加入WTO对中国行政法制的挑战与改革，本文主要内容关键词为：中国论文,法制论文,行政论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国加入世界贸易组织(WTO)，是具有划时代意义的重大事件，它不仅将对中国的经济、社 会以及人们的思想观念、生活方式发生深刻的影响，而且也将对中国的政治包括政府的行政 管理提出严峻的挑战。这是因为，加入世界贸易组织之后，WTO的各项规则和原则体系将适 用 于我国。在香港“2001《财富》全球论坛”开幕式上，江泽民总书记指出：入世之后，“中 国将有步骤地扩大商品和服务贸易领域的对外开放，为国内外企业创造公开、统一、平等竞 争的条件，建立和健全符合国际经济通行规则、符合中国国情的对外经济贸易体制，为国外 企业来华进行经贸合作提供更多、更稳定的市场准入机会。”[1]尽管从表面上看，WTO所涉 及的主要是经贸领域中的规则，但它的基本宗旨则在于消除世界各国政府对贸易的壁垒，从 而合理地利用资源，有效保护生态环境，建立一个完善的、具有活力和永久性的全球多边贸 易体系。而WTO的这些规则的适用，在其实质上与政府行政机关的关系却更加密切，联系也 更加直接。因为WTO规则绝大部分内容都是针对政府行为的，是以政府的管理活动为对象的 。[2]
由此可见，从一定意义上讲，我们入世就是政府的入世，或者说首先是(也主要是)政府的 入世。因此，一旦我国跨入世界贸易组织大门，政府的行政管理与WTO的规则的相互关系， 我国现行的政府职能定位、管理机制与WTO规则的矛盾冲突，将不可避免地凸显出来。换言 之，加入世界贸易组织，将WTO的各项规则和原则体系适用于我国，就必然要求我们的政府 行政管理改变传统的体制和做法而与国际惯例接轨，实行严格的依法行政、公正行政和公开 行政，从而使我们的政府管理步入法治行政的轨道。
本文试图通过探讨WTO的规则与我国现行的政府经济管理职能、行政管理机制的差异和冲突 ，从而揭示加入WTO对我国政府管理的行政法制建设及其发展进程所产生的巨大而深刻的影 响 ，在此基础上进而提出政府行政法制改革与完善的相应对策。
(一)完善并强化对中央政府缔结条约和协定的监督法制
从法理上讲，WTO所确立的法律框架与规则体系具有国际法的地位和效力。一旦我国加入WT O之后，将会参加WTO框架的各项谈判和签订有关新的协议，从而必然会直接或间接地影响到 我 国国内的经济发展和法律制度。为此，必然提出对谈判代表行使谈判缔约权的法制监督问题 ，从而防止其滥用对外谈判权并有效地维护国家利益。[3]我国宪法第89条第9项规定“国务 院管理对外事务，同外国缔结条约和协定”；宪法第67条第14项则规定：“全国人大常委 会决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”；宪法第81条又规定：“中华人民共和 国主 席，根据全国人民代表大会常务委员会的决定，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定” 。由此可见，国务院同外国缔结条约和协定是指谈判和签订的环节，条约和重要协定缔结之 后要经全国人大常委会批准才生效，而一般协定国务院签订之后即可生效。然而，问题是， WTO协议是属于“条约”、“协定”，还是“重要协定”呢?而“一般协定”与“重要协定” 又怎样区分呢?这在我国现行的宪法和目前的其他法律规范中，都还尚未作出明确和具体的 规定。
我们认为，就一般法理而言，并从WTO规则的涉及面和影响力来看，WTO规则体系中的大部 分内容都应当属于“重要协定”。然而，正如有的外国学者所指出的那样：WTO规则的一个 基本假设是，政府不一定是追求社会福利最大化的实体，而是屈从于各种利益集团的压力而 制定 政策的实体。[4]也即是说，WTO规则是各成员国在屈从于各个国家内部各种利益集团的情况 下妥协的产物。而在我国，国务院作为中央政府从事缔结涉外的双边或多边条约与协定的活 动，但由于它处于超越市场主体具体的经济活动之上，因而并非就一定是国内各市场主体 自身利益的最佳判断者。与此同时，根据我国《立法法》第8条第8款之规定，凡涉及到基本 经济制度以及财政、税收、金融和外贸的基本制度的事项，应由全国人民代表大会或常务委 员会制定法律。因为这些事项规范的是公民、法人和其他组织重大的经济权利，如果由国务 院通过制定行政法规的形式予以确认，实质上就剥夺了作为最高国家权力机关的全国人民代 表大会及其常务委员会的这部分立法权；而从法理上讲，国务院的行政立法在其民主性、代 表性、广泛性、权威性等方面都是不如全国人大及其常委会的国家立法的。在加入WTO的过 程中和加入WTO之后，国务院所缔结的条约和协定，将涉及到大量的有关外贸、金融、关税 以及现代高科技等领域的事项，而这些事项必然将对国内人民群众的经济生活产生深刻的影 响，也自然会给众多经济主体的切身利益带来重大的变化。对此，我们必须给予高度的关注 。
诚然，国务院所缔结的条约和协定并不等于直接立法，但是根据我国有关法律规定，当条 约和协定一经生效，其效力就与直接立法完全一致。因而，我们认为，为了充分地体现民意 和更好地维护国家利益，国务院在缔结与WTO有关的条约和重要协定的过程中，应当受到全 国人 大及其常委会的监督，由全国人大常委会对国务院缔结与WTO有关的条约和重要协定作出授 权性的规定；条约与重要协定缔结后，由全国人大常委会行使批准权；对国务院缔结的一般 性协定，实行全国人大常委会备案审查制度。另一方面，依据1990年全国人大常委会制定的 《缔结条约程序法》之规定，凡是国务院缔结与我国国内法有不一致或有冲突的条约，必 须经全国人大常委会决定批准。当这种情形发生后，全国人大常委会或者对有关条约的特定 内容作出保留，或者对有关国内法中与条约不一致的条款作出修改或补充。此外，为了使条 约和协定在缔结生效之后能够顺利地得到实施，国务院在缔结条约与协定的过程中要贯彻民 主、公开的现代立法原则精神，组织有关专家、学者以及与条约(或协定)有着直接或间接关 系的利益关系人(或其代表)，公开举行听证会，对条约(或协定)的内容进行充分协商，并认 真汲取其建设性的意见。总之，通过完善并强化对中央政府国务院缔结与WTO有关的条约和 协定的监督法制，从而保证所缔结的条约(或协定)的科学性和合理性，以便更好地维护国家 的公共利益和人民群众的合法权益。
(二)健全和完善与WTO规则相适应的经济行政法制
WTO规则体系是一个庞大的灵活务实的规则体系。[5]从其内容来看，它所调整的领域从传 统的货物贸易发展到服务贸易，从关税减让拓展到非关税壁垒的限制和减少，从投资领域扩 展到知识产权保护领域，几乎无所不包。如果从这些法律的内容来看，似可以将其划入经济 行政法制的范畴。因为WTO的一系列规则，就其实质而言乃是超越了国界的在整个世界范围 内的自由市场经济的反映。[6]因此，我国加入WTO，迫切地需要健全和完善与WTO规则相适 应的经济行政法制。这是因为，加入WTO，必然要求我国政府的经济管理及其运作方式必须 符合WTO规则体系的要求，必然要求我国的经贸法律、行政法规、政府规章和政府的经济管 理行为以及企业的经营行为都要与WTO规则的要求相一致，从而使其在WTO规则体系的框架内 追求最大化利益。
尽管经过近十多年来的改革开放，我国已初步确立了社会主义市场经济体制，同时随着与 国际市场的接轨，我国的经济行政立法正在逐渐向WTO规则体系趋于一致。然而，我们也应 当看到，在现阶段，我国的经贸立法及其制度与WTO规则的基本制度还存着较大差距，我 国在运用WTO所体现的国际贸易规则和惯例方面还存在着明显不足。市场经济是法制经济。 加入WTO，其实质就是要融入国际性的全球市场经济之中，实现国内市场与国际市场接轨， 因而就必须要有统一、完整的市场运行规则，即必须要有统一、完整的经济立法。诚然，近 年来，虽然我国已逐步建立起了规范市场主体、调整交易行为的基本法律体系，制定了民法 通则、公司法、合同法、产品质量法、反不正当竞争法、消费者权益保护法等法律。然而， 我国在与国际贸易密切相关的一些领域中的许多经济立法还很不完善，其具体表现在：我国 的对外贸易法过于简单和原则；我国尚缺乏反垄断法、反倾销法等法律；现行经济法律中的 某些规定与WTO规则还存在着冲突和矛盾；我国现行对外贸易政策的透明度还不够高；投资 环境还有待努力改进；政府法治行政与公正行政的水平和力度还不能令人满意，如此等等。 因此，为了适应WTO规则，有必要进一步健全和完善与WTO规则体系相一致的经济行政法制， 特别是迫切地需要加强对外经济贸易法制建设。具体说来，主要应当从以下几个方面进行努 力。
第一，进一步改革我国现行的进出口管理制度，努力减少进口数量限制。
WTO的宗旨就在于消除各国政府对贸易的壁垒，禁止和取消进出口数量限制，进行自由贸易 ，以便最合理地实现分工和对资源的利用，它也是WTO规则中的一项基本原则。然而，从中 国 现行的《对外贸易法》和对外贸易进出口管理体制来看，与WTO的这一基本原则尚存在一定 的差距。尽管自1990年以来，中国政府在取消进出口数量限制、实现关税化方面取得了很大 的进展，但目前我国对相当数量的产品进口仍然实行的是配额管理，即我们仍然是通过政府 管 制将限制进口数量作为控制进口的一种重要手段。[7]为此，需要依据WTO的相应规则和要求 ，进一步修改和完善我国现行的《对外贸易法》，改革我国现行的进出口管理制度，努力减 少进口数量的限制。根据我国加入WTO所作的郑重承诺和国家外贸体制改革的总体目标，现 行进口管理中的大部分非关税措施将要逐步被取消，政府除了对少数关系到国计民生的大宗 商品实行必要的配额制和许可证管理，并由国家指定有关公司统一经营之外，现行的绝大部 分进口行政审批的数量限制也将逐步被取消。而关于实行进口配额管理的商品目录、规章、 办法，将统一由国务院对外经济贸易主管部门会同国务院相关部门制定、调整并及时加以公 布，从而建立起公正透明的、适应WTO规则要求的外贸进出口管理体制。我们需要为此而进 一步努力。
第二，进一步完善我国的关税立法及其相关政策，维护市场经济的公平竞争原则。
关税实质上是对经济利益的一种再分配，它既关系到国家利益，也涉及到生产者、消费者 和进出口商的经济利益，因而关系重大。WTO通过发动新一轮多边贸易谈判，大幅度削减关 税和取消非关税措施，以促进全球贸易自由化进程。中国自改革开放特别是近年来，为了与 WTO规则接轨，我国的关税立法和关税政策的改革在降低税率、调整减免税政策、完税价格 审定、采用国际通行税则、税收征管等方面，都取得了很大的进展。我国已经将关税水平从 1992年43%的基础税率调至1999年的16.68%，同时还宣布了从2000年到2005年将工业品的关 税水平进一步降至15%和10%。[8]这些降税努力，既对扩大外贸规模吸取外商直接投资产生 了积极作用，同时也有力地配合了我国加入WTO的关税减让谈判。在现阶段，我国关税的大 体 结构是这样的一种状况，即：对急需的原材料和初级产品实行低关税；对目前急需但尚不 能生产的且技术含量较高的产品实行低关税；对目前我国正在发展的但竞争力却又相对较弱 的产品实行高关税；对目前我国正在发展而竞争力也相对较高的产品实行高关税。显然，我 国目前的关税结构对国内产品具有一定的保护作用，其高关税产品的比重也比较大，这样也 就必然要与发达国家有着直接的贸易利益冲突。由此可见，我国现行的关税立法及其相关政 策与WTO规则的要求相比较，仍然还存在着一定的差距。此外，我国在传统计划经济体制下 出台 的《关税条例》和多年形成的高关税、多减免的进口关税政策随着市场经济体制的逐步建立 ，也已经逐渐失去了其赖以发挥作用的基础。这是因为，减免税收政策违背了市场经济中平 等竞争的原则，不符合WTO规则中“统一税收、公平税负、平等竞争”的原则，必须加以调 整和改革：一方面，应根据WTO的规则和建立社会主义市场经济体制的要求，修改现行的《 关税条例》，进一步完善我国的关税立法；另一方面，在税收政策上，要适用WTO规则所认 可的一些保障条款并借鉴国际上通行的一些关税措施，如从量税、季节税、复合税、反倾销 税、反补贴税等，实行关税配额制和特殊关税，以切实保护国内的民族工业。[9]此外，在 减免税收政策上，应当一视同仁，并要和产业政策结合起来，不论是内资还是外资企业、不 论是国有还是民营企业，只要符合产业政策的，都应当享受到同样的税收减免政策，从而维 护市场经济的公平竞争原则。
第三，加强和完善知识产权立法，加大对知识产权的保护力度。
我国自改革开放以来一直都非常重视对知识产权的法律保护，并不断加大对知识产权的侵 权行为的打击力度。[10]近年来，我国关于知识产权保护的主要法律都相继出台，如：《著 作权法》、《专利法》、《商标法》和《计算机软件保护条例》等，并参加了有关的国际公 约。应该说，我国经过近年来的努力，已经初步建立起了保护知识产权的法律体系。然而， 也应当看到，我国近年来所出台的这些保护知识产权的法律，与WTO规则中的《与贸易有关 的知识产权协议》(TRIPS)的要求相比，仍然还存在着一定的差距。加入WTO之后，按照TRIP S协议的要求，我国必须进一步完善有关的知识产权法律体系。一方面，除应及时对《商标 法》、《著作权法》、《计算机软件保护条例》进行必要的修改和完善之外，还应进一步加 大对专利法的执法力度，强化对专利的法律保护。另一方面，在立法方面，我国还需要尽快 制定《商业秘密保护法》、《科技成果转化法》等保护知识产权方面的法律。[11]此外，在 对知识产权保护的守法和执法方面，我国还存在着许多的问题，如一些企业和个人的知识产 权 法制观念比较淡薄，缺乏应有的商业职业道德，非法复制和销售音像制品、非法仿制和盗用 专利产品以及假冒他人商标等侵权行为时有发生，而目前对此类侵权行为打击的力度也还不 够。因此，除应当加强知识产权保护的立法之外，还要进一步加大宣传、普及知识产权法律 知识和查处侵犯知识产权行为的力度，进一步提高对知识产权的法律保护水平，从而全面履 行我国在知识产权领域中所承担的权利和义务。
第四，加快我国服务贸易立法步伐，促进服务贸易事业的发展。
就全球范围来讲，我国的服务贸易开放是比较晚的，但发展速度则很快，有关服务贸易立 法也取得了相当程度的进展。我国已于1994年制定了《对外贸易法》，其中第四章专门规定 了国际服务贸易问题，明确指出国家促进国际服务贸易的逐步发展。近年来，我国在服务贸 易领域也相继制定了一些法律法规，如：《保险法》、《律师法》、《会计师法》、《商业 银行法》、《广告法》、《海商法》、《民用航空法》、《外资金融机构管理条例》等。然 而，由于我国目前服务贸易仍不够发达，其立法状况也不容乐观。总体来看，在服务贸易的 立法方面主要存在着四个方面的问题：一是立法滞后、数量偏少。可以说，我国现有的服务 贸易法律规范还未形成体系，不少领域尚处于立法真空地带，而现有立法也比较原则和抽象 ，还缺乏相应的实施细则加以配套；二是有些法律规范(特别是规章)制定得不合理、不科学 ，还未完全打破行业垄断和行政垄断的局面，与WTO规则还存在着相当大的差距；三是所有 法律规范的透明度不够，在实施过程中没有真正公开化和程序化；四是各种法律规范(尤其 是规章)之间冲突严重，各地方各部门出于自身利益考虑，往往制定出一些有利于自己的法 律规范，从而引起法律规范之间的抵触和冲突。
WTO规则中的服务贸易总协定(GATS)是当今世界上发达国家与发展中国家互相妥协的产物。 GATS协议作为第一个全球性的服务贸易协定，规定了最惠国待遇、透明度原则、发展中国家 更多参与等一般义务和市场准入、国民待遇特定义务，并明确了服务贸易逐步自由化的目标 。[12]与此同时，GATS协议考虑到发展中国家的实际状况，也为发展中国家提高对国际服务 贸易的参与程度、增强本国服务业的竞争能力、扩大服务贸易的出口提供了较多的优惠。此 外，GATS还规定了一系列的例外措施，如：紧急保障措施、收支平衡、政府采购、一般例外 、安全例外、补贴等项内容。[13]中国加入WTO，就必须一揽子接受包括GATS在内的多边贸 易协议。因此，我国的服务贸易立法就应当遵循与GATS的有关规定相衔接、限制垄断行为、 坚持公平竞争、逐步放开服务市场的原则，以我国的宪法、对外贸易法和世界贸易组织协定 为依 据，建立起与WTO规则相适应的内容完备、科学合理、协调统一的服务贸易法律体系。
第五，进一步完善我国涉外投资法律体系，促进外国直接投资的不断发展。
WTO规则中的《与贸易有关的投资措施协议》(TRIMS)是规范国际投资行为的基本准则。TRI MS协议的重点，则是解决那些有悖于为实现贸易自由和跨国投资自由化的宗旨，从而导致外 国投资者受到限制或其利益受到损害的那些措施上。具体地说，就是要求WTO的成员国不得 实施违反1994年GATT第3条或第11条所规定的与货物贸易有关的投资措施。[14]近年来，我 国加快了对外投资立法的步伐，先后制定出台了《外资企业法》、《中外合资经营企业法》 、[15]《中外合作经营企业法》、《中外合资经营企业法实施条例》等法律规范，然而，必 须看到 ，我国现行的这些涉外投资立法中的某些规定与TRIMS协定的规定也不尽完全相符合，这 些立法中还将企业组织法与政府管理法混合在一起，并且还存在着对内对外两套经济法制互 相并存的状况，等等。因此，随着市场经济的不断发展和中国加入WTO的迫切需要，有必要 进一步修改和完善我国现行的涉外投资法律规范，建立起与WTO规则相适应的、完备统一的 涉外投资法律体系；要适应国际投资法律制度的发展趋势，尽量减少对外国投资的限制，切 实加强对外资的保护，营造良好的外来投资环境，以促进外国直接投资的不断发展。
第六，修改现行的《对外贸易法》，并制定相应的外贸法实施细则与之配套。
我国已于1994年制定了对外贸易法，规定实行统一的外贸制度。但是，我国现行的《对外 贸 易法》的许多规定过于原则和抽象，不够确切和具体，缺乏可操作性，为了适应WTO的一系 列规则，必须要进一步提高《对外贸易法》的可操作性，同时也为了弥补有些涉及外贸方面 的法律规范不宜单独立法的缺陷。为此，除应当对现行的《对外贸易法》进行相应的修改之 外 ，还应当尽快制定《〈中华人民共和国对外贸易法〉实施细则》与之配套，使该实施细则作 为我国对外贸易的基本法与其他对外贸易单行法律规范之间的过渡，使其既具有操作性，又 具有指导性。
(三)转变政府行政权力的行使模式
中国加入WTO，是自改革开放以来中国社会主义市场经济发展的必然结果。而WTO的一系列 规则正是体现了市场经济和价值规律的基本要求，其最终目的是要求各成员国政府遵循市场 经济的规则运作，减少贸易壁垒，促进贸易自由。因此，可以说，加入WTO将促使我国经济 全面步入与世界经济深度接轨的新阶段，使之更加充分地反映现代市场经济的客观规律，进 而也必将在很大程度上影响到我国政府的管理模式和执法方式。[16]具体说来，加入WTO必 然要求我国政府及时改革现行不适应WTO规则的管理模式和行为方式，建立符合WTO规则的运 行机制和与WTO规则相衔接的管理模式，并进一步改善政府与市场和企业的相互关系，严格 规范政府管理行为，提高政府的治理水平，以适应加入WTO之后的环境置换，从而更好地发 挥政府在市场经济条件下的积极作用。而要达到这一目的，关键的一环，就是要转变政府行 政权力的行使模式，要使政府行政权力的行使从传统的权力导向模式向着现代的规则导向模 式转变。
WTO规则对各成员国具有较强的约束力，因而也必然会对各成员国的政府行为提出严格的要 求。根据WTO规则，每一个成员国要享受WTO的权利并从中获取巨大的收益，必须遵循WTO的 有关原则、协议和要求来规范政府行为，增强政府政策的法治性和透明度，以保证政府为市 场和市场主体提供公平的“游戏规则”。[17]WTO规则对各成员国政府的要求具体表现为以 下两个方面：
第一，关于经贸政策的制定。WTO的规则和要求将缩小各成员国政府制定贸易政策的自由度 ，对各国应急的政策性贸易措施，施加了限制性影响，并要求各成员国在制定贸易政策方面 增强透明度，具有可预测性。主要表现为政府制定的政策必须是非歧视性的和透明的。首先 ，平等和非歧视原则要求政府平等地对待境内的国内外企业，只有在某些特定的条件下且原 则上在GATT(即关贸总协定)成员国的监督下，才可以免除最惠国待遇的义务。WTO各成员国 政府可实施援引关税手段的行政措施，但是这些行政措施是受到约束的。根据GATT第10条之 规定：任何缔约国除征收税捐或其他费用外，不得设立或维持配额进出口许可证或其他措施 以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入，或向其他缔约国领土输出或销售出口产品。WT O则进一步强化了这方面的要求。此外，多种纤维协定(MFA)下的双边数量限制之网将被废除 ，并且 维持这种限制的国家也必须制定放弃它的措施与政策。[18]各成员国政府在实施削减农业生 产出口补贴的各种行政命令、行政措施时，也将受到相应的限制，即必须依据《农产品协议 》第6条、第9条与第10条的规定进行。其次，更为重要的是，不论是GATT还是WTO都要求各 成员国政府遵循贸易法律和政策的透明度原则。服务贸易总协定(GATS)第3条规定，在一般 情况下，每一成员国必须将影响服务贸易总协定实施的有关法律、法规、行政命令(包括中 央政府和地方政府作出的，或者是非政府有关制定规章的机构作出的)以及所有签订的有关 服务贸易的双边或多边协议，都必须最迟在它们生效以前予以公布；如不能公布，也应将此 信息予以公布；并且应将对上述各方面的任何修改立即通知服务贸易理事会。在WTO的透明 度原则之下，各成员国政府的临时性权力行为诸如行政指令、行政惯例等，都将受到相应的 约束。[19]
第二，关于经贸争端的解决。一般说来，从古至今，国际经贸争端解决的方式主要有三种 ：一是直接付诸武力或以武力相威胁来解决；二是依纠纷双方的相对优势而进行谈判或协商 进行解决；三是依争端当事方事先达成的规则来解决。第一种方式，在当代已为世界大多数 国家所放弃。第二种方式，大国和强国占优势，其间往往采用或明或暗的手段进行其他方面 的威胁，强权色彩十分明显。第三种方式，争端双方诉诸事先的纠纷解决规则，由相对公正 的第三方进行裁判，体现了规则性、公正性，强权色彩较弱。[20]WTO最显著的特点是其规 则型的争端解决机制，使各成员国政府主观的权力运用机会大为减少。与GATT相比较，WTO 所确定的争端解决机制更加及时、自动和具有约束力。具体说来，消除了争端一方阻碍成立 专家小组或阻碍通过专家小组报告的可能性(根据1947年GATT之精神，这两种情况都有可能 发生)；增加了仲裁的机会；对专家小组工作程序的不同阶段规定了时间限制；规定了专家 小组使用的标准术语以及监督专家小组报告执行情况；成立了常设的上诉机构，规定了执行 程序。如果上诉机构同意专家小组报告，有关方面成员必须执行报告所作的建议或支付赔偿 。如果该成员不履行专家小组的报告或没有付出足够的补偿，争端另一方经SDB(世界贸易组 织的争端解决机构)授权可采取报复措施。[21]
由此可见，WTO规则体系要求各国政府在行政权力的行使模式上，以现代的规则导向模式取 代传统的权力导向模式，充分反映了在现代市场经济条件下民主行政与市场主体自由平等竞 争，尊重市场经济价值规律的内在本质和根本要求。不言而喻，加入WTO，其规则必将对我 国政府行政权力的行使和行政管理的模式产生积极而深远的影响。首先，政府以现代的规则 导向模式取代传统的权力导向模式，意味着政府职能定位的转变，即传统的政府中心主义地 位将受到冲击进而必将发生角色的转换，政府应当成为一种为市场和企业提供服务的以及规 范和协调社会秩序的角色；其次，意味着政府提供服务对象的扩展和服务程度的加深，即政 府服务的对象不仅只限于本国范围内的市场和企业，而且还将扩展到WTO各成员国的企业以 及跨国公司和企业集团等，同时政府为市场和企业所提供服务的程度也将得到空前的深化发 展；再次，政府以现代的规则导向模式取代传统的权力导向模式，意味着政府管理手段的变 化，即政府传统的强制式、命令式的行政手段将要弱化甚至从一些领域退出，而代之以法律 手段，也就是运用法律规则来对包括市场和企业在内的整个社会生活进行规范和导向。
具体地讲，就是要求我们遵循WTO规则的要求，进一步转变政府行政权力的行使和行政管理 模式的传统观念，进一步加快政府职能特别是经济管理传统职能的转变，要通过立法手段进 一步推动政府职能切实地转变到经济调节、社会管理和公共服务上来，把企业的生产经营权 和投资决策权真正交给企业，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众 自治范围内的事情交给群众自己依法办理。与此同时，要进一步修改和完善中央和各级地方 《政府组织法》，通过立法使政府集中精力搞好宏观调控和市场经济秩序的法制监控，减少 政府对经济活动的行政性审批，努力营造和维护良好的市场环境，建立廉洁高效、运转协调 、行为规范的行政管理体制，以迎接WTO规则对我国政府行政管理提出的严峻挑战，从而使 我们 在政府行政权力行使的模式方面切实地从传统的权力导向转到现代的规则导向的模式上来。 因此可以认为，从一定意义上讲，WTO规则对其各成员国政府行政权力的行使和行政管理模 式所产生的这种影响将具有革命性的和划时代性的意义。
(四)实现政府行政管理的公开化和程序化
政府管理与法律规范透明度是现代市场经济的法制理念之一，也是世界贸易组织的基本原 则之一。[22]所谓透明度即是指公开化和程序化。WTO规则体系中的透明度原则，意味着要 求各成员国在依法行政的前提下，还必须将有效实施的政府有关管理对外贸易的各项法律、 法规、行政规章等政府行为规范迅速加以公布，从而使其他成员国政府和贸易经营者知悉； 各成员国政府之间或政府机构之间所签署的影响国际贸易法律与政策的现行协定和公约也应 加以公布；各成员国应在其境内统一、公正、合理地实施各项法律、法规、行政规章等。[2 3]实行透明度原则，其目的是为了提高各成员国经济政策和经济管理行为的可预测性与稳定 性，防止和消除各成员国政府的不公开行政管理所造成的歧视待遇和由此给国际自由贸易带 来的障碍，以便监督和保证各成员国政府执行WTO的规则。因而它对各成员国政府的行政行 为提出了公开化和程序化的要求。
从WTO所确定的一系列规则体系来看，透明度原则对各成员国政府行政管理的公开化和程序 化所提出的要求具有两个方面的特征：
第一，从其外在形式来讲，透明度原则要求所涉及的政府规范非常宽泛。主要表现为：首 先，从所要求公开的主体来看，包括中央政府、地方政府、法律法规授权的非政府性组织( 如社 团组织、行业协会等)；其次，从所涉及的政府管理规范的形式来看，既包括法律、法规、 行政规章，还包括条例、行政决定、司法判决、双边和多边协定、紧急措施的书面通知及其 他规范性文件；最后，从所涉及的贸易领域来看，包括货物贸易领域、服务贸易领域、与贸 易相关的知识产权领域以及与贸易相关的投资领域等几乎涉及WTO的所有领域。
第二，从其内在实质来讲，透明度原则具有与WTO规则相应的约束力，并要求迅速、便捷。 透明度原则的这一实质性特征在WTO的许多规则中都得到了具体体现。比如，GATS对透明度 原则的具体要求有：现行有效的所有贸易规定，应予以迅速公布；各成员国采取的提高进口 货物关税或其他税费的征收率等，非经正式公布不得实施。GATT(即关贸总协定)1994年对公 布和实施的贸易条例的要求是：各成员国应以统一、公开和合理的方式实施所有应予公布的 法 令、条例、判决和决定；为确保实现迅速、便捷，GATS、GATT等都明确规定各成员国政府必 须要设立相应的咨询点。更为重要的是，为了进一步促进各成员国贸易政策的透明度，WTO 还建立了贸易政策审查机制(即TPRM)，要求各成员国向贸易政策评审机构定期报告贸易政策 及其实施状况。
WTO规则对透明度原则的形式和实质两个方面的要求，必然将对我国政府的行政管理产生极 其深刻的影响。为此，我们必须对现行的政府行政管理制度进行改革和完善，严格依法行政 ，实现行政管理的公开化和程序化。
第一，尽快建立对涉及外贸的法律规范性文件和具体行政行为以及司法判决的统一审议与 协调机制，从而保证国家法制的统一性和全国市场的公平性，以便与WTO规则中的透明度原 则 要求相适应。
我国在进行加入WTO的谈判过程中，已经作出了按透明度原则办事的庄严承诺。而如果没有 这种承诺的话，我们就不可能有效地参与和融入其经济全球化的进程之中。因此，加入WTO 就必然要按透明度原则办事，实现政府行政管理的公开化和程序化。根据WTO的透明度原则 ，加入WTO之后，我国所有的涉外经济贸易法律、法规、规章和其他规范性文件等，都必须 要公开，即必须予以公布。否则就不能作为政府行政管理的依据加以执行，这就意味着过去 有些暗箱操作式的所谓内部管理文件不能再制定和再实施了。假若政府在行政管理过程中不 按透明度原则办事，不实行公开化和程序化，就无法建立起一个适应WTO规则要求的公开的 市场经济体系。在现阶段，我国现有的行政法律机制对涉及外贸的法律、法规、规章和其他 规范性文件在其公开化和程序化方面已远不能满足WTO规则中的透明度原则的基本要求。[24 ]为此，我们可以考虑，在国内尽快建立与WTO贸易政策评审机构相对应的对涉及贸易的法律 、法规、规章和其他规范性文件以及具体的行政决定、行政命令的统一的有权威的审议协调 机构。统一审议和协调涉及贸易的法律、法规和政府的规章与其他规范性文件以及具体的行 政决定、行政命令等，并及时地予以公布，以保障国家法制的统一性和全国市场的公平性， 从而体现和适应WTO规则中的透明度原则。这样的一个机构必须具有高度的权威性，因而可 以考虑设立在全国人大常委会之下或相关的专业委员会内部。[25]
第二，加快制定《中华人民共和国行政程序法》的步伐，实现我国行政管理(或者称政务管 理)的公开化、程序化，从而与WTO规则中的透明度原则要求相适应。
WTO规则中的透明度原则要求我国一旦加入WTO之后，政府必须实行公开化和程序化的行政 管理，即政务管理的公开化、法制化。然而，政府行政管理的公开化和程序化，又必需通过 一定的法律来进行规范和加以保障，这个法律就是统一的《行政程序法》。从当今世界那些 行政程序法比较发达和完善的国家的实际现状来看，《行政程序法》是政府行政管理公开化 和程序化的基本法律保障，政务公开原则是行政程序法的核心内容，依程序行政则是行政程 序法的价值追求，政府行政管理的公开化和程序化正是通过制定行政程序法而得以实现的。 近年来，我国在制定许多单行的法律规范过程中，差不多每一部单行的法律规范里都有关于 政府行政管理公开化和程序化的具体规定。由此表明，我国在制定政府行政管理公开化和程 序化的法律方面已经取得了一定的进展，政府行政管理即政务管理公开化和程序化的法律制 度已经得到了初步的确立。但是，与WTO规则体系中的透明度原则的要求相比尚存在着较大 的差距。因此，为了适应WTO规则体系中的透明度原则，消除政府行政权力在其行使过程中 的神秘性和无序性，防止行政权力的不规则运行所造成的不公正和混乱局面，保障市场经济 健康有序地发展，有必要在先行制定行政强制措施法、行政许可法、行政收费法的基础上， 制定出统一的《行政程序法》，[26]以便尽快地建立起完善的政府行政管理公开化和程序化 的法律制度，从而体现法治行政的本质要求，顺应加入WTO之后的环境置换，努力获得加入W TO所产生的最大的正效应。
(五)改革和完善现行的行政司法审查制度
行政司法审查制度是现代民主政治国家所确立的一项对行政权力实施进行有效监督的重要 法律制度。WTO规则体系中也包含着行政司法审查的要求。中国在加入WTO时已郑重地承诺了 履行WTO的有关行政司法审查义务。所谓行政司法审查，就是指WTO要求各成员国在实施其有 关对外经贸的法律、法规、规章和行政决定的过程中，必须为当事人提供申请复议和提起诉 讼的机会的制度。
我国已经制定了行政复议法和行政诉讼法，行政管理相对人对于行政机关的行政决定不服 ，可以申请上一级行政机关复议，可以向人民法院提起行政诉讼。但是，根据WTO规则体系 的要求，我国现行的包括行政复议和行政诉讼在内的行政司法审查制度还有很多不适应的地 方，需要进一步改革和完善。归纳起来，需要从以下几个方面去改革和完善我国现行的行政 司法审查制度。
第一，WTO规则对我国现行的行政司法审查的标准化提出了更高更严的要求。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第5条关于“人民法院审理行案件，对具体行政行为是 否合法进行审查”和第54条第4项关于行政处罚显失公正的，人民法院可以判决变更的规定 ，由此表明，我国行政司法审查所采用的是对具体行政行为的合法性审查为原则、合理性审 查为例外的标准。而WTO规则中的许多规定对我国行政司法审查的现有标准提出了更高更严 的要求。如，GATS就明确规定，各成员国应确保对行政决定的审查程序在事实上会作出客观 和公正的审议；GATT也作出了对各成员国的行政救济(即行政司法审查)体制进行国际审查的 规定，如果受到要求，实施这种程序的缔约国应当向缔约国全体成员提供有关这种程序的详 尽资料， 以便由全体缔约成员国对这种程序是否符合GATT的规定要求作出判断和决定，而符合要求的 重要标准就是这些业已存在的机制和程序是否能够做到事实上的客观和公正。由此可见，WT O规则所要求的行政司法审查不仅要符合合法的形式标准，还要符合客观和公正的实质标准 。因而我们必须对现行的《行政诉讼法》关于行政司法审查的标准进行相应的修改和完善。 与此同时，根据WTO的规则要求，行政司法审查的主体可以是司法、行政或者仲裁机构，但 这种机构必须是完全独立的。因而就必须强化我国行政司法审查机关的独立性，理顺司法权 与行政权的关系，进一步改革行政诉讼管辖制度，深化法官的任免制度、管理制度、保障制 度的改革，成立独立于行政机关的不与行政区相对应的行政法院体系，努力营造出法院和法 官真正独立的条件和环境，从而保障我国的行政司法审查制度能够真正与WTO规则接轨。
第二，对部分抽象行政行为如政府的有关具有普遍约束力的行政决定也可以进行司法审查 。
根据WTO规则体系中GATS第6条之规定，每个成员国应当维持或者尽快建立切实可行的司法 、仲裁的或者行政法庭的或者相应的程序，在其权利义务受影响的服务提供者的请求下，对 影响服务贸易的行政决定作出迅速审查，并在请求被证明有理时给予适当的补救。这一规定 表明，政府的部分抽象性行政行为也将成为行政司法审查的受案范围。由此必将突破我国现 行《行政诉讼法》的相关规定，因而就需要修改现行的《中华人民共和国行政诉讼法》的相 关条款，将政府的部分有关抽象行政行为纳入到行政司法审查的受案范围之中来。
第三，对政府的终局性行政决定行为也可以提起行政司法审查。
WTO规则体系中《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPS)第41条第4款规定了对于初审的司法 判决，在符合一定条件下应使当事人有上诉提请复审的机会；而对于行政部门的终局决定或 终局裁决，在任何情况下，都应使当事人有机会要求司法审查。而《反倾销协议》第13条则 对反倾销案件的司法复审作出了强制性的规定。根据行政司法审查制度，倾销案件的有关当 事人如对处理该案的政府主管机关所作出的最终裁决或行政复议结果不服，有权向司法机关 提起行政诉讼，请求对该案重新作出司法判决。为此，我们应根据WTO规则的这些要求，及 时修改我国现行法律中关于行政机关对行政复议事项终局裁决的规定，从而为政府的行政决 定设立行政司法审查的程序。如我国现行的《反倾销协议》中就没有关于司法复审的相应规 定，加入WTO之后，一旦外国出口商对我国政府反倾销主管机关所作出的裁决不服，就必然 将会依据WTO规则体系中的《反倾销协议》向我国人民法院主张司法复审的权利，我国人民 法院则应适用该项司法复审规则受理其案件。
此外，根据WTO规则的要求，我国现行的涉外行政诉讼法律制度以及在行政司法审查过程中 对当事人的权利规定方面，也还存在着相当程度的差距，明显地存在着诸多与WTO规则体系 不适应的问题。但是，我们相信，随着中国审判方式和司法改革的不断深化，我国现行的行 政司法审查制度也将会不断得到改革并日臻完善，从而与WTO的规则相适应，以便为政府机 关 依法行使权力和公正高效行政提供坚实的司法监督与保障机制。
综上所述，可以看出，中国加入WTO，不仅仅是个经济的问题，而且也是个政治的和法律的 问题，在一定意义上说，它更是一个政府管理的行政法制问题。因为WTO规则是以各成员国 政府的管理行为为其基本内容的，是以政府的职能活动为其调整对象的，如前所述，我们的 入世首先是或者说主要就是政府的入世。所以，可以这样说，中国加入WTO能否取得预期的 正效应，在很大程度上取决于政府职能的科学调配与政府管理的法治行政，而这些恰恰都是 与我国行政法制的改革和完善紧密相联的。我们坚信，中国在加入WTO之后，通过改革和完 善现行的行政法律制度并制定出新的适应WTO规则、与社会主义市场经济体制的行政法制， 将会更加有力地促进政府职能的进一步转变，也必将进一步推动政府机关严格依法行政和公 正高效地行政，从而更加充分地反映出社会主义市场经济条件下政府科学管理的必然规律， 使我们的政府管理在WTO的广阔舞台上如鱼得水、游刃有余，以取得在WTO规则体系框架之内 的最佳的也是最大的正效应，为在新世纪实现中华民族的伟大复兴奠定起坚实的基础。
标签：wto论文; 关税论文; 市场经济地位论文; 企业经济论文; 知识产权管理论文; 立法原则论文; 对外贸易政策论文; 中国模式论文; 法律规则论文; 法律制定论文; 行政立法论文; 市场经济论文; 法律论文; 经济学论文;