纪检监察派驻机构统一管理模式分析，本文主要内容关键词为：纪检监察论文,模式论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262文献标识码：A文章编号：1003－0751（2010）06－0026－05
改革开放以来，我国对纪检监察派驻机构管理体制不断进行改革与创新。其主要目的是通过体制创新，加强监督的独立性和权威性。目前，纪检监察派驻机构统一管理改革正在全国范围展开，并向纵深发展，它标志着我国反腐倡廉体制创新迈出了实质性步伐。但是，在纪检监察派驻机构实行统一管理的大原则下，各地情况不同，统一管理模式各不相同，因而展现的监督效果也不同。本文试图在分析改革背景和内容的基础上对统一管理的实践模式进行比较，揭示不同管理模式的特点、适用条件、效能强弱及其发展趋势。
一、纪检监察派驻机构统一管理改革的背景
纪检监察派驻机构统一管理是指各级纪检监察机关派驻到党和国家机关的纪检组、监察局（室），由原来接受纪检监察机关和驻在部门党政机关双重领导，改为由纪检监察机关统一管理。
纪检监察派驻机构统一管理改革的直接背景是纪检监察派驻机构的双重领导体制存在弊端。1979年3月纪委重建时，各级纪委只受同级党委领导，是党委的内设机构，没有独立地位，更没有自己的派驻组织。1980年2月，中共中央根据“各省、市、自治区党委纪委同志提议”，决定省以下各级纪委，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，以同级党委领导为主。① 1982年9月，各级地方纪委实行双重领导体制载入十二大党章，纪委在名义上取得相对独立地位和设立派驻机构的资格。十二大党章规定：中央纪委可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或检查员。1983年3月。中央纪委印发《关于健全党的纪律检查系统，加强纪检队伍建设的暂行规定》，指出“中央纪委派驻各部门的纪律检查组和纪律检查员，在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作”②，从此确立了派驻机构双重管理模式。1993年中央纪委、监察部正式合署办公，派驻机构及其双重领导体制由党的纪检部门延伸到行政监察部门，业务上以纪检监察机关领导为主。
纪检监察派驻机构双重领导体制为驻在部门、单位及所属系统的改革发展稳定做出了积极贡献。然而，随着党风廉政建设和反腐败工作的不断深入，纪检监察双重领导体制不利于落实监督权威性和实效性的弊端越来越明显。
其一，纪检监察领导主体“错位”，监督职能“缺位”。在双重领导体制下，虽然制度规定了派驻机构业务上由纪委监察机关领导为主，但由于派驻的纪检监察干部参加驻在部门的业务分工，对掌握人事权和财务权的驻在部门存在严重的利益依赖关系，双重领导在实践中变成了以部门领导为主，造成领导主体“错位”。在角色功能上，纪检监察派出机构与驻在部门是监督与被监督的关系，派驻机构履行的是“监督者”和“裁判员”的角色，其主要职能是对驻在部门领导干部的检查监督。但在现实检查监督过程中，受领导关系、工作关系和主观情感等因素的影响，纪检监察人员对驻在部门领导干部的同级监督陷入内部人自我监督的困境，形成了“监督主职干得不好，协助辅职干得不少”的现状，监督职能虚化，监督作用大打折扣。
其二，派驻机构资源配置不合理，监督效果不明显。我国目前处于经济社会发展转型的关键阶段，党的反腐倡廉建设面临着犯罪智能化、专业化等许多新问题和新挑战。同时，多年来的政府机构改革使得一些部门的职能和权力扩大，也对纪检监察工作人员查案办案和检查监督能力提出了更高的要求。但是，我国大多数省市派驻机构的人力资源和人员专业素质不能满足新形势发展的需要，主要表现在人员专业知识结构单一、年龄结构老化、整体监督力量薄弱，特别是监督力量分散问题比较突出。2003年，全国402个地级市委共有派驻机构8263个，人员编制共有14817名，平均每个派出机构编制不足2名；2683个县（市）纪委设置了派驻机构，平均每个派驻机构编制1.2名，不符合信访办案查处分开、至少有2人参加的规定，有案难查。据统计，海南省实现派驻机构统一管理前，62个省直单位中，有自办案件的仅占27％；③ 全国许多市县90％以上的纪检派出机构3年没有查案办案。④
其三，监督主体受制于监督对象，监督缺乏独立性和权威性。在双重领导体制下，纪检监察人员接到案件线索后，要向所在党委汇报，是否调查或立案由所在党委共同决定，损害了纪检工作的独立性。派驻干部的工资福利、考核测评、组织关系和职位晋升等均由驻在部门决定，派驻的纪检干部被派驻单位在利益上同化，查信办案面临各种压力，很难站在利益超脱、客观公正的立场上扮演监督和裁判者的角色，监督缺乏权威性。部分派驻机构长期存在“不会、不敢、不愿”办案的被动局面，有案不查的现象特别突出。如2005年，广东省把15个省直部门内设的纪检监察机构转变为省纪委派驻机构，实行统一管理，3年共查办案件136起，而未实行省纪委派驻或直接统一管理的31个政府工作部门共查办案件才22起。⑤
针对派驻机构双重领导体制存在的问题，2001年至2003年，中央纪委、监察部开始通过试点方式尝试对派驻机构实行统一管理。2001年，党的十五届六中全会作出“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”决定。2002年，中央纪委、监察部按照“调整职能、理顺关系、总结经验、有序推进”的要求，先后在卫生部、国家发展和改革委员会等8个部门进行了派驻机构统一管理试点。试点的主要任务是改革领导体制、调整工作职能、理顺工作关系和改进管理方式，派出机构的领导体制由中纪委、监察部与驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。2003年2月17日，中纪委书记吴官正在中纪委二次全会报告中要求：“积极稳妥地开展对派出纪检监察机构实行统一管理的试点工作，调整职能，理顺关系，通过改革，切实加强对驻在部门领导班子及其成员的监督。”2004年至2005年，中纪委在总结经验的基础上对派驻中央国家机关56个部门的纪检组和监察局全面实行了统一管理，取得明显成效。2004年至2007年6月，56个派驻机构共受理信访举报125307件，立案356件。立案数量逐年增长，其中2006年比2005年增长16.7％，2007年上半年比上年同期增长了112.5％。⑥
二、纪检监察派驻机构统一管理模式比较
在中纪委和监察部的要求和推动下，至2006年，全国31个省（区、市）纪检监察派驻机构全部实行了统一管理，并且正在向市（地）、县（市）、乡镇（街道）层面的纪检监察派驻机构推进。各地在中央和省纪委改革精神激励下，结合本地的实际情况，积极探索纪检监察派驻机构统一管理的有效模式，积累了宝贵的经验。
（一）“点派驻”管理模式
“点派驻”管理模式是指对需要监督的党政机关各派驻一个纪检组、监察室，或同时派驻纪检组、监察室。这种模式在省级纪检监察派驻机构统一管理改革中占绝对主导地位。目前，除海南省外各省（区、市）纪检监察派驻机构均采用“点派驻”管理模式。其主要内容包括：（1）派驻纪检监察机构由驻在部门和纪检监察机关双重领导改为由上级纪检监察机关直接领导。（2）纪检监察机关对派驻机构的业务和人员实行统一管理，派驻机构工作的后勤保障和人员的工资福利由驻在部门负责。（3）党风廉政建设和反腐败工作由驻在部门党组和行政领导班子负责，派驻机构按照规定的职责予以监督检查和协助、配合。（4）派驻机构主要负责人继续担任驻在单位的党组成员，参加驻在部门的党政领导班子会议，但不参加驻在单位的业务分工。“点派驻”管理模式的特点是：派驻机构与驻在部门即监督者与被监督者实现相对分离，但分离不彻底，监督者在后勤保障和工资福利上仍然受制于被监督者；完全照搬中央纪检监察机构管理模式，整齐划一，缺乏进一步创新。
“点派驻”管理模式的主要优势是便于了解驻在部门情况。在“点派驻”模式下，派驻机构主要负责人继续担任驻在单位党组成员，参加驻在部门党政领导班子会议，比较了解驻在部门的运行状况，为发现问题和及时发挥监督作用创造了有利条件。但劣势也比较明显，派驻机构工作的后勤保障和人员的工资福利仍由驻在部门负责，与驻在部门利益关系较多，监督工作难超脱，开展工作存在较多的顾虑和干扰因素；而且，派驻机构主要负责人一身二职，仍受同级党委约束，角色冲突，不利于纪检干部独立有效地履行监督职能。在效果上，“点派驻”管理模式强化了对下一层级党政领导干部的监督，如国家药监局、农业部、交通部派驻机构对若干司长的查处，社会反响强烈。但对同级领导班子及其成员的监督效果十分有限。
“点派驻”管理模式适用于改革初期和体制问题突出、改革阻力较大的组织层级。由于原有体制的纪检监察机构是按部门派驻的，采用“点派驻”管理模式无需过多的人员调动，又不承担后勤保障与人员福利责任，成本低，阻力小，有利于改革初期新旧体制的平稳过渡。虽然省级纪检监察派驻机构也存在人少事多、力量分散的问题，但体制制约问题更加突出，阻力较大，运用“点派驻”管理模式可以降低难度，集中实现体制转换的目标。上级纪检监察机关只要将派驻机构的人权、事权与驻在部门剥离，即可搭建新体制的框架，保证改革全面推开。中央掌握省级纪委书记的提名权和任免权，以及中纪委和中组部联合建立巡视制度，也是“点派驻”管理模式推行的有利外部条件，它可以在一定程度上弥补派驻机构对同级领导班子及其成员监督的不足。当然，纪检监察领导体制的改革属自上而下的强制性制度变迁，上级的支持和要求对探索推广改革成果至关重要。此外，改革的时限性、渐进性和路径依赖性也是改革者选择“点派驻”管理模式不得不考虑的必要因素。
（二）“片派驻”管理模式
“片派驻”管理模式是指按照业务关联和工作便利的原则，分片分系统派驻纪检监察机构，一个派出机构负责几个性质相近的部门或地域毗连的对象。各级地方纪检监察机关均有实施“片派驻”管理模式的典型案例，省级以海南为代表，地市级以成都市为代表，县级以河北为代表。这种模式的主要内容包括：（1）转变体制。派出机构由驻在部门和纪检监察机关双重领导改为由上级纪检监察机关直接领导，派出机构负责人不再担任驻在单位的党组成员。（2）全面统管。上级纪检监察机关不仅对派出机构的业务和人员实行统一管理，而且对派出机构的办公经费、后勤保障和人员的工资福利也纳入统一管理。（3）外设机构。上级纪检监察机关将派驻机构和人员从驻在单位撤出，整合力量，按照业务相关、工作便利的原则，分口分片成立若干个纪工委监察分局，一个纪工委监察分局负责联系多个监督部门或单位。（4）突出重点，充分赋权。监督的重点是党政领导班子及其成员。派出机构拥有参加重要会议、了解重要工作、询问谈话、查阅文件和财务账目、调查建议、督促整改、停止违纪违法行为等一系列履行监督职责的权力。“片派驻”管理模式的特点是，派出机构与驻在部门完全分离，彻底斩断派出机构与驻在部门利益关系的“脐带”，从体制上确立了派出机构独立行使监督职权的权威地位，是一种创新程度很高的派出机构管理模式。
“片派驻”管理模式的优势是：派出机构可以完全不受驻在部门的制约，利益超脱，能客观公正地开展监督，扭转对领导班子及其成员监督不力的被动局面，监督具有独立性、权威性。监督力量的分片整合，缓解了监督人员分散、人少事多的矛盾，有利于集中力量查信办案。其弱点是：难于把监督工作融入部门中心工作和行政管理之中，难于全面及时地掌握监督对象的工作情况，容易出现信息不对称，形成监督职能缺位或不到位。有一利必有一弊。权衡利弊，“片派驻”管理模式的优点明显多于弱点，它在制度上设置了履行监督职责的实实在在的权力，如果人员素质过硬，很大程度上能够克服信息不对称的困难；而“点派驻”管理模式虽然有掌握信息的优势，但开展监督的体制和利益障碍则无法逾越，就像双重领导体制下派驻机构掌握情况却起不到监督作用一样。
“片派驻”管理模式最初形态分别发轫于1998和2000年的深圳市与海南省，2007年逐渐成熟。这种模式集中针对派驻机构人员分散、对领导班子与领导成员监督乏力问题，特别适合监督力量分散、查案不力问题突出的市、县级政府。目前，除海南省和深圳市，采用“片派驻”管理模式的还有成都市、安顺市、昆明市、延边州和河北省全部172个县（市、区）等。由于涉及编制职位、经费后勤和工资福利等全方位的调整改革，其难度和阻力要比“点派驻”管理模式大得多，支撑改革的配套措施也比较复杂，如“阳光工资”的推行、干部队伍的素质等。其中上级纪检监察机关改革的决心、自身制度创新能力，以及同级党委主动接受监督的意识和工作支持，是这一模式能否顺利推行的关键。
（三）“点面结合”管理模式
“点面结合”管理模式是指保留派驻到部门的纪检监察机构，同时没置若干归口分片监督的派出机构，双方机构分立，职能各有侧重，工作相互配合。例如，江苏省无锡市重组监督力量，从市直派驻机构抽调31个编制，归口成立5个纪检监察工作室，作为市纪委、市监察局派出机构，负责45个市直部门或单位的监督任务。保留的派驻机构按照“点派驻”模式管理，工作室按照“片派驻”模式管理。“点面结合”管理模式的主要特点是，它将“点派驻”和“片派驻”两种模式融为一体，具有分工协作、体制比较和政策选择的空间与活力。
纪检监察派驻（出）机构“点面结合”管理模式的优势在于，它能够扬长避短。譬如无锡市，2008年实施了“点面结合、以面为主”的派出派驻机构管理模式。一方面，归口成立5个纪检监察工作室，人财事、后勤保障、工资福利全部由市纪委市监察局统一管理，监督主体与监督客体彻底分离，重点开展查信办案和对领导班子及其成员的监督，保证监督的独立性和权威性。另一方面，完善派驻，把部门内设的纪检监察机构变为派驻机构，对没有派驻机构的部门或单位实行派驻，实现派驻机构全覆盖，通过派驻机构了解监督对象的工作情况。⑦ 如上所述，“片派驻”模式力量集中和客观权威的长处，有利于克服“点派驻”模式监督力量分散和受制于人的弱点；而“点派驻”监督融入部门管理和掌握信息的长处，又有利于克服“片派驻”的弱点，二者取长补短，形成“点面结合”管理模式的优势。“点面结合”管理模式的弱点是组织关系复杂，难于管理，特别是“片派驻”机构与“点派驻”机构的分工协作成为矛盾的焦点。无锡市的改革实践已经显露这方面的问题。它们都是市纪委、监察局下属机构，级别相同，都有参加党政领导班子“三重一大会议”的权力，具体应当如何分工操作？在办案方面，查处分开是正确的。但是，派驻机构按照工作室的调查情况来处理，案件当事人提出申述时谁来应诉？如果结论推翻了，由谁来负责任？如果缺少明确的制度安排，双方职能分工、信息沟通、资源共享、工作程序衔接等问题，都不易处理。
“点面结合”模式是近年来纪检监察管理体制改革浮现的新模式，时间较短，效果尚待观察。它有利于应对和克服编制有限、监督力量分散、查信办案不力和领导班子及其成员监督薄弱的状况；上级纪委的试点支持、“阳光工资”的公平待遇和改革者的创新管理能力，是化解阻力、降低成本和克服管理难题的必要条件。
三、纪检监察派驻机构统一管理模式的未来走向
上述三种纪检监察派驻机构统一管理模式，都是改革实践的产物，是逐步发现管理体制存在的不足而加以完善的结果。由于“点派驻”模式存在着监督缺乏独立性权威性、资源分散不能形成办案合力的缺陷，促使统一管理改革撤销分散布局的“点派驻”机构，把纪检监察资源整合成“片”或“协作区”，以加强监督职能。但“片派驻”管理模式面临监督信息不对称的难题，又迫使人们对“点”和“面”的功能优劣作出更深层次的思考，探索实践“点面结合”的管理模式，试图实现“点面结合”，优势互补。从改革的整体战略来看，三种模式各有其优势、弱点和适用条件。例如，“点派驻”管理模式的体制优势显然不及“片派驻”管理模式，但成本低，比较稳妥，便于操作和推广，因而成为改革初期的主流模式；而海南“片派驻”管理模式虽然效果显著，但成本高，阻力大，只能作为各地自愿选项。如果中央不作进一步推广规划，“点派驻”管理模式将在较长时间占主导地位；如果“片派驻”管理模式能够突破信息不对称的瓶颈，很可能引领改革潮流；“点面结合”模式新近出现，有待观察。不过，单从理论上看，在“摸着石头过河”改革理念指导下，“点面结合”模式有可能成为派驻机构统一管理改革的发展方向。因为，它既不像“点派驻”管理模式那样保守，也不像“片派驻”管理模式那样激进，而是走中间路线，取长补短，符合积极稳妥的改革策略。
需要指出的是，选择“点面结合”管理模式必须重视以下几个方面问题。
1.“点”和“面”合理分工，明确职责和权限。将驻在部门的部分纪检监察编制整合形成派出工作室或派出纪检组后，如何正确处理好“点”和“面”之间的业务关系，成为发挥其监督成效的关键。为了避免重复监督，发挥各自优势，“点”派驻机构应主要负责协助、督促驻在单位建立健全惩治和预防腐败体系，做好党风廉政建设的常规性监督工作；“面”派出机构应与监督对象同级建制，赋予充分权力，主要负责查办案件和对驻在单位领导班子及其成员的重点监督。派出派驻机构通过联席会议机制，实现信息沟通和工作配合。
2.对派驻机构实行全面统一管理，理顺上级纪检监察机关、派驻机构、驻在部门三者关系。派驻机构统一管理范围由干部任免和监督业务扩大到经费保障和工资福利，派驻机构负责人不再担任驻在单位党组成员，建立上级纪委监察机关主导派驻机构工作的激励约束机制，保障派驻机构站在纪委的角度履行监督职责；派驻机构负责人通过担任党风廉政建设领导小组副组长或办公室主任的机制了解部门业务，开展工作。这样，既可以避免派驻机构受制于监督对象，又可以避免监督过程边缘化。⑧
3.明确派出派驻机构各项工作制度。仅有改革的主体文件，没有详细的配套制度规定，具体工作难以开展。必须制定“派出机构业务管理办法”、“派出派驻机构履行监督职能实施细则”、“派出机构办案工作细则”、“派出派驻机构人员考核管理办法”等，细化派出派驻机构之间分工协作关系，明确派驻机构与驻在部门协助、监督机制，以及理清派出派驻机构与上级纪检监察机关职能处室的工作关系，使派出派驻机构有章可循，监督工作有序开展。
收稿日期：2010—09—20
注释：
① 李永忠：《25年纪检体制的回顾与思考》，《中国党政干部论坛》2004年第5期。
② 徐喜林：《论纪检监察派驻机构统管体制机制的建立与创新》，《中州学刊》2007年第6期。
③⑥ 徐喜林：《纪检监察派驻机构统一管理体制机制的建立完善与创新研究》，中国方正出版社，2008年，第133、214—215页。
④ 王刚桥：《以权力制约权力以权利监督权力》，《羊城晚报》2009年6月16日。
⑤ 洪奕宜等：《广东省纪检监察机构实现省纪委“直管”》，《南方日报》2009年6月15日。
⑦⑧ 参见课题组：《无锡市市直机关纪检监察派驻机构管理创新研究》，2009年，第11—13页。