针对辽宁省大连市在PPP和政府购买服务领域存在法律法规不明晰、市场竞争机制不完善、监督评估机制不健全的问题，亟需推动在PPP和政府购买服务领域实施负面清单管理模式。本文研究并提出建议：根据“非禁即入”原则，加强负面清单制度设计，划定政府、市场、社会合理边界；明确负面清单管理的主要内容以及配套改革；执行负面清单规定，完善监管评价机制，严惩违法违规行为。
在PPP和政府购买服务领域实施负面清单研究
——以辽宁省大连市为例
文/韩 琳 中共大连市委党校
党的十九大报告指出，“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。”习近平总书记在全国金融工作会议上强调，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。为了贯彻党的十九大关于坚决打赢防范化解重大风险攻坚战的决策部署，有效防控政府性隐性债务风险，湖南省于2018年3月率先在全国出台了首部PPP 和政府购买服务负面清单，这将成为我国PPP 和政府购买服务领域市场化进程中的重大转折点，也为我们指明了公共服务领域供给侧改革的方向。为了防止公共服务的供给沦为民众心目中“不称心的礼物”，我们不得不思考并研究在PPP 和政府购买服务领域实施负面清单意义、将会面临的问题以及顺利推行的对策建议。
常用算法包括以下几种：平滑、中职与均值滤波。基于以往滤波经验，改进平滑滤波，分析中值和均值两种方法的结合。
一、推行负面清单的迫切性
（一）推行负面清单有利于厘清政府和市场的关系，充分激发市场活力。
十八届三中全会明确指出，“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”市场经济最基本的特征是划清政府与市场的边界。实行负面清单有利于重新界定政府与市场、政府与企业的边界，在规范政府干预市场裁量权的同时，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，使政府公开透明的履行职能。负面清单管理模式的确立使政府与市场的关系进一步明晰，它更加契合新时代中国市场经济的发展趋势，对于降低市场准入门槛、抑制政府权力过度行使具有重要意义。
人口数量和结构的变化直接影响到资源的利用和生态环境的保护。随着人口的增加，河北省承德市人均水资源量不断减少，20世纪50年代，人均水资源量2 150 m3，进入21世纪以来，人均水资源量为933 m3（见表1）。人均水资源量的减少，使得水资源供需矛盾日趋尖锐。
（二）推行负面清单有利于倒逼政府“放管服”改革深入推进。
2005 年春，昭通至待补公路动工，全长600米的牛栏江大桥应运而生。2013年，昭通至会泽高速公路又拉开了施工序幕，新的牛栏江特大桥成为一道独特的风景。如今站在牛栏江边，两座牛栏江大桥犹如江底的两道彩虹，高高地挂在“江底三桥”的上空。
（三）推行负面清单有利于激发各类社会组织活力，参与提供公共服务。
根据“非禁即入”原则，当前在大连市实施负面清单管理模式时机和条件基本成熟。从近几年的实践来看，截至2017年6月底，财政部和国家发改委两部委推动的PPP 项目总额已超过20 万亿元，落地5.57 万亿元，同期大连市已落实的PPP项目总投资额达1700 多亿元。2017年大连市全年政府购买服务支出达688.05 万元，占财政支出的79.3%。PPP 和政府购买服务在倒逼政府职能和社会治理方式转变方面，已经带来了巨大的冲击力，当前以现实需求为导向，制定科学的推进路径，系统的管理体制助推大连市尽早推行负面清单管理模式，完善配套改革，强化问责管理。因此，我们建议大连市应尽早出台PPP 和政府购买服务负面清单。
负面清单管理可以实现“放管服”改革的新突破。“放管服”改革在理顺政府与市场关系、激发市场活力上取得了明显成效。负面清单的管理模式正是简政放权、放管结合、优化服务的一种落实手段。 李克强总理说过，“深入推行行政体制改革，进一步简政放权，这是政府的自我革命。”而这种自我革命在很大程度上取决于对政府权力设限。通过负面清单的管理模式，以往的“市场准入”改为“市场禁入”，使政府部门的工作更加集中于事中和事后的监督，通过降低准入门槛、简化准入手续，缩小政府权力的运行范围，最大限度地减少政府权力对市场经济的不当干预。
二、存在的问题
（一）法律法规层面上尚未形成PPP 和政府购买服务的明确清晰的法律规范。
党的十八届三中全会明确提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。但大连市目前政府购买服务尚未形成成熟完善的市场机制，且现行的竞争机制缺乏具体的可操作性，竞争主体、竞争范围等关键问题没有明确的规范，还存在流程不规范、信息未公开等问题，市场机制难以真正实现资源的有效配置。此外，PPP 实施过程中还可能存在管理风险、融资风险等，市场机制的不成熟、保障机制不完善，必然会加大项目合作的难度与风险。
（二）市场竞争机制不成熟、不完善。
比如，大连市在PPP 和政府购买服务领域的统一规范已有的政策文件主要是《辽宁省人民政府办公厅关于推进政府向社会力量购买服务工作的实施意见》（辽政办[2014]44 号）和《辽宁省政府政府购买服务暂行办法》（辽财综[2015]945号）《大连市政府向社会力量购买服务指导目录》(大财预[2014]1069 号)等，这些指导意见、暂行办法均属于规范性政府文件。目前，我国尚缺乏具有针对性法律法规，且现行相关法律文件并未能直接涵盖PPP 领域。由于PPP 模式近年刚刚兴起，尚不成熟，除了管理政策和法律法规有待完善之外，政府与社会资本合作协议的法律属性也很模糊，主体责任、权利与义务等方面的法律法规缺失难以为今后PPP 的发展提供强有力的政策推动力。
（三）监督和评估体系不健全。
PPP 和政府购买服务的过程中缺乏有效的监督机制和评估体系，目前现有的监管制度尚未对PPP 和政府购买服务的事前、事中和事后监督流程做出明确清晰的规定，使得监督的效率大大降低。此外，在PPP 和政府购买服务的过程中缺乏有效的评估环节，对服务供给的数量、质量、成本及效率等方面的评价仍存在很多不足。我国目前引入第三方评估机构的实践经验尚不成熟，如何公平有效地开展监督和评估工作应是值得关注的关键问题之一。
三、对策建议
党的十九大报告中指出，要“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”这对于社会组织的发展方向具有战略性和前瞻性的意义。社会组织具有公益性、非营利性等特点，其自下而上的服务机制比政府更具有贴近基层、贴近人民群众的优势，能够对人民群众的需求做出更及时的反应，更适合提供公共服务。但就当前实际来看，政府、市场和社会三者中，社会的发育最不充分，也成了短板。推行负面清单，激活社会组织活力，从根本上说就是加快政社分开，明晰三方主体的责任边界，做到权责对等，释放更大的政策和制度空间来发展社会组织提供公共服务。
建筑业的快速发展，导致其行业本身工作量的加重，以至于建筑扬尘污染是目前空气污染的重要方面。由于大部分的建筑企业环保意识薄弱，对建筑环保缺乏充分的认识和应有的态度，不能积极参与环保工作。同时，目前人们对建筑扬尘污染的主要来源是空气污染这一观点的认知不一致，所以建筑企业的环保意识也被极大的削弱了。
（一）加强负面清单制度设计，划定政府、市场、社会合理边界。
负面清单制度是一项复杂的系统工程，涉及复杂的利益关系，还要面对诸多不确定性和未知领域，应该务实稳妥的推进。一是政府要秉承正确的理念原则提供公共服务。立足国情，充分发挥保民生兜底线的作用，牢牢把握公共服务项目，重点是有预算安排的基本公共服务项目，严格落实服务指导标准。二是政府要对自己承担的公共服务职能进行全面梳理和评估，适时适当的从一部分适合社会化的公共服务中退出，“抓大放小，应退尽退”。三是明确“买什么”“向谁买”和“怎么买”三个问题，划定政府和社会资本合作以及政府购买服务的适用范围与采购边界“红线”，以明晰市场准入门槛。
（二）明确负面清单管理的主要内容以及配套改革。
负面清单制度的主要内容和实施程序应具有科学性和合理性，实施程序应明确时间表，即按照先行先试、逐步推开的原则，积累经验、逐步完善，探索形成完善的体制机制。一是对PPP 和政府购买服务的负面清单内容进行明确，以及与现行制度进行衔接。明确PPP 和政府购买服务应当应用的项目以及不得运用的事项。二是加快推进事业单位分类改革，引导社会力量参与公共服务供给，并尽早制定公共服务社会化目录，加快发展社会组织参与供给。三是发展“互联网+公共服务”。以网络基础设施作后盾，抢抓互联网机遇，转变政府管理职能，利用信息技术，为人民群众提供更方便快捷的公共服务。
（三）执行负面清单规定，完善监管评价机制，严惩违法违规行为。
一是严格约束政府资金管理，严禁违规融资，加强违法违规责任追究。政府购买服务要坚持先有预算后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考核。二是加强政府绩效考核，努力提高政府行政效能。必须充分重视绩效考核在公共服务管理当中的重要性，充分运用绩效考核的科学手段，积极探索建立第三方评估机制在政府绩效考核中的应用，形成以“绩效评估”为核心的事前目标划定、事中绩效量化跟踪，事后绩效监管考核的全链条式管理体系，并确立以明确评估主体、制定标准化可操作化的评估标准，引入社会第三方评估机制、量化的运用绩效评估结果为核心的公共服务绩效评估机制。此外，还应借鉴国际经验，结合国情、省情、市情特点与发展阶段，学习先进经验，为己所用，综合使用多种政策框架，提高公共资源综合效益。