基础教育领域中央与地方财政事权与支出责任划分研究
□ 中央财经大学课题组
一、基础教育财政事权与支出责任概念界定
（一）关于“财政事权”与“支出责任”
“财政事权”与“支出责任”是财政支出范畴的一对既类似又相互区别的概念。“事权”是指一级政府在基本公共服务和公共产品提供中应承担的供给责任，“财政事权” 则可以理解为事权在财政上的体现，指政府应用财政资金提供基本公共服务和公共产品的职责以及对相应财政资金进行支配、管理、使用的权利。“支出责任”是指政府为履行财政事权从而产生的支出义务，为政府履责提供资金保障。
政府履行事权或财政事权必然会产生相应支出，因此，原则上一级政府拥有什么样的财政事权就拥有什么样的支出责任，财政事权与支出责任统一在一级政府。然而在财政管理实践中，由于地理位置、管理成本、政治体制等因素，会出现一级政府将自己的财政事权委托给另一级政府的情形，从而财政事权与支出责任发生分离。在这种情况下，财政事权依然属于委托政府，但是支出责任转移至被委托政府，被委托政府除了需要对自己原有的财政事权产生支出，还要为被委托的财政事权产生支出。
（二）关于“基础教育”
在明晰财政事权与支出责任的内涵及其逻辑关系之后，我们还需要对“基础教育”这一概念，以及与之相关的“公共教育”、“义务教育”进行简要的说明。
“公共教育”与以家庭教育为代表的“私人教育” 构成一对相对概念，它是指由国家、团体、个人单独或混合向全社会提供的、为全社会成员分享并服务于社会的一类物品。可见，这里的“公共”关键是指服务客体上的公共性，而非供给主体上的公共性，也就是说，我们要区分“公共教育”和“政府部门提供的教育”，前者的概念范畴大于后者。
“义务教育” 是我国法律规定的、由“国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”（《中华人民共和国义务教育法》 第二条），国家规定实施九年义务教育，具体包括小学教育以及初中教育① 更为准确的，这里应该是“普通初中教育”和“普通小学教育”，为简便起见，若不进行特别说明，本报告将其称为初中教育和小学教育。 。
因此本文以汾河灌区为研究对象，利用灌区内的长系列数据（1951—2014年），分析灌区内的水量平衡，提出主要作物的灌溉计划，为灌区的粮食稳产增产提供数据支撑。
进行多道焊时，应当控制层间温度，层间温度过大会导致热量积累，受热区域增大，热影响区变宽，同时导致晶粒粗大，降低强度与韧性，需控制焊道层间温度不超过58℃。
姐妹出来混啊/只为钓凯子啊/凯子就是笨啊/喜欢吃闷棍啊/凯子若买单啊/给你搀一搀啊/凯子若上路啊/给你露一露啊/凯子若给钱啊/让你摸胸部啊/凯子出手阔啊/才能脱内裤啊/给看不给摸啊/憋死他再说啊/要想再深入啊/就说你行色啊/就说你行色啊/就说你行色/凯子很饥渴啊/问他要部车啊/他要给不起啊/不让他再摸啊/他要很上火啊/送到派出所啊/送到派出所啊/送到派出所
因此，基础教育领域内政府的财政事权就是指一级政府应用财政资金提供基础教育服务的职责以及对相应财政资金进行支配、管理、使用的权利，为简便起见，后文我们将其称为“基础教育财政事权”；而相应的支出责任则是指政府为履行其基础教育财政事权从而产生的支出义务，后文同样将其简称为“基础教育支出责任”。
二、央、地基础教育财政事权与支出责任划分现状
（一）政府与市场边界划分
2.学前教育阶段。根据《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41 号）、《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》（财教 [2011]405 号）、《财政部教育部关于建立学前教育资助制度的意见》（财教[2011]410 号）、《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》（财教[2015]222 号），我国学前教育实行“地方为主，中央补助”的财政支持政策，学前教育服务属于中央与地方共担财政事权，且地方政府是发展学前教育的责任主体。
从法律法规上看，《中华人民共和国教育法》 第五十四条规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”。基础教育作为整个教育体系的基础，主要实行以政府提供为主、市场补充为辅的教育体制。具体来看，对于义务教育而言，根据《中华人民共和国义务教育法》 第二条：“义务教育是国家统一实施的……是国家必须予以保障的公益性事业。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”；第四十二条：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障”；第四十八条：“国家鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠，鼓励按照国家有关基金会管理的规定设立义务教育基金”，该领域内由政府承担绝大多数或全部供给责任。对于学前教育而言，根据《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41 号），“发展学前教育……必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性”，“大力发展公办幼儿园”、“鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园”，该领域由政府与市场并举，共同承担供给责任。对于普通高中教育而言，根据《教育部关于积极推进高中阶段教育事业发展的若干意见》（教基 ［1999］12 号），“各地教育行政部门……重视发展高中阶段教育事业，积极发展……高中阶段教育”、“实行鼓励民间办学的优惠政策”、“适当调整学费标准”、“进一步完善助学金制度”，该领域由政府承担供给的主体责任。
根据分析的要求新建“经营杠杆表”，如表9[1]。利用Excel的名称定义功能，将旧模式的单位边际贡献定义为cm0,固定成本定义为a0;新模式单位边
图1 2007—2015年基础教育全国财政性与非财政性教育经费投入
注：数据来源于《2008—2016年中国教育经费统计年鉴》。
图2 2007—2015年基础教育全国财政性与非财政性教育经费投入占比
注：数据来源于《2008—2016年中国教育经费统计年鉴》。
从相关数据上看，鉴于基础教育服务提供最终都会落脚到公共资金或私人资金的投入上，根据政府与市场的边界划分现状，按照《中国教育经费统计年鉴》 给出的统计口径，本文采用基础教育阶段“全国教育经费” 投入数据来衡量政府与市场分别承担的供给责任，其中“国家财政性教育经费”代表政府部门，其余包括“民办学校中举办者投入”、“捐赠收入”、“事业收入”（包括“学费”）、“其他教育经费” 在内的四类非财政性教育经费投入代表市场力量。图1和图2分别给出了2007—2015年基础教育阶段全国教育经费中来自国家财政与非国家财政的投入以及二者的相对占比。可以看出，从绝对量来看（图1），无论是财政性还是非财政性教育经费投入，二者都呈现出逐年增长的态势，这表明无论是政府部门还是市场主体，参与基础教育经费筹集的强度都在不断加强； 而前者的增长趋势要快于后者，表明在基础教育领域内，政府部门的力量越来越强，相对而言市场的力量逐渐减弱。这一趋势可以更加明显的反映在图2中：国家财政性教育经费的比重先是呈现出逐年递增的态势（从2007年的81.03%增长到2012年的88.01%），而后稳中略有下降 （从2012年的88.01%下降至2015年的86.88%）。这意味着在公共教育领域，政府承担的供给责任与日俱增，相较之下，市场主体承担的供给责任有所下降，当前二者大致保持在86%∶14%的状态。因此，整体上看，当前在基础教育领域政府与市场边界的划分上，政府部门大约负担了86%的基础教育供给责任，市场主体负担了14%的供给责任。
分教育阶段来看，政府与市场所承担的供给责任又有所不同。据上文所述，基础教育可划分为：普通高中教育、义务教育（包括初中教育和小学教育），以及学前教育三个阶段。根据《中国教育经费统计年鉴》，图3描述了2007—2015年基础教育各级教育国家财政性教育经费占总经费的比重。从整体趋势上看，政府部门在普通高中教育的投入比重呈现出增长态势，并日渐成为主要的供给主体；在初中教育、小学教育领域承担绝大部分供给责任，投入比重先是上升，而后趋于稳定；在学前教育领域，政府部门的投入比重于2010年出现 “拐点”，2010年以前由政府承担供给的主要责任，而2010年及以后市场力量超过了政府力量，并且近年来后者呈现略微下降的态势。图4描述了2007—2015年基础教育各级教育国家财政性与非国家财政性教育经费占总经费的平均比重，可以看出，当前政府与市场在各级教育阶段承担的供给责任分别为： 高中教育：70%∶30%； 初中教育：92%∶8%； 小学教育：95%∶5%；学前教育：52%∶48%。
（二）财政事权划分
图3 2007—2015年各级教育（基础教育阶段）国家财政性教育经费占总经费比重
注：数据来源于《2008—2016年中国教育经费统计年鉴》，经本文整理得到。
图4 2007—2015年各级教育（基础教育阶段）全国财政性与非财政性教育经费平均占比
注：数据来源于《2008—2016年中国教育经费统计年鉴》，经本文整理得到。
1.义务教育阶段。根据《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国义务教育法实施细则》、《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[2005]43号）、《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发[2015]67 号）、《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发[2018]6 号），我国实行“国务院领导、省级统筹、县级为主”的义务教育管理体制，具体在财政领域体现为“分级保障，省级统筹，地方负责”，即义务教育服务属于中央与地方共担财政事权，且由地方政府承担供给的主体责任。
“基础教育”属于“公共教育”，且包含“义务教育”的一个范畴，可以认为它会随社会发展、人类进步而动态变化，其基础性主要体现在：第一，学生发展的基础性，即基础教育对于学生的终身发展具有奠基性意义；第二，教育发展的基础性，即基础教育是相对于高等教育而言的、为其奠定基础的教育；第三，社会发展的基础性，即基础教育构成整个社会和国家发展的根基。1977年联合国教科文组织将其定义为“向每个人提供，并为一切人所共有的最低限度的知识、观点、社会准则和经验”的教育。通常认为，当前中国事实上的基础教育主要是指高中及以前阶段的教育，即包括普通高中教育、义务教育、学前教育。
从保障机制上看，“分级保障”即义务教育财政事权由各级政府分级承担，城乡义务教育经费由中央和地方统一分项目、按比例分担；“省级统筹”即由省级政府负责经费的统筹落实；“地方负责”即由县级政府主要负责义务教育的具体实施。
如果从经费功能上划分，地方政府负责本地区义务教育经费发放，除向偏远地区和薄弱地区倾斜外，均衡安排支出。中央和省级政府通过转移支付，支持和引导各级地方政府增加对义务教育的投入，其中，省级政府主要对本行政区域内财力薄弱地区发展义务教育发展提供支持； 中央政府按比例分担城乡义务教育经费，主要对中西部地区以及部分东部地区的义务教育发展提供支持。
胸痛中心的建立对急性ST段抬高型心肌梗死患者救治的影响………………… 曹教育 胡琼丹 尹丹丹 等（6）845
进一步分经费类别来看，中央与地方事权划分具体情况如下：第一，公用经费保障。中央与地方按比例分担，第一档① 第一档包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12 个省（区、市）。 为8∶2，第二档② 第二档包括河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10 个省。 为6∶4，其他③ 其他档还涉及：第三档，包括辽宁、福建、山东3 个省；第四档，包括天津、江苏、浙江、广东4 个省（市）和大连、宁波、厦门、青岛、深圳5 个计划单列市；第五档，包括北京、上海2 个直辖市。 为5∶5。第二，免费提供教科书，免费提供国家规定课程教科书和免费为小学一年级新生提供正版学生字典所需经费，由中央财政承担； 免费提供地方课程教科书所需经费，由地方财政承担。第三，家庭经济困难学生生活补助。中央与地方按比例分担，各地区均为5∶5，对人口较少民族寄宿生增加安排生活补助所需经费，由中央财政承担。第四，贫困地区学生营养膳食补助。国家试点所需经费，由中央财政承担；地方试点所需经费，由地方财政统筹安排，中央财政给予生均定额奖补。第五，建立义务教育学校校舍安全保障长效机制所需资金。中西部农村地区由中央和地方按照5∶5比例分担；对东部农村地区，中央继续采取“以奖代补”方式，给予适当奖励；城市地区由地方承担。第六，城乡义务教育教师工资。县级政府确保本地区内义务教育教师工资的足额发放，省级政府通过转移支付对行政区内财力薄弱地区给予补助，中央政府通过转移支付对中西部地区及东部部分地区给予支持。第七，随迁子女义务教育。由流入地政府承担主要责任，将随迁子女义务教育纳入城镇发展规划和财政保障范围，建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策。
明确界定政府与市场的边界是厘清政府间财政事权划分的基本前提。基础教育作为一类特殊的物品，兼具公共物品与正外部性的性质，但部分类别在一定条件下又很容易做到排他或构成消费上的竞争性，这就决定了在基础教育领域内，不仅政府部门应当肩负起供给的主体责任，同时市场也可以进行有益补充，以提升基础教育服务的供给效率。
从经费功能上看，地方财政主要支持本区域内学前教育的发展，重点对经县级以上教育行政部门审批设立的普惠性幼儿园在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童予以资助。中央财政设立专项资金支持地方学前教育发展，特别是中西部地区农村学前教育发展，以及家庭经济困难儿童、进城务工人员随迁子女和留守儿童接受学前教育。
从投入方式上看，地方财政主要采取先行投入或是直接投入的方式，中央财政则是采用奖补的方式，一方面，奖补支持地方多种渠道扩大普惠性学前教育资源（称为“扩大资源”类项目资金），另一方面，奖补支持地方健全幼儿资助制度（称为“幼儿资助”类项目资金）。
3.普通高中教育阶段。关于普通高中教育，当前尚未有法律或者文件对其财政管理体制予以明确规定，仅是在《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发[2001]21号）中，将高中教育与义务教育捆绑作为基础教育，并指出各级地方政府要“基础教育优先发展”，“大力发展高中阶段教育”，基本体现了地方政府承担普通高中教育主要供给责任的文件精神。因此可以认为，高中教育服务同样属于中央与地方共担财政事权，并且地方政府承担供给的责任主体。
进一步国家层面对建立高中教育阶段学生资助政策体系的财政事权进行了详细划分，同样体现了其属于央、地共担财政事权的属性。根据《财政部、教育部关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见》（财教[2010]356 号）、《普通高中国家助学金管理办法》（财科教[2016]37 号）、《财政部、教育部关于免除普通高中建档立卡家庭经济困难学生学杂费的意见》（财教[2016]292 号）、《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发[2018]6 号），我国高中教育阶段学生资助体系属政府主导的主要有两类，一类是国家助学金，由中央和地方政府共同出资设立。中央制定平均资助标准，地方可以按规定结合实际确定分档资助标准，所需经费由中央与地方分档按比例分担：第一档① 档次划分同义务教育。下同。 为8∶2，第二档为6∶4，第三档为5∶5，第四档为3∶7，第五档为1∶9。另一类是免除普通高中建档立卡家庭经济困难学生学杂费。管理体制上，按照“中央政策引导、地方统筹实施”的原则，中央逐省核定补助标准，地方可以结合实际确定具体补助标准；事权划分上，中央统一实施的免学杂费补助所需经费，由中央与地方分档按比例分担。第一档为8∶2，第二档为6∶4，第三档为5∶5，第四档为3∶7，第五档为1∶9。
（三）支出责任划分
支出责任是一级政府为履行财政事权而产生的支出义务。通常来说，当两级政府之间通过转移支付发生了事权之间的相互委托，那么这里的“财政事权” 就包含两种情况： 一种是属本级政府承担的财政事权，一种是上级政府（在少数情况下也可能是下级政府） 委托至本级政府的财政事权。相对应支出责任也分为两种类型，一类是为履行本级政府财政事权而产生的支出义务，另一类则是为履行上级（或者下级） 政府委托的财政事权从而产生的支出义务。具体到中央和地方政府支出责任的划分上，我们将二者实际发生的支出关系称为支出责任的“实然”划分，表示中央政府通过委托事权及转移支付将相应的支出责任转移至地方政府后，双方各自承担的支出责任； 而将剔除转移支付影响后的支出关系称为支出责任的“应然”划分，体现各级政府如果仅依据财政事权划分而原本应当承担的支出责任。在数据处理上，“实然” 划分是将中央向地方的转移支付作为地方支出，而“应然”划分是将该转移支付从地方支出中剥离出来，转而列为中央支出。
1.中央与地方支出责任的“实然”划分。鉴于政府提供基础教育服务最终都会落脚到财政资金的投入上，综合考虑数据的代表性与可得性，本报告采用“中央/地方一般公共预算支出② 2013年及以前年份，“一般公共预算支出”被称为“公共财政支出”，2014年这一名称的变更是由于《预算法》的修改。 ”中用于基础教育的支出决算数来分别衡量二者实际承担的支出责任，具体公式为：
一方面，从整体上看，图5、图6以及7、8 分别给出了2010—2017年基础教育领域中央与地方一般公共预算支出情况及二者的相对占比。从绝对量来看（图5、6），地方财政基础教育支出 （平均为12427.29 亿元） 远远大于中央支出 （平均为24.25 亿元），且前者呈现出逐年增长的态势（从2010年的7148.72 亿元增长到2017年的17387.80 亿元），而后者的增长态势不甚明显，自2012年达到 “顶峰”（28.25 亿元）后出现波动状况。这表明在基础教育领域，地方政府始终承担着主要的支出责任，且其参与力度越来越强；相比之下，中央政府的参与力度有所波动、甚至下降。进一步地，这一趋势更明显地反映在图7和图8中，地方财政基础教育支出占比基本保持在99.80%左右，并从2011年开始逐年略有上升，2017年达到99.85%；相对应的，中央支出占比自2011年（0.27%） 呈现出逐年略有下降的趋势，2017年降至0.15%。这意味着，在基础教育领域，地方政府承担的支出责任与日俱增，而中央政府承担的支出责任有所下降，平均而言，当前央、地实际承担的支出责任比例大致为0.2%：99.8%，地方政府承担几乎全部的支出责任。
另一方面，分教育阶段来看。一是从政府视角进行纵向比较，图9给出了2010—2017年中央和地方政府在基础教育各级教育的平均支出占比。可见，在基础教育领域，中央政府以直接提供普通高中教育为主（44.69% ），其 次 是 小 学 教 育（25.28%），再次是初中教育（22.88%），最后是学前教育（6.90%）；地方政府则以提供小学教育为主（47.88%），其次是初中教育（31.38%），再次是高中教育 （15.26%），最后是学前教育（5.38%）。二是从教育层级视角进行横向比较，表1以基础教育中央与地方本级一般公共预算支出，分教育阶段衡量了双方实际承担的支出责任。可以看出在各级教育，地方政府都承担了99%以上的支出责任，平均而言，中央与地方支出责任比分别为：普通高中教育：0.6%：99.4%；初中教育：0.15%：99.85%； 小学教育：0.1%：99.9%；学前教育：0.3%：99.7%。
2.中央与地方支出责任的“应然”划分。政府间通过转移支付委托财政事权，从而下放或上移部分支出责任，这是支出责任“实然”划分和“应然”划分产生的前提条件。根据前文对中央与地方政府支出责任 “实然”划分比例的定义，此处使用基础教育领域“中央/地方一般公共预算支出”，外加中央对地方的“基础教育转移支付”来分别衡量二者应当承担的供给责任，具体公式为：
在计算支出责任比例之前，首先需要对基础教育领域中央对地方的转移支付进行核算。
图5 2010—2017年基础教育中央一般公共预算支出
注：数据来源于2010—2017年《全国财政决算》，经本文整理得到。
图6 2010—2017年基础教育地方一般公共预算支出
注：数据来源于2010—2017年《全国财政决算》，经本文整理得到。
图7 2010—2017年中央基础教育支出责任比例（“实然”）
注：数据来源于2010—2017年《全国财政决算》，经本文整理得到。
分转移支付项目来看，基础教育领域涉及到的转移支付有两类：一类是一般性转移支付，具体包括城乡义务教育补助经费。另一类是专项转移支付，具体包括支持学前教育发展资金、农村义务教育薄弱学校改造补助资金、改善普通高中学校办学条件补助资金、中小学及幼儿园教师国家级培训计划资金、学生资助补助经费以及基建支出6 项。表2给出了2015—2017年基础教育领域各项转移支付的决算数，其中对于专项转移支付中的“学生资助补助经费”和“基建支出”项目，由于《全国财政决算》中汇报的是包含所有教育阶段在内的总数，因此需要对基础教育各级教育相应的具体数额进行估算。对于“学生资助补助经费”项目而言，根据2015—2017年《中国学生资助发展报告》财政补助资金分配给普通高中教育、义务教育、学前教育的比例进行分割。对于“基建支出”而言，2015年《中央对地方税收返还和转移支付决算表》中汇报了教育领域的基建支出，根据《中国教育经费统计年鉴2016》 中三类基础教育基本建设经费收入① 此处使用的基建经费收入是以教育机构为视角的，如果以政府为视角，该数据则代表政府对教育的基建支出。 占全部基建总收入的比重对其进行分割；而2016年和2017年汇报了财政专项转移支付的基建支出总数，因此需要先根据2015年教育领域基建支出占全部领域（包括一般公共服务支出、公共安全支出、教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出等19 项）总基建支出的比例，分别核算出2016年和2017年教育领域的基建支出，再利用上述方法对基础教育各级教育进行分割② 需要指出的是，由于2017年各级教育基本建设经费数据缺失，因此2017年依然使用2016年的相关比例数据。 。最终统计得到2015—2017年基础教育各项转移支付情况。从时间趋势来看，除支持学前教育发展资金和中小学及幼儿园教师国家级培训计划资金以外，其余5 项转移支付都呈现出增长态势，这一方面表明中央政府应当承担的支出责任在不断增加，但另一方面也表明，中央政府在不断向地方政府下放本应属于自己的支出责任。总体来看，2015年基础教育领域中央对地方转移支付总额为2011.65 亿元，2016年上升至2147.82 亿元，2017年继续上升至2277.90 亿元。
分教育阶段来看，普通高中教育阶段涉及的转移支付项目为表2所列的第4、5、6、7 项，义务教育阶段包括第1、3、5、6、7 项，学前教育阶段包括第2、5、6、7 项，分别进行加总，可得基础教育分教育层级的转移支付情况，如表3所示，其中学生资助补助经费和基建支出需要按照前文阐述方式按教育层级进行分割估算，中小学及幼儿园教师国家级培训计划资金也需要进行相应分割，划分依据为《中国教育经费统计年鉴》“各级各类教育机构教育经费支出明细” 中，基础教育各教育层级工资福利支出占基础教育总工资福利支出的比重。纵向来看，每年中央对地方转移支付更多的集中在义务教育领域，其次是学前教育，最后是高中教育；横向来看，在各教育层级，转移支付都趋于上升。
图8 2010—2017年地方基础教育支出责任比例（“实然”）
注：数据来源于2010—2017年《全国财政决算》，经本文整理得到。
图9 2010—2017年央、地政府在基础教育各级教育的平均支出占比
注：数据来源于2010—2017年《全国财政决算》，经本文整理得到。
更进一步地，在核算转移支付的基础之上，根据前文所述两个公式，可以得到中央与地方支出责任“应然”划分情况，具体统计结果如表4所示。从基础教育总体来看，中央支出（此处“中央支出”指中央本级支出+中央对地方转移支付，下同）和地方支出(此处“地方支出” 指地方本级支出-中央对地方转移支付，下同)绝对量都呈现逐年上升的趋势 （中央支出从2015年的2037.07 亿元增长到2017年的2303.62 亿元；地方支出从2015年的12734.98 亿元增长到2017年的15109.90 亿元），表明无论是中央政府还是地方政府，都在不断增加对基础教育供给的筹资能力；而当以中央支出与地方支出所占比重衡量双方的支出责任比例时，可以发现中央支出责任呈现稳中略有下降（从2015年的13.79%下降至2017年的13.23%）、地方支出责任呈现稳中略有上升 （从2015年的86.21%上升至2017年的86.77%）的趋势，这意味着，总体来看基础教育领域中央政府依据其财政事权本应承担的支出责任趋于下降，地方政府则趋于上升，当前二者支出责任“应然”划分比例大致为13.5%：86.5%。
3）对灌浆材料的建议：针对坝基岩体，采用P·O 42.5的普通硅酸盐水泥浆液可灌性好，能够获得较好的灌浆效果。因此，建议P·O 42.5的普通硅酸盐水泥仍作为大坝固结灌浆施工的主要灌注材料，浆液配比可采用水灰比为 2∶1、1∶1、0.8∶1、0.5∶1 4 个比级。
然而，从基础教育中央与地方财政事权划分来看，地方政府却承担了绝大部分的财政事权，中央政府仅承担少部分财政事权。首先从法规政策上看，我国义务教育阶段实行“以县为主”的财政管理体制，学前教育实行“地方为主，中央补助”的财政支持政策，普通高中教育实行“中央政策引导、地方统筹实施”的财政补助原则。可见，在基础教育领域，由地方政府承担主要的财政事权。我们同样可以从数据上证明这一点。根据本报告对事权及支出责任的定义，在不涉及政府间相互委托事权和转移支付的前提下，一级政府拥有什么样的财政事权就应该承担什么样的支出责任，从这个意义上讲，一级政府承担了什么样的支出责任就实际履行了什么样的财政事权。因此本报告对中央与地方支出责任的 “应然” 划分剔除了转移支付的影响，实际上代表了两级政府履行的财政事权。根据前文所得结论，当前在基础教育领域，中央与地方实际履行的财政事权比例大致为13.5%：86.5%，分教育阶段来看，普通高中教育阶段为5%∶95%，义务教育阶段为：15%∶85%，学前教育阶段为18%∶82%，由地方政府承担绝大部分财政事权，尤其是在普通高中教育阶段，中央政府承担的财政事权较低。更进一步地，如果从时间趋势上看，财政事权与财权的这一不对等现象有逐渐加深的倾向。2015年下半年以来，由于受到“营改增”的影响，中央政府的财权相对扩大，其一般公共预算本级收入的相对占比趋于增加，从2016年的45.4%上升到2017年的47%。但从财政事权来看，无论是基础教育总体还是分教育阶段，中央承担的财政事权都呈现下降的趋势（具体数据详见表4）。
表1 基础教育分教育层级中央与地方支出责任划分比例（“实然”）
表2 2015—2017年基础教育领域各项转移支付情况（按转移支付项目分）
三、央、地基础教育财政事权与支出责任划分存在的问题
通过上述的现状分析，我们可以发现：当前在我国基础教育领域内，由地方政府承担主要的财政事权。在支出责任划分上，若仅按央、地自有财政事权划分履责，地方政府应当承担绝大部分的支出责任：整体来看，支出责任越来越趋于向地方政府集中； 分教育阶段来看，普通高中教育领域地方政府承担了几近全部的支出责任，义务教育和学前教育阶段地方政府承担绝大部分支出责任；与此同时，地方政府支出责任趋于上升，而中央政府支出责任趋于下降，在学前教育领域尤为明显。若从实际发生的支出责任来看，地方政府承担了几近全部的支出责任，并且整体来看，支出责任越来越趋于向地方政府集中；分教育层级来看，各级教育地方政府同样承担了几近全部的支出责任。总结而言，基础教育领域中央和地方财政事权与支出责任划分情况存在的问题主要有以下几个方面：
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（一） 财政事权划分与财权划分不相对等
科学合理的财政事权划分是理顺中央与地方财政关系、规范政府间支出责任划分的前提和基础，当前基础教育领域央、地财政事权与支出责任划分存在的首要问题集中体现在财政事权划分与财权划分不相对等。
从中央与地方财权划分情况上看，一方面，分税制改革以来，随着“两个比重”的不断上升，地方政府的财政自主性受到了一定程度的限制； 另一方面，随着2015年“营改增”的全面铺开，改变了原有的地方税系结构，地方主体税种缺失，且过渡性的增值税分享机制扭曲了中央与地方的财政关系，降低了地方政府的税收增长潜力与税收积极性。由此给地方政府的财政状况带来不少压力，当前在一般公共预算本级收入① 需要指出的是，由于基础教育领域的财政支出主要来自于各级政府的一般公共预算收入，并且在前文衡量支出责任时所使用的数据同样来自于一般公共预算支出，因此，为了更加清晰的表达基础教育领域中央和地方财权划分和事权划分的匹配程度，这里采用“一般公共预算本级收入”来代表各级政府依财权获得的收入，是为包含转移支付影响的政府本级收入。 上基本呈现中央与地方“五五开”。图10 和图11 统计了2012—2017年央、地一般公共预算本级收入的增长速度和相对占比。可以看出，2016年以前地方本级收入增速要快于中央，而2017年这一趋势发生变化，表明2015年“营改增”的全面推行确实给地方政府带来了一定的财政压力；中央和地方的收入占比保持基本相当的水平，平均来看，2015—2017年中央本级收入占比为45.7%，地方本级收入占比为54.3%。
这些小流域位于重要的地表水源地。然而部分河道及支沟沿岸民俗旅游活动集中，分散点源和农业面源污染影响日渐明显，水土流失依然存在，水土资源受到威胁。
表3 2015—2017年基础教育各级教育转移支付情况
表4 基础教育领域中央与地方支出责任划分（“应然”）
分教育阶段来看，与支出责任的“实然”划分相比，在剔除转移支付影响之后，中央与地方支出责任划分的发展趋势更加明显。如表4所示，虽然在各级教育领域，中央与地方支出绝对数都呈现增长的态势。但从支出的相对占比来看，中央政府依自身财政事权承担的支出责任呈明显的下降趋势，尤其是在学前教育领域，从2015年的19.49%下降至2017年的16.58%；相比之下，在义务教育和普通高中教育阶段基本保持稳中略有下降的趋势，前者从2015年的15.00%下降至2017年的14.64%，后者从2015年的5.52%下降至2017年的5.18%。相对应的，在基础教育各级教育领域，地方政府依自身财政事权承担的支出责任呈明显上升趋势，尤其是在学前教育阶段，在义务教育和普通高中教育阶段呈现稳中略有上升的趋势。平均而言，中央与地方政府在基础教育各级教育的支出责任“应然”划分比例大致为： 普通高中教育：5%∶95%，义务教育：15%∶85%，学前教育：18%∶82%。
图10 2010—2017年中央与地方一般公共预算本级收入增速
注：数据来源于中华人民共和国财政部网站《2010—2017年财政收支情况》，经本文整理得到。
图11 2010—2017年中央与地方一般公共预算本级收入占比
注：数据来源于中华人民共和国财政部网站《2010—2017年财政收支情况》，经本文整理得到。
总体上看，理顺基础教育领域政府间财政关系，要本着财政事权与财权相对等、支出责任与财力相匹配，财政事权与支出责任相适应的原则，不仅要合理划分中央与地方财政事权，也要明确界定双方各自应承担的支出责任，按照党的十九大的总体部署建立科学规范的中央与地方财政关系。
（二）财力与支出责任不相匹配
从中央和地方财力划分来看，由地方政府掌握绝大部分的“可支配财力”。依据前文对“财权”和“财力”的定义，如果说中央与地方“一般公共预算本级收入”代表了各级政府依其财权而获得的收入，那么财力就是指在经过中央对地方转移支付和税收返还后，各级政府拥有的、能够用于实际支配的收入，为进行区别，此处将财力称为“中央/地方一般公共预算收入”，表5统计了2010—2017年二者的绝对数额及相对占比。从绝对数上看，中央与地方收入都呈现逐年上升的态势，并且后者的上升速度要快于前者；从相对占比来看，中央收入占比逐年下降，而地方占比逐年上升。这意味着虽然中央和地方政府拥有的可支配收入与日俱增，但相对而言，财力越来越向地方政府集中。截至2017年，中央一般公共预算收入占总收入的7.69%，地方收入占总收入的92.31%。
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然而，从中央和地方支出责任划分来看，地方政府却实际承担了基础教育领域几近全部的支出责任。根据表1，无论是从基础教育整体上看，还是分教育阶段来看，2010—2017年地方政府实际承担的支出责任达99%以上，而中央政府仅承担了不到1%的支出责任。结合本报告前文对支出责任 “实然”划分的界定，它代表的是中央与地方实际产生的支出责任，而这一支出责任原则上需要同政府拥有的财力相匹配。但现实情况是，即便地方政府拥有绝大多数财力，但与其承担的支出责任相比，二者依然不相匹配，要依靠90%的财力承担几乎全部的支出责任。更进一步地，这一不匹配主要源自于财政事权与财权的不对等。地方政府实际承担的支出责任主要包含两部分，一是履行自有财政事权而发生的支出责任，二是履行委托财政事权而发生的支出责任。而在基础教育领域，地方政府需要依靠54%的财权承担近87%的自有财政事权，即使中央向地方进行了大量的转移支付，但这一不对等依然为支出责任和财力的不匹配定下了基调。因此要处理好支出责任与财力的匹配关系，理顺政府间财政事权与财权的对等关系是基础和关键。
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（三）财政事权与支出责任不相适应
依然延续上述研究思路，使用基础教育领域中央与地方支出责任的“应然”划分与“实然”划分来分别衡量二者承担的财政事权与支出责任，如表6所示。可以看出，中央政府承担的基础教育财政事权为13.54% ，支出责任仅为0.17%；与之相对应的，地方政府承担了86.46%的财政事权，却产生了99.83%的支出责任。这意味着中央向地方委托了部分基础教育财政事权，并通过转移支付向地方政府下放了支出责任。具体细分教育阶段来看，普通高中教育阶段，中央承担的财政事权与支出责任分别为5.32%、0.63%，地方相应比例为94.68%、99.37%；义务教育阶段，中央财政事权与支出责任分别为14.85%、0.1%，地方为85.15%、99.90%；学前教育阶段，中央两个比例分别为18.26%和0.47%，地方为86.46%和99.83%。可见，在基础教育与各级教育，地方政府本就承担着较重的自有财政事权，中央政府又不同程度地将自有财政事权委托至地方政府，致使最终地方承担了几近全部的支出责任。
在基础教育领域，中央和地方财政事权与支出责任不相适应集中体现为：中央政府通过转移支付将财政事权过多的委托至地方政府，致使地方政府过多承担了自有事权之外的支出责任，而中央政府在支出责任的承担上存在“缺位”。
表5 2010—2017年中央与地方一般公共预算收入情况
进一步，我们可以使用转移支付来衡量中央政府在多大程度上向地方政府下放了基础教育支出责任。具体公式为:
表7汇报了相应的计算结果。整体上看，中央政府向地方政府下放了约98%的支出责任，也就是说，在基础教育领域内，中央政府实际上仅履行了自身财政事权的2%，其余98%都委托至地方政府承担。分教育阶段来看，在义务教育和学前教育阶段，中央政府向地方政府下放了几乎全部的支出责任，意味着中央政府基本没有自行承担自有事权，而是将其全部委托至地方政府； 在普通高中教育阶段，中央向地方下放了约90%的支出责任，自行承担了10%。可见，在基础教育领域，中央承担的直接支出责任集中在普通高中教育，然而从时间趋势看，中央直接履行的这一支出责任却在不断下降，这是由于普通高中教育阶段中央支出责任下放比例呈现明显的上升趋势，3年内上升了近两个百分点。因此总结而言，当前在基础教育领域，中央政府通过转移支付过多的向地方政府委托其财政事权，加重了地方政府的支出责任，从而导致中央与地方财政事权与支出责任不相适应的局面。故而，要从事权与支出责任划分上理顺中央与地方财政关系，关键是要解决中央政府在基础教育支出责任上这一缺位，中央政府要通过上移支出责任，承担起本该属于自己事权的支出责任，从而建立起事权与支出责任相适应的正确关系。
（四）制度建设有待完善
1.部分领域划分体系有待健全。当前在义务教育阶段，无论是在机构设置还是经费保障上，我国都已建立起较为完善和清晰的中央与地方财政事权与支出责任划分体系。然而对于同属基础教育的学前教育和普通高中教育而言，依然缺乏相关规定。
当前在学前教育和普通高中教育阶段，政府间财政事权与支出责任划分的法律法规与政策文件双重缺失，严重影响了各级政府对教育发展的财政保证，尤其是中央政府作为非责任主体，灵活性较大，在约束机制欠缺的制度环境下，其“自发”承担的事权与责任往往较小或趋于减少，这一点可以清晰的体现在数据上：普通高中教育阶段，中央政府仅承担了约5%的财政事权，并且越来越倾向于向地方政府转移支出责任； 学前教育阶段，中央政府承担的财政事权比例下降趋势最为明显，相比之下，对于事权划分较为完善的义务教育来说，中央与地方财政关系趋于稳定。
2.部分事权责任划分不尽合理。总体上看，当前我国基础教育领域中央和地方财政事权按照一定的原则进行了合理划分，但依然存在部分事权划分不尽合理，有待进一步商榷。例如随迁子女教育政策，根据央、地财政事权划分，义务教育阶段由流入地政府承担主要的财政事权，并要求建立以居住证为依据的随迁子女入学政策，将其义务教育纳入本地城镇发展规划和财政保障范围；然而在学前教育阶段，随迁子女接受教育主要被划归至中央政府，规定中央财政要设立专项资金支持进城务工人员随迁子女和留守儿童接受学前教育。这样在同一类特殊群体的不同教育阶段，央、地财政事权划分不一致会导致身份认定的重复工作，增加行政成本；与此同时，对于随迁子女义务教育“两免一补”资金划归流入地地方政府财政事权，无法保证流入地政府财政事权与财权相对等，而这一部分群体在社会中又大多属于弱势群体，因此在实践中政策有很大可能无法落实到位。
表6 基础教育领域中央与地方事权与支出责任划分
表7 基础教育领域中央支出责任下放比例
四、理顺央、地基础教育财政事权与支出责任划分的政策建议
（一）改革方向
可见，中央政府与地方政府拥有基本相当的收入，但地方政府却承担了基础教育领域绝大部分、甚至几近全部的财政事权，从而导致中央与地方财政事权划分与财权划分不相对等。
具体来看，首先“权责清晰”意在明确基础教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分，形成“中央领导、合理授权、依法规范、运转高效”的划分模式。一方面要处理好政府与市场关系，解决政府“缺位”和“越位”现象，划清政府与市场的边界。另一方面，强化中央政府的财政事权和支出责任，合理划分政府间的财政边界。其次，“财力协调”意在建立合理的中央与地方财力格局，为各级政府履行基础教育财政事权与支出责任提供有力的保障。最后，“区域均衡”意在稳步推进区域间基础教育服务均等化，要根据各地区的财力差异状况，明确中央和地方财政事权与支出责任的分担方式，尤其是要着力加强中央支持财政困难地区发展基础教育的力度。
（二）基本原则
1.政府与市场划分原则。明确界定政府与市场的边界是厘清政府间财政关系的前提，外部性原则和公共物品原则是划分基础教育领域政府与市场边界的基本原则。根据西方经济学理论，外部性和公共物品是导致市场失灵的两个主要原因，其中前者是指一个经济主体的经济活动对他人和社会产生的影响，后者是指一类物品存在消费上的非竞争性和非排他性。因此往往需要政府通过采取一系列手段和措施干预市场经济，弥补市场失灵。具体到教育领域，政府提供教育服务的基本原理在于其公共物品属性及强烈的正外部性，一般来说，教育的外部性和公共物品属性越强，政府应当承担的供给责任就越多；反之，越弱，越应交由市场提供。与此同时，教育的外部性越强，越应由更高层级的政府承担财政事权。
在对畜禽养殖过程中饲料是其不可或缺的重要因素。一般情况下，在对畜禽进行管理过程中常常发现很多畜禽指标不合格的现象发生。畜禽得不到充足的饲料时在一定程度上会造成自身生长发育不健全的现象发生，很多畜禽养殖户一般都使用青饲料来作为补充畜禽的重要营养物，然而，这种饲料的转化率却非常低，长时间使用这种饲料在一定程度上对畜禽的健康生长将会带来不同程度的影响。饲料营养不充足在一定程度上对畜牧养殖也会产生不利影响。因此，相关工作人员应该以一种与时俱进的心态积极创造更多创新型、高效的管理方案，只有这样才能够保证畜牧业健康、稳定向前发展。
2.财政事权划分原则。（1）受益范围原则。受益范围原则是指根据公共物品的受益范围来确定由哪级政府承担相应财政事权。一般来说，受益范围越广、流动性越大的公共物品和服务，越应由更高级政府承担供给责任； 受益范围越窄、流动性越低的公共物品和服务，越应由更低级政府承担财政事权。具体到教育领域，受益范围为全国公民的教育服务，其全国性公共物品属性越强烈，越应由中央政府承担财政事权；受益范围仅限于本地居民的教育服务，其地方性公共物品属性越明显，越应由地方政府承担财政事权；受益范围兼具全国性和地方性的教育服务，由中央和地方共同承担财政事权。（2）效率原则。财政事权划分的效率原则是指根据公共物品供给效率来划分政府间财政事权。这里的“效率”更多是与“公平”相对应的经济意义上的范畴，微观上将其定义为以最低投入获得最大产出的状态，宏观上将其定义为稀缺资源的最优组合配置。具体在基础教育领域，地方政府能有效提供的教育服务，由地方政府承担相应的财政事权；中央政府能有效提供的教育服务，由中央政府承担财政事权；需要中央政府和地方政府共同提供才最具效率的教育服务，由央、地共同承担财政事权。（3）公平原则。公平原则是与效率原则相对应的，旨在平等化、合理化社会成员之间利益分配和权利分配。具体在教育领域，财政事权划分的公平原则意在强调政府要提供平等的公共教育服务。对于应在本地区内均等化的教育服务，应由地方政府承担财政事权；对于应在全国范围内均等化的教育服务，应由中央政政府承担财政事权；对于应兼在辖区内和全国范围内均等化的教育服务，应由中央和地方政府共同承担财政事权。（4）财政事权与财权相对等原则。在划分中央与地方财政事权时，还应该考虑到各级政府所拥有的财权，坚持财政事权与财权相对等的原则，即财权集中较多的政府，应承担较多的财政事权；财权集中较少的政府，应承担较少的财政事权。如此不仅能为公共教育服务的有效供给提供财政保障，并且不至于给各级政府带来太多财政压力，有助于形成财政支出体制的良性循环。
3.支出责任划分原则。（1）信息处理复杂性原则。在支出责任划分中，除了以财政事权划分为基础，还应当考虑信息处理的复杂性。信息处理复杂性原则即是指根据信息处理的复杂程度划分中央与地方支出责任。不同层级政府在信息处理上具有不同的比较优势，通常来看，层级越高的政府越难以了解基层政府的真实情况，从而搜集和处理一些信息的难度就会越大；层级越低的政府对基层信息的加工和处理能力更强，越容易识别信息的不对称性。因此，具体到基础教育领域，信息处理越复杂、越容易造成信息不对称的教育阶段，越应由地方政府承担支出责任；复杂程度越低、越属于全局性的教育阶段，越应由中央政府承担支出责任。（2）激励相容原则。具体在教育领域，支出责任划分的激励相容是指制度安排能使各级政府积极履行相应的财政事权，教育财政事权属于哪一级政府，那么由本级政府自行承担该事权的支出责任最符合激励相容，原因在于如果发生政府间财政事权的委托，对于被委托的一级政府而言，激励机制往往不足。（3）支出责任与财力相匹配原则。与事权划分相类似，在划分中央与地方支出责任时，还应该考虑到各级政府所拥有的财力，坚持支出责任与财力相匹配原则。财力集中较多的政府，应承担较多的支出责任，支出责任承担较多的政府，也应匹配以较多的财力；相反，财力集中较少的政府，应承担较少的支出责任，支出责任承担较少的政府，也应匹配以较少的财力。这就意味着，当发生了政府间财政事权的相互委托，支出责任转移的同时必须匹配给被委托政府相应的财力。
（三）总体划分
1.基础教育领域政府与市场边界划分。根据外部性原则和公共物品原则，基础教育作为整个国民教育体系的基础，不仅为个人的人生轨迹和收入状态奠定基础，并且有相当一部分收益通过受教育者外溢给了整个社会，从而提升了整个社会的劳动生产率，提升了整个民族的道德修养，是一个国家综合国力的基本体现。与此同时在一定程度上具有消费上的非竞争性与非排他性，故而兼具正外部与公共物品属性，应由政府承担主要的供给责任。
2.基础教育领域中央与地方财政事权划分。首先就受益范围而言，基础教育的接受者大多为未成年人，流动性较弱，一般认为流动性越差，受益范围就越小；但若从基础教育的外部性来看，其正向外溢性不仅体现在特定区域内，更在在全社会范围内对提升国家国民素质具有战略性意义。进一步分教育阶段来看，一般认为教育阶段越高，流动性越强，受益范围就越大，越应由中央政府承担财政事权。因此根据受益范围原则，基础教育财政事权属于中央与地方共担事权，并且后者承担较多，前者承担较少，随着教育阶段的提升，中央应承担更多的财政事权。其次就供给效率而言，由于基础教育受教育群体主要以辖区内居民为主，因此地方政府更接近民众，可以根据当地居民的偏好灵活做出反应，在资源配置方面比中央政府更具优势，由地方政府提供基础教育服务更有利于实现经济效率的提高和社会福利的改进，并且多个地方政府之间的竞争有利于提高资源配置的效率。
3.基础教育领域中央与地方支出责任划分。首先，就信息处理的复杂程度来说，一方面地方政府、尤其是基层政府对于本地区的办学条件、学生数量以及教师需求等情况更加了解，因此在基础教育实际供给和管理方面比中央政府更具有优势；另一方面，实践中各地区基础教育发展情况不一，急需解决的问题也各不相同，如果由中央政府来承担支出责任，因地制宜政策会大量增加行政管理成本，“一刀切”政策又会降低财政资金的使用效率。因此根据信息处理复杂性原则，地方政府应当主要承担基础教育的实际支出责任，分教育阶段来看亦是如此。其次，就激励相容的制度安排而言，为最大程度的确保央、地政府都能积极履行属于自己的财政事权，支出责任划分应与财政事权划分保持一一对应的关系，后者是前者的基础和前提。因此既然基础教育以及基础教育各级教育都属于中央与地方共担事权，根据激励相容原则，属于中央政府的事权部分应当由中央承担支出责任，属于地方政府的事权部分应当由地方承担支出责任。
从世界形势来看，自第一次工业革命开始以来，社会生产力便得到了极大提高，生产方式也随之发生改变。英、法、德等国家纷纷通过革命或战争的方式实现了由封建社会向资本主义社会的转变。俄国也毫不例外地受到了世界形势的影响，资本主义开始在俄国发展起来。但资本主义国家之间的发展态势不尽相同，在自由资本主义过渡到垄断资本主义的阶段，一些老牌的资本主义国家被新兴的国家追赶甚至超越，它们彼此之间并不满足于现有的世界格局，企图重新瓜分世界和划分势力范围，以期从中谋取利益。因此，各国矛盾和冲突不断加剧，最终爆发了第一次世界大战。俄国也未能避免地卷入了其中，并且试图以此转移群众的不满情绪。
（四）具体建议
1.加大政府投入。基础教育在美国、日本、英国的教育投资比重占比较高，说明欧美发达国家政府十分重视基础教育体系的发展。随着我国经济发展步入瓶颈期，在“增长速度换挡期”、“结构调整阵痛期”与“前期刺激政策消化期”三期叠加的“新常态”背景下，党的“十九大报告”指出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑，这就要求我们要进一步加强创新人才培养，进一步发挥政府在人才培养中的重要作用，进一步加大对教育的投入力度。然而，人才的培养并不是一蹴而就的，这一过程不仅需要个人的努力，政策环境、社会环境等均发挥着重要的作用。其中基础教育作为整个国民教育体系的基础，不仅为个人一生的发展铺平道路，更为整个国家综合国力的提升奠定基础，因此要继续强化政府的主体责任，加大政府对基础教育的投入力度，为我国未来技术创新发展提供量多质优的创新型人才基础，产生人才的“蓄水池”和“后备军”。
2.适当加强中央财政事权。一方面，自1994年分税制改革以来，我国财政管理的基本格局是财权逐渐上移，而财政事权逐渐下放，由此出现了事权与财权不对等的状况。为此，在中央政府财权相对较为集中的情况下，应当将地方政府负责的部分事权上移，适度加强中央的财政事权，基础教育领域也不例外，当前中央与地方财政事权划分比为14%∶86%，中央承担事权仍显不足，尤其是在高中教育阶段，中央财政事权仅为0.5%。另一方面，基础教育也不仅仅是地方性公共物品。根据受益范围原则，教育阶段越高，受益范围越大，因此中央应在普通高中教育中承担更高的财政事权，但目前来看，相比于基础教育的其他两级教育，中央在该领域的事权承担最低。根据公平原则，教育肩负推进社会阶层融合、改善收入分配、促进社会公平的重要使命，基础教育又作为整个教育体系的基础，中央政府应承担起基础教育相应的财政事权，并着力推进东、中、西部公共教育服务均等化，尤其是在义务教育阶段。
已知东莞-南沙水上“巴士”重柜运价为530.25元/TEU，现有100 TEU需要被运输，此时深圳港与南沙港服务水平可近似相等，故深圳港水上“巴士”运价是影响货主选港的关键，深圳港水上“巴士”经济性随着运价的变化而变化如图5所示.
3.适当加强中央支出责任。党的十八届三中全会指出，深化财税体制改革，要建立事权与支出责任相适应的制度，财政事权与支出责任不相适应，这正是当前理顺中央和地方财政关系过程中的一个主要难点。以基础教育为例，财政事权与支出责任不相适应的关键在于，中央政府将大量的基础教育财政事权委托至地方政府，与此同时下放了支出责任，在财政上就表现为通过转移支付下放财力。但在这一过程中，上级政府的事权并没有下放，久而久之，就出现了财政事权与支出责任不相适应的状况，地方政府过多承担了自有事权之外的支出责任，而中央政府在自有事权支出责任的承担上存在“缺位”。换个角度来说，即使是根据信息处理复杂性原则，地方政府在信息获取和处理上更具优势，但依据本报告对基础教育央、地支出责任的划分，当前地方政府承担的支出责任依然过重，尤其是在义务教育和学前教育阶段，中央政府下放的支出责任达99%以上。故而，要从财政事权与支出责任划分上理顺基础教育领域内中央与地方财政关系，关键是要解决中央政府在支出责任上的这一缺位，中央政府要通过上移支出责任，承担起本该属于自己事权的支出责任，从而建立起事权与支出责任相适应的正确关系。
4.完善体制建设。财政事权划分是支出责任划分的前提，也是多级财政体制顺利运行的基础条件。可以看到，在一些发达国家，特别是法制化程度较高的西方国家，通过宪法和相关法律明确划分并规范中央和地方政府的事权与支出责任，是共有的做法。当前我国中央与地方财政事权与支出责任并没有法律条文进行明确清晰的列示，义务教育阶段权责划分较为明确，但其依据也仅是缺乏法律效力的行政法规或政策文件；在学前教育和普通高中教育阶段二者更是双重缺失。体制建设的不健全导致在财政管理实践中，财政事权与支出责任的划分调整在很大程度给了上下级政府自由裁量的权力，政府间事权与支出责任的模糊不清跟此有着很大的关系。党的十八届四中全会对全面推进依法治国做出了重大部署，强调把法制作为治国理政的基本方式。这就需要我国在经济改革和政府职能的转变过程中，在对政府间财政事权和支出责任形成清晰框架的同时，也需要建立健全相关的法律保障，让各级政府财政事权大小及其事权的履行都有宪法或其他专门法律可依，对政府之间共有财政事权也以法律的形式加以明确分工。
本文为全国预算与会计研究会委托研究课题，刊载时有删节。
（责编：一鸣；责校：弓长）