一个不断试错的过程，有时候美好的期待会变成一厢情愿的空想，风险治理行动本身有可能就隐含着更大的风险。因此，在风险治理的过程中，政府应该时刻明确自身的能力边界，风险的应对除了应当符合历史和现实需要之外，应该考虑可能产生的各种后果，应具备在正交易成本的前提下如何进行选择和决策的智慧。当没有足够的把握时，弹性政府所主张的“实验性”做法——试点和试行的方法，因为范围小，成本低，在风险治理中便显现了充分的效率价值，应得到普遍的遵循。
四、结语——兼论对弹性政府弊病的克服
由于社会情势的不断变革，政府改革是一个持续不断的过程，只要政府存在，这一过程就永远不会停止。弹性政府作为风险应对中的有效政府模式固然具有重要的价值，但这并不意味着弹性政府模式是对其它政府模式的全面替代——即便在应对风险中，其他政府模式也并非全无解释力。事实上，其他政府模式和弹性政府模式可以是并行不悖的存在，正如《政府未来的治理模式》一书的译者所言，彼得斯提出的“四种模式(市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府)不完全兼容，也不完全矛盾；可单独进行，也可结合进行。同时，新模式也并不完全否定传统行政模式。”[17]
另外，假定弹性政府模式是一种完美无缺的模式同样是一种错误的观念。彼得斯就明确指出了弹性政府可能产生弊病：短暂性可损害公务员制度的稳定性和责任感以及他们追求卓越的动机，代表弱势群体的组织可能最容易被裁撤，等等。弹性政府的这些弊病在风险治理过程中自然会存在并始终伴随，因此，寻求克服弹性政府弊病的路径和措施，是弹性政府在风险治理中获致正当性的关键所在。
在笔者看来，对弹性政府弊病的克服不外乎两种路径：第一是加强道德的引导和激励。道德作为人类社会生活不可或缺的一种重要价值规范，它寄意的是真善美的境界，关注的是人性的提炼与升华；道德是一种已被内化的规范，它激发的是人的理性而不是遏制非理性，因此在运行时是低成本甚至无成本的；道德倡导人性中的正直、廉洁、仁义，这种与责任关联的直觉是一种强有力的力量，对于弹性政府中作为主体的公务员责任感的培养、“公共人”的形塑无疑具有重要的价值；道德对于弹性政府在风险治理中主动性的提升、回应性的增强也具有关键意义，道德对于弹性政府至关重要。第二是法律制度的规范和约束。“法律制度的价值和意义就在于规范和追寻技术上可以管理的哪怕是可能性很小或影响范围很小的风险和灾难的每一个细节。”[18]弹性政府的“弹性”固然有着“灵活性”、“主动性”等意蕴，但其同样可演变成“随意”甚至“肆意”的政府行动，因此通过法律制度对弹性政府的行为方式予以规范，同样具有关键意义。法律规范中的强制性规范是保证弹性政府的行动符合社会公平与正义的实质所在；程序性规范可以规范弹性政府“弹性”行为的方向、方式、范围等内容而不致使其发生偏移，法律责任规范对于“弹性”行为的审查、纠错和惩戒，都是弹性政府模式下政府行为规范运行不可缺少的要素。因此应当获得风险治理中的弹性政府的充分重视。