我国人大社保基金预算监督制度优化研究
张 岌1赵早早2
(1.西南政法大学，重庆401120；2.中国社会科学院，北京100028)
内容提要： 人大预算监督是社保基金预算中的重要一环。本研究通过考察和辨明立法机关在社保基金预算审查中的权力与作用，阐释并分析了我国人大在社保基金预算监督中存在的问题，如预算信息不完整和不透明阻碍人大监督质量的提升，人大系统缺乏专业人员导致社保基金预算监督不力等。针对这些问题，未来我国应该从两个层面进行制度完善：一是持续完善并加强人大社保基金预算监督制度，细化预算审查批准和执行预算监督两个重要环节，积极开展预算前期的专题调研和专项审议，同时加强专业人员队伍建设以针对性地进行预算监督；二是督促政府加快完善社保基金预算制度，不断完善社保基金基础信息的搜集、整理与分析，加大信息公开和网络建设。
关键词： 社保基金预算 预算监督 社会权利
2014年，《预算法》修正案正式将社会保险基金预算（以下简称“社保基金预算”）和一般公共预算、政府性基金预算及国有资本经营预算一起纳入政府“四本帐”，提交人大审查，即我国人大对社保基金采用严格的立法审查制度。自此，社保基金① 从1996年起，我国社保资金就一直按预算外资金管理制度进行管理（见《国务院关于加强预算外资金管理的决定》），专款专用，缺乏预算约束。2010年，中央开始发文以推行社保基金预算编制（见《国务院关于试行社保基金预算的意见》国发[2010]2号），2013年，开始强调各地社保基金预算须提交人大审议。 正式通过法律程序确立了预算管理及其预算监督的重要地位，彻底改变了从1996年开始确立的预算外管理模式和专款专用特点。由于社保基金反映的是国家对人民的持续承诺，其资金归全体参保个人，并需要按投保人享受的“权益”支付待遇（Clarke,2010）。这种收支均回归到个体的资金，一方面与中长期的社会政策相关，具有代际性和递延性，另一方面又容易引发隐性债务风险，管理和使用稍有差池就很可能危害社会经济稳定和政府财政可持续。于是，相较于其他三本预算，社保基金预算的审查监督就显得略微复杂且需要更加谨慎。
根据《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央与地方预算草案的报告》，2018年，全国社保基金收入72649.22亿元，增长24.3%，其中，保险费收入52543.2亿元，财政补贴收入16776.83亿元。全国社保基金支出64586.45亿元，增长32.7%。当年收支结余8062.77亿元，年末滚存结余86337.13亿元。而全国一般公共预算收入和支出增长为6.2%和8.7%。① 关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央与地方预算草案的报告http://zjnews.zjol.com.cn/ztjj/zt/2019qglh/201903/t201903 17_9683608.shtml 虽然，社保基金预算规模迅速增长，但是，基金收入增速没有跟上支出的需要（24.3%＜32.7%），社会保险基金的使用效率和投资收益率较低，对政府的财政可持续形成了压力，再加上社保制度管理上的各种问题和福利欺诈监管的不足，都对人大预算监督提出了挑战。鉴于此，本文通过分析我国人大社保基金预算监督的现状，并借鉴其他西方福利国家的制度建设经验，提出未来完善我国人大社保基金预算监督制度的政策建议。
一、立法机构监督社保基金预算的重要性与必要性
社保基金收支反映的是公民应享权利，主要与社会权利相关。根据Hartley（2002）的观点，社会（或福利）权利代表的仅仅是社会更宽泛的财产（或公民权），或者是民主（或政治权）的一部分，以保证社会的正常运行。它的主要功能在于加强国家干预，即公众通过国家、政府授权来享受某些服务，因此，权利门槛、应享待遇及其筹资法则须由立法机关加以确定。鉴于这种权利性的特征，社保基金支出的依据不是预算而是法律，各险种的支出范围和标准系法定或授权政府确定（张荣芳，熊伟，2015），其预算则须在立法机关所确定的权利门槛、应享待遇标准及其筹资法则的基础上进行编制和收支控制。因此，在社保基金预算的总额控制上须通过立法机关控制相关权利（如参保资格、退休年龄等）来控制支出（Clarke，2010）。这也是区别于其他政府预算（政府预算都是直接削减或延期现金性支出来实现总额控制）的主要特征。此外，社会保险，如养老保险，具有代际性和递延性（资金筹资不一定用于当年而是在退休以后），从而产生中长期的政策效应，特别是在现收现付制的情况下，容易受到宏观经济和社会人口结构和政治政策的动态影响。因此，社保基金的权利门槛、应享待遇及其筹资法则一旦由立法机关确定，征缴与支付就相对固定，不能朝令夕改，尤其不能在短期内做较大的调整（娄宇，2018）。除非参保人应得权益或缴费标准发生了变化② 福利门槛、应享权利标准及其筹资法则受到国家对公平等价值观的影响，所以，它们的变化一般取决于政治政策的变化。 ，否则只需要在预算中有所体现而非必要的立法机关的审批，以供公众了解之用，这种情况称为“无需投票的拨款”（Clarke，2010）。
从实践来看，21世纪初期以来，尤其是2008年世界金融危机之后，各国面临越来越大的财政支出压力，并且财政风险不断增大以及人口老龄化问题凸显，世界主要国家要求议会作为立法机构在预算审查方面担负起更多的责任，不仅希望国会预算监督能让预算更符合并反映国家发展战略和政策目标，而且希望有效的预算监督能够促使政府花钱更有效益，其中包括社保基金预算。由于社保基金预算具有很强的赋权型预算特点，即社保基金预算通过立法赋权的方式赋予法定受益者个人明确权利，且受益人数和标准等都通过立法确认。除非当年预算涉及到对赋权法案的修改，否则赋权型预算是不会被随意调整的，立法机构对此类预算的审查监督实际上被削弱。随着赋权型预算资金规模占各国预算总规模的比例不断增加，直接导致政府预算僵化程度增大，与此同时，支出固化也削弱了国会预算监督能力和范围，容易导致赤字规模难以减少。鉴于此，立法机构对社保基金预算监督审查工作的重要性就逐步凸显，同时也要求立法机构加快改善相关制度设计、促进方法创新、提升监督能力等。
陈寅恪先生是20世纪的史学大家，对中国古代诗词曲赋也颇有心得。《元白诗笺证稿》旨在通过对唐代著名诗人元稹、白居易叙事诗的考证，阐发唐代政治史。作者认为中国诗包含时间、人事、地理三点，故与历史发生关系。将所有分散的诗集合在一起，将同一时代人物关系和地域连贯起来，则可以补充和纠正历史纪载之不足。《元白诗笺证稿》既利用中国古诗的特点来研究历史，同时又以史家的眼光来拓展文学的视界，开启了“以诗证史，亦诗亦史”的研究风尚，堪称一部具有里程碑意义的经典著作。
二、我国人大社保基金预算监督的现状与问题
早在《预算法》（修正）出台的前一年，我国就已经开始了社保基金预算人大审议的实践，并将社保基金的收支纳入严格的财政立法监督的框架之内。为了更好地对社保基金收支进行监督管理，我国在提升人大预算监督权力上也做出了诸多有益的尝试和探索，如扩大审议范围，由初期预算编制的5项扩展到12项（邓力平，2018），为人大提供更加完整和细化的预算监督信息以追踪定位社保活动及其问题等。但是，鉴于社保基金预算本身具有的特殊性以及缺乏相关的经验，我国人大社保基金预算的审查监督面临着诸多挑战，如社保基金预算缴费率法定化程度不够导致总额控制不足（张岌，2017）等。
实施普惠制福利国家的社保预算监督权力又不同于保险缴费国家，它主要集中在预算审议上。在这些国家之中，由于奉行人人享有保障的社会民主主义理念，强调公民资格即可享受社会福利，因此，并没有按照法定标准划分参保人群和非参保人群，社会权利门槛较低。为了支撑起广泛而全面的福利水平，政府一般通过高水平的赋税而非自愿缴费来进行社保筹资。在社保来源于税收的筹资法则之下，社保相关的收支预算需要和整体预算一并制定，从而评估财政补助及其可持续性，且需要递交议会予以审议批准（Clarke，2010），以取得合法性。
（一）我国人大社保基金预算监督制度及现状
人大对社保基金预算的监督权力首先体现在审查批准上。根据《关于试行社会保险基金预算的意见》（国发〔2010〕2号），我国社保基金预算编制采取单独、层层编制，再层层汇总的方式。首先由中央和全国人大确定统一的退休年龄、缴费比例等权利门槛和筹资法则。据此，各级人社部门根据地区情况，如参保人口、平均工资等具体数字进行社保基金收支行核算并予以编制。各级人大负责审查批准本级的社保基金预算，最后层层汇总，由全国人大予以审议。人大审查批准的社保基金预算主要包括各个险种的收入预算和支出预算。这些险种包括城镇职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金、城乡居民社会养老保险基金、城乡居民基本医疗保险基金和机关事业单位养老保险。有些省市还根据地区社保基金情况扩展了社保基金预算编制的内容，如上海除国家要求编制的险种外，还涵盖了该市现有的小城镇基本养老保险基金、小城镇基本医疗保险基金、外来从业人员综合保险基金等3项险种（张岌，2017）。这种社保基金预算编制范围的扩大也拓展了人大审议的广度。
图1 人大社保基金预算监督权力概览
4.专业人员缺乏
我国社保基金预算虽然具有独立性，需要单独编制，但是，它也同时强调人大的审查监督。根据《预算法》（2014修正）和《关于印发＜社会保险基金财务制度>的通知》（财社〔2017〕144号），各级人大并非是审阅和备案，而是需要和其他“三本账”一样，审查批准社会保险年度基金预算草案，再由上级财政部门和社会保险行政部门予以备案。人大的预算监督范围主要包括审查批准和执行预算监督两个部分，社保基金预算也不例外（见图1）。
2.预算执行监督
除审查批准外，人大对社保基金预算执行的审查也十分重要。在社保基金预算执行审查中，需要关注社保基金预算执行进度和社保基金收支管理的情况。在预算执行进度上，人大需要对预算计划进度进行比较，将社保基金计划与预算契合度、预计执行数与决算契合度、预算数据与决算数据契合度以及预算进度是否与时间进度同步等都纳入审查的范围。在社保基金收支管理上，特别要注意福利欺诈的情况，比如多重参保、伪造病历、提前退休等造成社保基金的实际收支数据变动，从而影响下一年的预算编制。
所谓聚类, 就是参照预先给定的标准, 对研究对象作类型判别与划分。本研究提到的同异反聚类：是指根据集对分析原理，把中国男篮与世界水准看作要研究的一个集合对子，称中国男篮在某些指标上达到世界水准为“同”；与世界水准有“较小差距”、“一定差距”、“较大差距”为“异”；与世界水准有“相当差距”为“反”[2]。以此为据，对18个统计指标进行“同异反”判别聚类。
夕阳透过玻璃窗，使整个房子变成了暖调子，炉上飘着烟，两老正忙着把拉长的面一片一片地揪下来，扔进飘着肉香的锅里。才让抽着烟，给我们讲述他和张伟的故事。此时此刻我只有一个心愿，回去一定要帮他找到张伟。
（二）人大社保基金预算监督的问题分析
尽管我国人大在社保基金预算监督中积极拓展监督内容和标准，并对年度预算和三年滚动预算进行审查批准以更好的实现政府总体的财政目标。但是，现行社保基金预算管理还存在着一些问题，限制了人大预算监督权力的提升。
1.现行社保基金预算管理制度存在不足
我国社保基金采取保险缴费而非税收来进行筹资，管理机构是各级人社部门，虽然人社部门内设有社保基金的行政监督机构，但是，这种内设容易陷入“政府失灵”的困境之中（胡继烨等，2011：6）。因为在我国社会政策向普惠型政策转型的过程中，参保人数不断攀升，社保基金规模持续扩大。在以前只是经过社保和财政部门内部审批而非参保人自主参与决策的情况下，政府容易违规使用社保资金（如有部分地区政府偿还国债投资等），而社保又是刚性和法定需求，最终结果是加重了政府财政责任和负担。新预算法实施之后，对于社保基金的监督力度加大。但是，由于我国尚未发展出一个成熟的周转性基金（Clarke，2010）且缺乏参保人自治决策和监管机制，人大对社保基金预算的监督还在某种程度上依赖于政府在社保基金预算管理领域的规范程度。因此，存在一个问题的两面，即一方面急需人大对社保基金进行预算加强监督力度，确保资金安全性，另一方面又需要政府在开展社保基金预算管理时能够更加规范且严格财政纪律，为人大加强监督提供基础。因此，若希望现行人大在社保基金预决算监督方面能够实现规范政府行为和维护政治正当性（娄宇，2018）的目标，那么在推动完善人大监督制度的同时，必须配套改善政府社保基金预算管理工作。
1、蜘蛛：能坐享其成，靠的就是那张关系网。2、虾：大红之日，便是大悲之时。3、天平：谁多给一点，就偏向谁。4、瀑布：因居高临下，才口若悬河。5、锯子：伶牙俐齿，专做离间行为。6、核桃：没有华丽的外表，却有充实的大脑。7、花瓶：外表再漂亮，也掩不住内心的空虚。
2.预算信息透明度不够
人大预算监督的质量就取决于对相关预算信息的掌握程度，即人大可以在多大程度上及时、准确掌握政府活动信息（林慕华，马骏，2012）。因此，人大预算监督的首要条件就是预算必须清晰透明。这要求各部门需要在预算报告中反映出政府活动的全面、细化的信息，这样，人大在进行预算监督时才会有据可依，从而使得监督走向实质。进而，围绕着政府活动相关收支信息，人大和政府才能展开有效的沟通与对话。在全面信息的基础上，这种对话是双向的（林慕华，马骏，2012），以确保政治问责的实现。但是，在我国社保基金预算审议过程中，由于独立编制，封闭运行，人大较为被动，在掌握社保基金活动信息上相对较弱，因而不利于拓展其预算审查监督的广度和深度。在一些地方，提交给人大的社保基金预算只说明了社保基金预算收支总数和结余，并未涉及全部的基础数据，细化预算编制模块以及相关的精算分析报告，比如养老保险结余能支撑多少年，政策调整后预算是否据此调整以及调整多少（梁健芬，彭雪雪，2014）等，这些未细化的信息导致在人大预算监督的过程中对社保基金的预算安排模糊不清，如养老保险结余多少是合理，社保政策变化对基金和财政支出产生了什么影响等（梁健芬，彭雪雪，2014）。这种单向输入的信息不透明和不细化导致了人大预算监督的对话不畅，降低了预算监督质量。
那天我一见到他吓得魂飞魄散，但虚惊一场，采访中他一直用笑眯眯的、近乎崇拜的眼神望着我。他小子认不出我是谁了！
综上，现行制度下，我国人大对社保基金预算监督的重点如下：第一，社保基金预算数据，特别是基础数据的完整性、准确性及其宏观数据预测，以及对财政可持续的影响。第二，在年度内合理控制个人的待遇实现总额控制。待遇控制涉及全国人大对福利门槛的设定，这种设定也需要符合地方社保的实际需求和社会政策。因此，在严格设定福利门槛后，还需考察社保基金预算和国家计划政策的拟合衔接程度。第三，持续关注社保基金收支管理中存在的各类风险，包括福利欺诈对实际收支数据的影响。
在按照保险缴费来实现社会福利保障的西方国家中，对社保基金预算则主要采取审阅备案的方式。在这些国家之中，“费”而非“税”的方式不仅使得参保人缴费与支出待遇之间存在着较强的关联性，而且也使得社保基金预算游离于主流财政体系之外（Clarke，2010）。在社保基金预算的管理上，它们普遍采取基金自治管理，政府单独监督的模式。在这种框架之下，立法机关在社保基金预算中的监督权力就仅限于权利的界定和预算公开。如德国就采用社保基金自治管理原则，政府并不直接参与社保事务而是由独立的社保基金会自主进行。在具体的预算管理之中，基金会须提交财政预算案给所属地区政府而非议会进行审批，并通过决算制度反映和总结社保基金收支行为。社保基金收支的预、决算也须遵循严格的财政纪律和法律规范，以帮助政府全面了解社保基金和基金会的财务状况，及时发现财务中可能存在的不可持续性，最终达到社保基金的自我收支平衡又不过度依赖政府财政投入的目的（娄宇，2018）。联邦立法机构无权力，亦无义务审批社保基金预算报告，其只需要审阅并备案，同时向全社会公布（娄宇，2018）。但是，针对社保基金（如养老保险基金）的联邦专项拨款和其他配套资金，则需要进行精算确定保费的上下限，并将其作为政府一般预算案的一部分，一起提交联邦议院予以通过（娄宇，2018）。总之，对于保险缴费型的福利国家，主要由政府机关而非立法机关实施预算监督。
鉴于社保权利性特征，社保基金预算不同于其他政府预算，其预算决策，如缴费率，起付线等标准由中央统一决定且严格控制。因此，地方人大的预算监督自主性并不如其他“三本账”。在社保基金预算监督上，地方人大需要根据中央统一标准来对社保基金预算进行审查，主要涉及预算是否根据中央预先确定好的权利标准和政策来进行编制，财政配套是否到位，以及增长幅度是否超标等，这些主要是对预算合规性或者合法性进行审查。而地方是否根据当地实际情况进行预算收支编制，是否符合当地社保活动可持续发展等合理性指标的监督不足。实际上，社保基金预算的实际收支沉淀在基层市县，地方官员对社保基金预算的基础数据和收支变化最为清楚，但是，现行的地方官员在社保基金预算上的财权与事权并不匹配（郑秉文，2014），地方人大在社保基金预算监督上可发挥的余地不足。
1.审查批准
社保基金，特别是养老保险，需要长期预测模型来帮助政府制定合理的预算收支计划，并同时建立起严格的行政和立法审查监督制度来防止福利欺诈行为。因此，人大的社保基金预算监督不仅需要对社保基金的基础数据进行准确把握，还需要对保险精算理解透彻以有效判断提交的社保基金预算的预测能力是否能够避免通胀贬值的危险以保障财政可持续，以及是否能够涵盖之后数年的社保需求实现国家对人民的法定承诺。为了更好的进行预测，社保基金预算需要进行保险精算，但是，按照精算报告中建议的费率和支出标准，也未必能够保证年度内的收支平衡，而是需要根据现实情况编制当年的预算案以及在必要情况下进行修改（娄宇，2018）。这都需要人大具备一定的社保专业知识并需要花费时间和精力来进行有效的审批和调整预算。但是，现行的人大常委会的人员较少，人代会又议程较多，社保知识和精算又较为专业，导致了人大在进行社保基金预算监督时雾里看花（梁健芬，彭雪雪，2014），提意见时捉襟见肘。这在地方表现的更加明显，许多地方人大，特别是掌握大量社保基金收支的市县层级，专业人才最为缺乏，影响对反映大量信息的社保基金预算进行审查批准。如果基层的预算出现问题，则会在层层汇总上报时产生负面的影响。
三、西方福利国家社保基金预算的立法监督制度与启示
综观西方主要福利国家对社保基金预算审查监督实践可知，严格立法和强化财政纪律是通行制度框架。不过，根据不同的社保基金筹资法则，各国立法机关的监督权力也有所区别，可以分为审阅备案或审查批准。尽管，并不是所有的福利国家都采用了立法机构审查批准预算的方式来实现社保基金的监督，但是在和社保基金收支相关的待遇、权益和缴费率上，它们都通过立法机构对年度预算和财政法案审批来进行费率的设定，并通过立法控制资格门槛来实现社保基金预算总额控制（Clarke,2010），其预算财务报告也需报立法机关审阅备案① 在一些西方国家，立法机关并不审议批准社保基金预算，只是审阅备案，以供公众了解之用，这与我国现行的社保基金预算监督具有一定的区别。这也进一步说明了我国社保基金预算人大审查监督的复杂性。 ，予以公开（Clarke,2010）。具体来看，西方立法监督主要分为审阅备案和审查批准两种。
4.网上共享库存，促进积压闲置物资的充分利用。中石化各企业间使用相同的ERP系统，应充分利用此优势，公开各企业的库存信息，建立积压物资信息平台。加大积压闲置物资资源信息的深度和广度，减少调拨环节，在有备件需求时，双方直接联系，直接交易。兄弟企业的信息沟通和业务交流，横向建立库存对调剂到兄弟企业的库存物资，坚持实行质量全检制度，确保调剂物资符合相关质量标准，能够安全使用，从而有效地减少企业物资积压，又促进了资源的有效利用，提高了企业经济效益。
（一）审阅备案
3.地方人大监督自主性不足
（二）审查批准
目前多数研究集中于具有固定刚度特性的微纳测头[5-7]。然而，若微纳测头刚度过高，测量过程中易划伤工件表面；若微纳测头刚度过低，容易造成谐振频率低、动态响应慢、稳定性差和误触发等[8]。微纳测头的约束支撑机构是测头机械结构的主体，其刚度特性直接决定测头的整体刚度。因此，通过研究使得微纳测头在使用过程中具有最优的刚度特性，对测头性能的提升具有非常重要的理论意义与实际价值。
根据预算法定性原则，纳入国家整体预算框架进行立法审议批准的预算监督模式似乎更加有效和民主，因为资金的筹资和支出计划一旦经过代议机关立法，就需要按照计划进行，而不能随意更改，如需更改必须再报立法审批。那么，只进行审阅备案而没有经过立法机关审查批准的社保基金预算，如何保证它的有效和民主监督呢？对于缴费型或信托运行的社保基金模式而言，基金会的内部治理结构，如参保人代议机制或者构建审慎投资人规则等，已经实现了参保人的民主化参与和自主决策（胡川宁，2015）。同时，政府经由立法机关授权制定了相关法规来对社保基金预算进行规范，其收支在各级政府严格的财政纪律和法律框架之下，这样可以确保资金的合理使用。这种通过各级政府实施的预算监督实现了民主的正当性，因此，无需再通过代议机关实施预算审批。而在这些国家中，立法机关在社保基金预算上的权力主要在于：第一，设定和变更权利门槛、应享待遇标准和筹资方式；第二，授权颁布多部法规，详细地规定了预算的范围、程序、方法和内容编制（娄宇，2018）；第三，审查批准包含社保基金的财政补贴和担保的政府预算案。综观这两种预算审查方式，无论哪种情形，都从不同方面强调了立法机关在社保基金预算中的积极作用。
四、构建中国社保基金预算中的人大监督权力
2018年，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，以矫正人大在预算监督时对赤字规模和预算收支平衡，以及支出预算和政策关注不够问题，引导人大更加关注预算支出效果和政策目标是否实现等实质性问题。这是人大预算监督的重要举措。对于社保基金预算监督而言，社保基金既涉及参保人员缴费又涉及财政补贴，资金结构复杂，对它的支出绩效以及政策目标实现情况进行监督受到上述因素的影响，如预算信息透明度不够、地方人大监督自主性不足以及专业人员缺乏。目前，在人大预算审查重点转向的政策框架之下，人大需要发展有效的信息公开手段，如信息联网等，确定好地方人大的责任以及培养专业的人员，以进行针对性和有效性的预算监督，促进政府政策目标的实现。
（一）持续扩大审查范围并加强审查力度
为了更好的履行审查批准预算的权力，人大需要进行编制审查、收入审查、支出审查和平衡审查（中国发展研究基金会，2008：87）。在编制审查上，人大首先需要审查预算表是否按程序编制，编制的内容是否完整，是否能够真实准确的反映社保基金活动。以城镇职工基本医疗保险基金预算为例，人大需要审查基金收入和支出预算是否涵盖了基本医疗保险费收入和待遇支出、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他收入和支出等。① 各个险种的社保基金预算编制内容请详见财政部2010年3月11日印发的《社会保险基金预算编制手册（试行）》。 这些数据是否准确。其次，虽然社保基金预算主要根据预先确定好的保险待遇和缴费率进行，这些指标相对固定，即便需要纳入略有变化的参保人口、平均工资等指标进行具体的预算编制，其年度社保基金预算也不会在一年内有较大范围的变化。但是，一旦相关权益，如保险待遇，退休年龄等产生政策调整，所导致的财政后果并不明确（Clarke，2010），伴随着社会经济人口的变化，再加上社保基金的递延性和代际性特征，其收支平衡往往会超出年度预算框架并需要中长期的预测和精算。与回顾性的基金财务报告相比，社保基金预算是具有前瞻性的，涉及未来期望的收入、支出和结余（人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心，2012：2）。事实上，我国一些地区的社保基金预算开始进行三年滚动预算编制，如云南和青海，和年度社保基金预算一起提交人大审议，以评估社保基金收支所带来的中期财政影响。因此，人大不仅需要审查当年的社保基金预算，而且还要审查未来社保基金收支是否能够应对福利构成或者经济环境（如通货膨胀等）的变化，来实现总体的财政目标和财政可持续。这不仅要求基础数据准确，而且还对人大的专业性要求较高。
在近两个小时与肖建国的对话中，我们不仅了解到王选院士为人师的钻研精神和高尚师德，而且也通过肖建国对于过去拼搏历程的回顾，体会到持续的创新精神和永不妥协的奋斗精神。愿这样的精神，可以成为我们新一代印刷人努力前进的无穷动力。
在收入审查和支出审查上，人大需要审查社保基金收支结构和规模是否合法合理。合法性的审查涉及社保基金缴费收入是否依法筹集，是否按照规定的标准征缴；支出是否符合法定待遇标准；社保基金收支是否存在虚报、挪用等情况。合理性是指社保基金收入总数及完成比例与增速、收入中保险费收入与财政补贴的比例和社保基金支出总数及完成比例与增速（邓力平，2018）是否与中央政策以及社会经济发展和需求相协调，特别需要审查社保基金收入和支出预算与国家社保计划（如征缴扩面）和社会政策的衔接程度。在这些计划和政策框架下，人大还需要重点审查社保基金预算总额控制情况。另外，在社保基金预算中，城乡基本养老保险和城乡基本医疗保险预算的财政补贴是作为收入予以审议，主要审查财政配套资金是否到位。而在一般公共预算中，财政补贴则作为支出进行审议。因此，需要特别注意审查两本预算之间的衔接情况。
在平衡审查上，人大需要审查基金收支平衡情况、当年结余情况与年末滚存结余情况以及社保基金的保值增值。根据社保基金预算收支数据，评估潜在社保基金赤字和隐性债务规模，是否存在财政兜底以及对财政可持续的影响。除需要警醒预算赤字和隐性债务规模外，在结余情况与年末滚存结余中，人大还需要审查结余是否过多或不足，是否需要进行缴费率的调整来达到收支平衡等。因为结余过多会导致社保基金运作效率低下，比如过高的医保结余额且没有使用，那就极有可能会降低参保者的医疗保障水平（顾昕，2010）。相反，结余不足则极有可能危机社会基金安全，产生隐性债务。这都需要准确的数据和严格的精算和预测。
（二）建设预算信息联网体系
要做到社保基金预算透明，首先需要基础数据的全面和准确。因为整个社保基金预算都是根据海量的基础数据进行计算编制。但是，由于基层社保经办机构的人力和资源的短缺，导致社保基金预算收支基础数据的准确性和完整性面临着挑战。这种情况既影响层层汇总的社保基金预算的有效性和透明性，也影响了社保基金预算预测的准确性。在根据不全面或有问题的基础数据编制的只粗略反映收支和结余总数的情况下，人大也难以根据具体的数字和计算进行有效的监督。针对于此，将预算信息联网公开，利用大数据体系来强化社保基金预算收支基础数据的管理。那么，在全面、准确的信息体系下，人大可以在掌握完整信息的基础上准确定位预算中的具体问题，硬化预算约束。目前，已有地区开展了信息联网的工作，如广东省早在2016年就将社保基金纳入到了人大预算支出联网监督的范围，便于人大在全面了解社保基金预算的基础上，统一开展支出绩效和重点的审查。此外，在社保基金预算基础数据联网的基础上，对社保基金预算进行细化的精算预测，做到说明什么样的结余水平才是合适的，现有的收支可以支撑多长时间的社保需求等。同时，将具体的数字编制模块和计算等内容都作为预算报告的支撑材料提交给人大予以审核，帮助人大全面把握和审议社保基金预算。
（三）地方人大需要多方位对社保基金进行监督
在中央大力倡导人大预算审查重点转向下，地方人大需要在社保基金预算监督中不仅注重社保基金预算合规和合法性，还要重点审查当地的社保基金预算是否符合当地经济、社会的动态发展和社保制度的现状与未来。特别是需要关注多年期内的社保基金收支平衡、保值增值问题，以发展满足长期的社保需求。同时，人大可以加强事前控制，与人社、财政、卫生等相关部门互通联动，并做好预算前的准备工作。如在对社保基金预算提交人大审批前，事先进行专题调研的方式来探查当地社保基金扩面提标，费率调整等针对性意见给地方政府。同时，需要关注社保基金预算管理中的福利欺诈导致的各种财政风险和预算收支问题。在预算审查监督过中，针对社保基金是否符合变化的社保政策，以及社保基金和财政责任是否有效衔接以达到预算平衡等，帮助社保基金预算管理更加理性等。当然，这些监督方式的实现离不开时间和人员的投入，人大代表专业素养的提升以及相关知识的学习。
参考文献：
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〔2〕 Dean Hartley.Welfare rights and Social Policy[M].Pearson Education Limited.2002.
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中图分类号： F812.3
文献标识码： A
文章编号： 1672-9544(2019)07-0019-07
〔收稿日期〕 2019-05-14
〔作者简介〕 张岌，博士、副教授，研究方向为公共财政与预算；赵早早，博士、副研究员，研究方向为公共预算与绩效预算。
〔基金项目〕 国家自然科学基金青年项目“社会保险基金隐性债务规模控制及预算管理优化研究”（项目批准号：71704146）。
【责任编辑 王东伟】