深圳政府绩效审计研究与启示，本文主要内容关键词为：深圳论文,绩效论文,启示论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
绩效审计是当代世界政府审计的主流和发展方向。我国审计事业经过20年发展之后，进入由财务审计为主转向财务审计与绩效审计并重的转型过渡期。2003年7月，审计署制定了《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，明确提出“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量”。2001年2月，深圳在《宪法》、审计法确立的审计监督制度框架内，颁布了《深圳经济特区审计监督条例》(以下简称《条例》)，在全国率先建立了政府绩效审计制度，并进行了成功的实践，形成了深圳政府绩效审计模式。
一、深圳政府绩效审计制度建设及实践
(一)深圳建立政府绩效审计制度的环境分析
深圳经济特区经过二十多年的发展，为深圳建立政府绩效审计制度提供了较为有利的经济、政治、社会环境。从初建经济特区开始，深圳坚持了小政府、大社会的行政管理模式，市场经济较为发达，政府职能倾向于公共服务。1992年深圳取得了经济特区立法权，深圳市民具备一定的民主意识和效益观念。与经济和社会的发展相适应，相对充裕的深圳财政已逐步构建起公共财政框架，不断加大了对教育、环保和基础设施等方面的投入，同时全面推行部门预算，明细支出计划，优化财政资金的分配使用。这些条件，为深圳率先建立政府绩效审计制度奠定了必要的环境基础。
1998年深圳市审计局在深化本级财政预算执行审计时进行了延伸审计，发现部分财政资金的管理和使用不同程度地存在使用效益不高的问题，认为有必要对财政资金的管理和使用进行绩效评价。预算执行审计的不断深化引导了政府绩效审计的开展。
(二)深圳政府绩效审计制度框架
《条例》明确规定“审计机关应当加强对本级各部门的绩效审计工作”，这是我国关于政府绩效审计的第一个法律规定。
1．界定了绩效审计的概念。《条例》根据审计法关于对财政、财务收支效益性审计的规定，明确指出“本条例所称的绩效审计，是指审计机关在对政府各部门财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其在履行职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为。”
2．规定了审计机关开展绩效审计的原则要求。《条例》规定“审计机关进行绩效审计应当根据效率、效益、效能、环境和成本，采取纵向和横向方法进行定量和定性的比较分析，并作出审计判断。”
3．建立了绩效审计年度报告制度。《条例》规定“审计机关应当在每年第四季度向本级政府和上一级审计机关提出绩效审计报告，并受本级政府委托，向本级人大常委会报告绩效审计工作情况。”此项规定使绩效审计成为深圳审计机关每年的法定审计项目，把绩效审计提到了与财政预算执行审计相同的地位。
4．明确了绩效审计结果运用。《条例》规定“政府有关部门应当依据本级人大常委会对绩效审计报告的审议意见编制预算、确定机构设置和人员编制。”
此外，2004年6月深圳市人大常委会颁布的《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》，对政府投资项目绩效审计作了具体规定。根据《条例》关于政府绩效审计的规定，在成功实践的基础上，2005年将《深圳市政府绩效审计办法》列入政府规章项目组织调研论证，2006年将《深圳经济特区绩效审计条例》列入立法计划。
(三)深圳政府绩效审计实践
从2002年开始，深圳市审计局根据《条例》的规定，借鉴香港及国外政府绩效审计的方法，逐年扩大绩效审计范围，选择公众关注、财政投入大的项目开展绩效审计。截止2005年共开展绩效审计项目23个，审计透明度逐年增强，审计监督成效逐年提高。
2002年，深圳市审计局在充分调查研究的基础上，选择“卫生系统12家市属医院医疗设备采购、大型医疗设备使用和管理情况”作为首例绩效审计项目进行试点，政府绩效审计制度正式实施。审计报告上报深圳市政府审核同意后形成《深圳市2002年度绩效审计工作报告》，提交市人大常委会审议。报告首先由人大计划预算委员会进行审议，并提出初审报告，指出“这是我市乃至全国政府审计系统的一项创新工作，对于科学评价财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，规范预算执行，转变部门和单位使用财政资金的观念，不断改善部门和行业的管理水平，提高财政资金使用效益，具有重要意义”，并且对进一步做好绩效审计工作，提出了具体的意见和建议。人大常委会结合初审报告，对绩效审计揭示的问题进行了审议，并将审议结果函告市政府及有关部门加以整改。绩效审计报告和人大常委会的审议结果被深圳市媒体广泛报道，有关方面非常重视。与此同时，人民网、新华网等中央媒体以及全国各地媒体高度关注，引起社会各界重视，产生了广泛而深远的社会影响。
2003至2005年，深圳市审计局先后对市海上田园风光旅游区、市科技三项费用、市本级2003至2004年政府采购等22个项目进行了绩效审计。2003年，深圳市人大常委会计划预算委员会的初审报告首次在当地媒体全文刊登，4个项目的审计报告摘要首次在当地媒体公布，审计透明度增强。2004年，绩效审计工作报告首次在当地媒体全文刊登，首次发布8个项目的审计结果公告，审计透明度进一步增强。2005年，深圳市人大常委会要求市政府组织各有关部门和单位认真做好本年度绩效审计发现问题的整改和责任追究工作，对审计发现的问题跟踪到底，追究责任，实行“买单制”。
(四)深圳审计监督运行保障机制
深圳在连续4年实践的基础上，为进一步适应公共服务型政府建设的要求，2005年开始实行审计问责制，落实行政问责制，推行行政首长问责制，架构审计监督运行保障机制。
1．实行审计问责制，落实行政问责制。2005年9月，深圳市人大常委会通过于《关于深圳市2004年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告的决议》、《关于进一步加强审计监督工作的决定》，要求实行审计结果“买单制”，依法依规追究相关责任人的责任。按照人大常委会的《决议》、《决定》，深圳市政府成立“2004年度本级预算执行和其他财政收支审计整改及责任处理工作领导小组”，常务副市长、分管审计工作的副市长分别担任正、副组长，成员由市监察、审计、财政、人事等部门的负责人组成，专门负责审计整改及责任处理工作，对事整改处理，对人实行“买单制”，促进审计发现问题的整改，向全市人民有个交待。
2．推行行政首长问责制，架构审计监督运行保障机制。2005年10月，深圳市委、市政府发布了《关于在全市掀起“责任风暴”实施“治庸计划”加强执行力建设的决定》，要求“行政权力运用到哪里，监督就到哪里；公共财政支出到哪里，审计就到哪里；公共服务提供到哪里，绩效评估就到哪里。”2005年12月，深圳市政府发布了《关于健全行政责任体系加强行政执行力建设的实施意见》及《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》等6个配套文件，要求审计工作在加强执行力建设中发挥重要作用：一是建立政府部门绩效评估制度，要求审计等部门按照各自的职责开展绩效评估工作，审计等部门负责重大财政资金使用情况及执行财经法规情况的审计评价、评估；二是建立完善财政资金使用效益评估与监督制度，要求审计等部门重点抓好部门预算执行、领导干部经济责任、部门绩效状况、专项资金使用、政府投资项目、政府采购、部门财务内部控制等方面的审计评价、评估工作，确保财政资金使用的合法、真实和效益；三是推行行政首长问责制，政府将根据人大、政协、监察、审计等机关提出的问责要求或者问责建议，采取诫勉谈话、责令限期整改、责令作出书面检查、责令公开道歉、通报批评、责令辞职、建议免职等方式，对部门行政首长予以问责。
2006年1月，深圳市政府向人大常委会提交了《关于深圳市2004年度本级预算执行和其他财政收支审计发现问题责任处理和整改情况的报告》，对审计发现的问题严格实行“买单制”，落实行政首长问责制：16名相关责任人受到了责任追究。其中，给予行政处分5人，责令作出书面检查9人，责令作出书面检查并停职离岗培训2人。在对相关责任人进行责任处理的同时，审计工作报告涉及的部门和单位积极进行整改，查找原因，查漏补缺，完善规章制度，加强财政资金管理。当地媒体公布了审计工作报告涉及的部门和单位的整改情况。人大常委会把市政府处理有关责任人的报告向社会公布后，社会反响强烈，人民群众高度评价。
二、深圳政府绩效审计制度建设及实践给我们的有益启示
(一)公共服务型政府及其治理是审计转型的环境基础
公共服务型政府及其治理是现代市场经济的客观要求，也是建立政府绩效审计制度的环境基础。深圳作为我国改革开放的试验区，市场经济发展较快，政府职能倾向于公共服务，较早建立公共财政框架。正是在这样的环境基础下，深圳率先建立了政府绩效审计制度，逐步实现由财务审计为主转向财务审计与绩效审计并重。
在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，要求政府及其公共部门行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效，要求政府在市场化背景下必须实现治理模式的根本转变，构建公共服务型政府。强化政府公共服务职能，建设公共服务型政府，是完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家的必然要求。党的十六大以来，各级各地政府深化行政审批制度改革、行政管理体制改革，加快转变政府职能，建设公共财政体制，完善政府公共管理职能，构建公共服务型政府。由此引起审计环境发生变化，一方面为审计转型创造了条件，另一方面对审计机关全面履行审计监督职责、提高审计监督成效提出了新的要求。
总结深圳实践，可以得出结论：经济转轨，社会转型，政府转变职能，政府审计必须与之相适应，由财务审计为主逐步转向财务审计与绩效审计并重。
(二)立法先行是审计转型的法制保障
开展政府绩效审计必须要有立法的支持，在法律上明确政府绩效审计的地位，把政府绩效审计提到与财政预算执行审计同等重要的地位，定期向政府和人大报告政府绩效审计的结果。立法先行，为深圳开展政府绩效审计提供了法制保障。
2001年2月《深圳经济特区审计监督条例》颁布以后，深圳市审计局加强与市人大法制委员会、计划预算委员会的合作，组团考察香港及国外的绩效审计，经常交换工作意见，从认识和操作两个层面，把对绩效审计的立法支持具体化。正是由于深圳立法先行，在法律层面促使审计工作必须转型；正是由于强有力的立法支持与合作，在操作层面促进政府绩效审计制度得以成功实践。
深圳实践表明，立法先行，建立政府绩效审计制度，对深圳市政府各部门进行绩效审计成为地方性法规规定的深圳市审计机关的职责；有了法制保障，深圳市审计机关依法对深圳市政府各部门进行绩效审计，是地方性法规赋予深圳市审计机关的权限。
(三)审计监督运行保障机制是审计监督制度不可缺少的组成要件
实行政务公开透明，推行问责制，是市场经济条件下国家治理的基本原则。实行审计结果公告，推行问责制，是市场经济国家通行的制度和做法。
2001年以来，深圳大力推进政务公开制度，逐步推行问责制，构建公共服务型政府。2002年以来，深圳市人大常委会审议市政府提交的本级预算执行和其他财政收支审计工作报告、绩效审计工作报告，政务公开的力度逐年加大，深圳媒体给予广泛报道，实现了审计监督与人大监督、舆论监督、社会监督的有机结合，增强了审计监督的效应。2002年，深圳市审计局开始尝试公开审计结果，不断扩大向媒体公布审计工作报告内容范围，由此引起社会广泛关注。2005年3月，首次以审计公告的形式向社会公布了2004年度实施的8个绩效审计项目的审计结果，正式实行审计结果公告制度。2005年9月，深圳市人大常委会通过的《决议》、《决定》，要求实行审计问责制，落实行政问责制。2005年10月，深圳市委、市政府在全市掀起“责任风暴”，实施“治庸计划”，加强执行力建设，推行行政首长问责制，架构了审计监督运行保障机制。
参照市场经济国家通行的做法和制度，借鉴深圳经验，我们认为实行审计结果公告制度，推行问责制，是审计监督运行必需的保障机制。审计监督运行保障机制是审计监督制度不可缺少的组成要件，是确保审计监督成效必需的制度机制设计。
(四)政府绩效审计是政府绩效评估体系的重要组成部分
市场经济条件下，推行政府绩效评估制度是增强政府及其公共部门、公职人员对社会公众的责任意识与绩效意识、改进政府公共管理的重要措施。政府绩效审计本身就是一种政府绩效评估行为。从国际经验来看，市场经济发达国家所开展的政府绩效评估多数都是以审计机关开展的绩效审计为主要的政府绩效评估方式。无论是美国、澳大利亚还是英国的政府绩效评估体系，审计署都扮演着十分重要的角色。美国政府绩效评估是在完善的法律框架下，以国会审计总署为主导来执行的。在澳大利亚，国会审计署代表国会对各部门进行年度绩效考评。英国国家审计署代表议会对政府公共开支进行审核，对所有政府部门和政府机构、逾半数使用公共拨款的社会团体进行绩效评估。
2005年10月，深圳开始建立政府绩效评估体系，从其制度设计来看，已将政府绩效审计作为政府绩效评估体系的重要组成部分。深圳实践表明，政府绩效审计是政府绩效评估的一种重要方式，开展政府绩效审计有力地促进了责任政府、法治政府、效率政府、廉洁政府建设。