特殊法人企业有关问题的进一步探讨，本文主要内容关键词为：法人论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、法人的涵义与分类
1.自然人与法人
法人的本质特性有二：一是它的团体性，二是它的独立人格性（江平、赵旭东，1994）。团体性是说法人是一个团体或一个组织，而不是一个单独个人，并以此区别于自然人。独立人格性是说法人具有独立的民事权利能力和行为能力，能够独立享受民事权利并承担民事义务，因此法人具有独立的民事主体资格，并以此区别于非法人团体。简单说就是，法人不是“人”，反过来也不是所有的团体都具有法人资格。就国有企业来说，其中大多数符合法人的本质要求，可以有法人地位。但也有一部分国有企业只是政府机构的附属物（如后文所说的“政府企业”），现在和将来都只能是非法人企业或非法人事业单位。因此，试图使所有的国有企业均具有法人资格是行不通的。至于目前我国社会中大量存在的私人个体企业也能从工商管理部门领取所谓的“法人执照”的现象是不正常的。它们中的多数只能是相当于国外业主制(Proprietorship)或合伙制(Partnership)企业的负无限责任的自然人企业。
2.公法人与私法人
法人又可分为公法人和私法人。划分的标准可据法人设立的目的（如果以公共利益为目的还是以私人利益为目的），或法人设立所依据的法律（如是以公法为依据还是以私法为依据），或看法人是否行使或分担国家权力（政府职能），等等。具体划分标准可多种多样，但其基本原则是一致的。这里所说的“公”与“私”（如“公共利益”与“私人利益”或“公法”与“私法”）的划分都是相对的。例如，一般意义上的公司法按国际惯例均属“私法”、“民法”或“商法”范畴。因此，依据公司法设立的一般有限责任公司和股份有限公司也就属于“私法人”。但切记，“私法人”企业却不一定就是私有企业，它完全可能是公有甚至国有企业或国家参股、控股的企业。在这个意义上说，某些人所热衷的姓“社”姓“资”或姓“公”姓“私”的争论是没有多大实际意义的。
在日本等一些国家，在国家行政法人（纯公法人）与一般民间法人（纯私法人）之间存在着一些中间形态，如“公社”、“公团”、“公库”、“营团”等特殊法人企业。它们几乎都是国家独资的国有企业。我国目前尚无这种中间形态的特殊法人企业组织，但根据我们的研究（注：本文作者之一于立博士曾在1994年8月18日《经济学消息报》上发表的《中国建立现代企业制度——特点与问题》一文中提出，“国有独资公司并不是现代企业制度的典型形式”，“不如将国有独资公司更准确地称为国有独资企业，不用《公司法》而用其它法规去调整和规范”。随后一期《经济学消息报》（1994年8月25日）配发了属名江山艾的特约评论员文章：《国有独资公司应该缓行》。文章除对本文作者观点表示赞成外，还着重讨论了特殊法人的有关问题，并配发了日本开发银行的案例。）和其他一些学者的意见（吴敬琏，1998；张承耀，1994；陈小洪，1997；于立，1998a，1998b），我国相当多的大中型国有企业应取特殊法人的组织形式，既不是纯粹的公法人，也不是纯粹的私法人。
3.公益法人与营利法人
公益法人的特点是以社会公共利益为目的，而营利法人的特点则是以取得自身的经济利益并分配给其成员为目的。严格意义上的国有企业（如政府企业）全部或主要以公共利益为目的，因而属于公益法人，而一般的普通企业是属于营利法人。现实社会中，社会公共利益目的与企业营利目的经常存在矛盾，有时甚至根本对立，但无论如何公益法人以公共利益为主，营利法人则以企业利益为主。大多数国有企业天生就兼有这两种目的，是介于公益法人与营利法人之间的一种特殊法人。
4.社团法人与财团法人
社团法人是以人的集合为基础成立的法人，是人的集合体。公司、合作社、各种协会、学会等都是典型的社团法人。财团法人是以财产的集合为基础成立的法人，是财产的集合体。如以无偿捐助公益性基础性科学研究为目的的基金会组织与各种慈善组织等都是典型的财团法人（江平、赵旭东，1994）。正常条件下，社团法人一般采取登记制度，无需行政机构批准，而财团法人一般则要经过行政机构批准。这里的关键问题是，财团法人限于公益法人，不具有营利性，而一般的国有企业兼有公益法人和营利法人特点，既不是纯粹的财团法人，也不是纯粹的社团法人。因此，典型的国有企业只能是一种兼有社团法人和财团法人特征的特殊法人。
二、特殊法人是国有企业的典型组织形式
也许可以这样说，我国一直或主要是在试图用非国有企业的模式来进行国有企业的改革。就“抓大放小”意义上的大企业而言，我们大体想用普通法人或普通公司的模式在国有企业中建立现代企业制度，并以此作为建立市场经济体制的基础。但这却是“南辕北辙”的改革思路。现在，有必要重新认识国有企业的一些基本问题，包括什么样的企业才是真正的国有企业。
1.国有企业的定义或性质
从所有制角度上划分，企业分公有企业、私有企业和混合所有企业。公有企业主要是指各级政府独资所有的企业，其中只有由中央政府独资所有的企业才是真正意义上的国有企业。在中国，我们一直强调的是“统一所有、分级管理”，实际情况是，“分级所有、分级管理”的格局正在逐渐形成或在实际运作。在原东欧国家，几乎不存在省和以下政府所有的企业，所以国有企业这个提法在这些国家中基本上是符合实际的。在市场经济发达国家，特别是美国这样的实行联邦制的国家，国有企业、州有企业和其它地方政府所有企业之间，在法律地位、隶属关系、管理方式、财政关系等方面都是比较清楚的。
国外经济学界流行一种有关国有企业的定义，认为国有企业同时具有三个特性：一是由国家所有；二是生产私用品(private goods)；三是产品价格与成本有关(Vogelsang,1990,p2;Aharoni,1986)。第一条不言自明，是区别国有企业与非国有企业的重要标志。第三条的核心是说其产品不能无偿供应，显然，不符合这一特性的只能是极少数量、特殊行业的国有企业。如果说国有企业本身就是一类特殊企业，那么不符合第三条特性的国有企业更是“特中之特”，但这类“特中之特”的企业在世界各国都有存在的必要。这类极为特殊的国有企业应属下面国有企业分类中的第一类，即“政府企业”。
上面三个特性中的关键是第二条特性：即生产私用品。虽然现实中情况非常复杂，但原则上是清楚的。因为生产纯共用品(public goods)的国有企业严格说来属于一种政府机构。共用品的特点是同时具有非竞争性和不排他性。非竞争性是说在一定的产量水平上边际成本为零；不排他性是说无法排除未付费者或搭便车者参与消费，因而生产者不能收回成本，根本做不到自负盈亏。因此，生产纯共用品的只能是政府机构或下文中的政府企业。现实经济中有不少产品属于带有部分共用品特征的“准共用品”，生产“准共用品”的企业大体上对应着特殊法人企业。至于生产私用品的国有企业，主要对应着下文所说的股份公司企业，另一部分也可以是特殊法人企业。
2.国有企业的分类
国有企业分门别类多样化与公有制实现形式多样化的思路是完全一致的。不对国有企业进行分类就会对许多问题纠缠不清。我们至今在许多重大问题上仍处于这种困境。对某一类国有企业或某些方面的合理要求，如果笼统地对所有国有企业都同样要求，就会变得既不合理，又不现实。例如，在公司化、股份制、政企分开、自负盈亏等问题上都有突出的例子。根据国际惯例，结合中国国情，国有企业可分为以下三大类：
1)政府企业(state enterprises)。又叫国有国营企业(state-owned and state-run enterprises)或政府现业(departmental undertakings)。这类企业的特点是政企合一，不独立核算，无独立法人地位，企业管理者由政府官员兼任或委派。政府企业以生产共用品为主，产品价格与成本无关。
2)特殊法人企业（public corporations或special public legal entities）。这类国有企业区别于按公司法设立的普通法人企业，主要由特殊法人的有关法律（如烟草专营法和铁路法）规范和调整，具有法人地位，但属特殊法人。这类企业政企适当分开，独立核算（不能排除必要的财政补贴或特种税），国家独资或为主，主要从事于自然垄断和政策性垄断行业，模仿标准的公司治理结构进行管理经营。特殊法人企业的主要任务是生产“准共用品”或某些特殊的私用品，产品价格与成本相关。
3)股份公司企业(joint-stock companies)。这类企业依据公司法运作，政企分开，国有经济或政府参股（控股），具有普通法人地位，按照标准的公司治理结构进行管理经营，主要从事于现代科技条件下的竞争性行业。这类企业与普通的公司制（在中国目前包括有限责任公司和股份有限公司）企业没有多大区别，只不过国有经济参股或控股而已。
以上指的是严格意义上的国有即国家或中央政府所有的企业。相应地，省、市、县各级政府也可以有自己的地方性政府企业、地方性特殊法人企业和地方政府参股或控股的股份公司企业。日本等国家均是如此（植草益，1992，第244页）。地方性国有企业与中央一级的国有企业（包括政府企业、特殊法人企业和股份公司企业）在很多方面非常类似，道理相同，因而不是本文讨论的重点。
3.特殊法人企业的特殊性
与普通法人相比，特殊法人企业的特殊性可概括为在下表所列的几个方面，见下表。
特殊法人企业作为国有企业的典型形式，当然也具有“二重性”，它们是“公共性”（主要由国有程度和公共管制程度因素决定）与“企业性”（主要由自主性大小和营利性高低因素决定）的统一体。如果注重其“企业性”的一面（减轻其政策性使命而在更大程度上追求盈利，同时扩大其经营自主权），它们则更接近于普通法人，即更接近于私法人、营利法人和社团法人；反之，如果注重其“公共性”的一面（增强其政策使命而不大注重盈利，同时减少其经营自主权），它们则更接近于公法人、公益法人和财团法人。对于国有企业的这种特殊性如果视而不见，那么国有企业改革就难免陷入“南辕北辙”的境地。
从设立的目的上看，特殊法人企业本质上属“公法人”范畴。但它们在许多方面，尤其是在经营方面又具有“私法人”的诸多特征。因此，这类国有企业属于“特殊公法人”，或者简称特殊法人。（注：在一些市场经济国家，如美国，除特殊公法人外，还有一类“特殊私法人”企业。它们属于“私法人”范畴，政府不出资或很少出资，但它们在政府或国会的授权下，承担一定的政府政策性职能，在一定条件下追求社会性目标或者说把社会性目标放在首位。）
4.特殊法人企业的分类
1)按经营事业和管理方式分类。例如，日本采取如下分类：一是国家拥有全部资本并垄断经营的“公社”；（注：日本原先的“三公社”为日本国有铁道公社、日本专卖公社和日本电信电话公社。在80年代，“三公社”实行了民营化。现在，公社在日本已不复存在。）二是以基本建设为主，负责实施国民经济发展中急需发展、投资规模大、施工技术复杂的公共项目的“公团”；三是主要从事高新科技开发的“事业团”；四是政府全部出资，主要从事政策性低息贷款，从金融角度实施产业政策的“公库”；五是自主权比公库更大，为特定对象提供低息贷款，弥补一般金融机构之不足的“金库和特殊银行”；六是各级政府联合出资，主要从事交通设施建设的“营团”；等等（鲁义，1997）。
2)按资本结构分类。例如，日本特殊法人企业按资本结构可分为以下四种：一是全部由中央政府出资建立的特殊法人；二是由国家和私人企业共同投资建立的特殊法人；三是由中央政府和地方政府共同投资建立的特殊法人；四是由国有企业投资建立的特殊法人。（注：国家国有资产管理局赴日考察团：《日本企业集团与国有资产管理》，经济科学出版社1993年，第174页。）日本的“公团”既有政府投资，也有民间或地方团体集资；“事业团”同“公团”一样，有的全部由政府出资，有的则由政府、地方公共团体、个人共同出资；“公库”则全部由政府出资；“金库”在所属团体投资的基础上加上政府投资。
3)按行业分类。由吴敬琏主持的《国有经济的战略性改组》课题组建议，中国下列四种行业的国有企业应采取特殊法人企业的形式：一是盈利的自然垄断企业，如电力（主要是送配电）、电话（主要是市内电话）、机场高速公路、某些机场企业；二是创造条件可以商业化经营的企业，如适当调整资费，有适当的财政支持（如政策融资），一些流量较大的公路、桥梁可以营利公司形式经营；三是投资很大、收费很难以较大幅度提高、可能长期亏损的公共项目的经营企业，如部分机场、港口、收费高速公路、地铁及环保、煤气、供水企业；四是从事大型能源基地（煤、石油、水电）开发、部分铁道运输企业。
5.几个相关结论
1)特殊法人企业既然是特殊企业，则不论如何强化其“企业性”的一面，但终究不能完全如普通法人企业那样具有完全或充分的独立性和自主权。因此，不应该不加区分地要求所有国有企业都自主经营、自我发展。
2)特殊法人企业虽然也要尽量追求盈利，但绝不是以盈利为唯一目的。对于有些重要行业或产品，明知一定时期内不能盈利，但为了社会的利益国家也要投资兴办，而等到经营能够盈利或利润率较高时，非国有经济或社会愿意投资了，这时政府投资倒可以减少，甚至退出该领域，从而去扶持其他重要行业或产品。新加坡政府在这方面做得比较成功。也就是说，不应该不加区分地要求所有国有企业都要做到自负盈亏。
3)特殊法人企业既然是特殊企业，其数量就不宜过多，在国民经济中的比重也不宜过大，行业分布也不宜过宽。日本1995年共有国家级的特殊法人企业86个，地方级的特殊法人企业则数目较多。
4)理论上和各国实践都可说明，特殊法人企业确实是国有企业的一种有效的组织形式，但也在一定程度上存在国有企业所难以克服的效率问题。
三、特殊法人企业的法律框架
中国目前以国有独资公司或国有独资企业形式存在的国有企业，在下一步的改革中，除一部分不必由国家独资的以外，其余则主要应取特殊法人的形式。当务之急的便是修改《中华人民共和国公司法》（简称《公司法》）。大体任务是，将《公司法》中列入有限责任公司中的有关国有独资公司的条款拿掉，按照特殊法人的法律要求，分行业或产品制定单项特殊法律。这项工作虽非易事，但回避不了。公司法是调整和规范普通法人的法律，基本不适用于特殊法人。另外，在世界各国，公司法均属民、商法等私法范畴，而我们这里所说的，作为国有企业典型组织形式的特殊法人本质上属于公法人范畴。
根据德国和日本的经验，不同行业或不同特殊法人所遵循的法律均有差异，但也有一些“共性”。（注：见德国的《联邦铁路法》、《联邦邮政管理法》，日本的《日本道路公团法》、《日本国铁改革法》和《电源开发促进法》。）如果说公司法对普通法人企业的有关方面作出规定的话，那么特殊法人法则要对特殊法人企业的有关方面作出规定。概略地说，特殊法人的有关法律应包括以下内容：
1)特殊法人企业设立的目的以及经营原则与目标，业务范围与发展计划；
2)与相关法律的关系，如特别法没有明确规定的事项，应明确规定参照其它什么法律；
3)与政府有关部门（如财政部门和主管部门）的隶属关系。每个特殊法人企业都有法定的主管机构，不可能是无主管上级的。有些特殊法人企业因业务与多个政府机构有关，因而同时接受多个政府机构的管理。当然，如何协调好主管机构与相关机构的关系，直接关系到政府管理效率和法人运作效率；
4)特殊法人企业的治理结构，主要是董事会的人员构成，经理人员的选择程序。特别法律要规定特殊法人企业的议决机构、执行机构和监督机构的组成与任命程序及其职责；
5)企业资本结构、财务监督机制和信息公开制度；
6)重大事项的审批程序，等等。
除上述基本内容外，就特殊法人企业的有关法律方面，还有以下几点值得强调。第一，特殊法人的主要事业领域是政策性业务和社会资本的建设和管理。第二，特殊法律不是一个单独法律。特殊法人企业的法律形式非一种类型所能涵盖，亦非一个立法所能包容。特殊法人企业不仅要受特殊法约束，还要涉及其它法律。大体上说，特殊法人企业作为法定法人，凡特别法律有规定的要服从特别法律；特别法律没有规定的则要服从其它法律。有时，根据实际需要，政府或有关机构也可以“政令”或政府条例的非法律形式出台一些政策性规定，来对特殊法人企业进行管制。第三，作为特殊法人设立和运营依据的特别法律，不是一种涉及行业内所有企业的“行业法”，而是只涉及所设立企业的特别法。换句话说，同一行业内的企业有的是特殊法人，有的则是普通法人或其它法人，不属特殊法人的其它企业不受特别法约束。第四，根据社会、经济和技术发展情况，通过调整，特殊法人形态可以变化。比如，特殊法人可以变成普通法人，普通法人也可变为特殊法人。形态变化的主要原因有：企业原定使命已经完成，无需以原来的组织形式继续存在；改变形态有利于事业更好地进行和企业发展；社会经济的发展阶段发生变化，需要改变企业组织形式以适应这些变化，等等。
四、特殊法人企业的适用对象
就中国而言，大体上说，铁路（含地铁）、公路、航空、机场、港口、电力、煤气、供水排水、环保、电信、邮政、金融、保险、养老基金、烟草、关键技术开发等行业中的大部分国有企业都应按照特殊法人企业的模式来设立和运营。下面仅以少数几个行业或企业作为案例，说明特殊法人企业在中国的适用对象。
1.中国电信
目前看，中国的电信业仍是垄断行业。电信业过去一直被认为是典型的自然垄断行业。但近些年来，随着通信技术的发展，电信业的固定成本已变得很低，因而不再被认为是当然的自然垄断行业。但市话服务相对而言仍具有较强的自然垄断特征（张维迎、盛洪，1998）。假如把中国电信“竖切”为固定电话公司、移动通讯公司、卫星传输公司和寻呼公司，这并没有多少实质性的变化，因为这几个公司间竞争性很弱。其结局很可能由原来的行政垄断变成企业垄断。我们认为，在较短时间内试图把中国电信办成普通的法人企业，是不现实的。至于从原邮电部分出来的中国邮政，更不可能按普通的法人企业模式来运作。二者都应改造成为特殊法人企业，同时必须注意增强竞争性。
2.中国石化
由于石化工业关系到国民经济发展和国家安全，又要担负预测、通用和基础技术开发、原油储备等政策性功能，所以不可能按普通法人企业或普通公司的模式去发展，而理应选择特殊法人企业或特殊公司的企业组织形式。日本的“石油公团”和委内瑞拉的“石油公司”的特殊法人企业的经验可供我们借鉴（陈小洪，1996）。1984年，我国成立行政性的石化公司，基本上是延续计划经济体制的做法，在炼油、乙烯、合纤单体、合成橡胶等主要生产产品已经形成高度垄断格局。这种情况下，如果按普通公司的模式发展，石化公司扩权控股、油价并轨、上下游一体化、享有充分的经营自主权，很可能形成高度的企业垄断格局。这是不可想象的事情，并不符合市场经济的基本规则。
3.铁路企业
铁路运输本身在很大程度上带有共用品的特点，不能完全推向市场。另一方面，也不能继续实行严重滞后于改革开放形势的现行体制。我国铁路客运和货运需求如此之大，同时又存在严重的资本不足，其根本原因就在于僵化死板的体制。铁路运输是一种特殊的行业，不可能把铁路运输办成一般的竞争性行业。或者说，规范普通法人的《公司法》基本上不适用于铁路企业。铁路企业可以是股份公司，但是一种特殊公司或特殊法人企业。在这方面，日本和法国通过特别立法，充分发挥全社会的力量来建设和管理铁路的经验很值得我们借鉴。日本通过制定《日本国有铁道改革法》，实现民营化，将原先由国家经营的铁路变成按地区（如北海道、东日本、东海、西日本、四国、九州等）、按业务种类（如客运、货运）相互分离的公司制企业。尽管如此，民营化的日本铁路并不是普通的公司制企业，而是由“日本国有铁道清算事业团”全额出资的特殊法人企业（王华文，1994）。
我们认为，我国也应以特别立法的形式界定国家与铁路企业的关系，在必须保证国家所需的一些运输领域中，明确双方的权利和责任，当铁路在承担国家所需运输领域蒙受损失时，国家应给予铁路补偿；而铁路在其他运输领域则尽可能实行商业化经营。具体说就是，按地区和业务种类建立若干铁路特殊法人企业或特殊公司，形成寡头垄断的格局，有些方面甚至可以达到垄断竞争的程度（文力，1998）。
4.电力行业
建国以来，中国的电力行业一直是由国有国营（相当于前面所说的“政府企业”）电力企业进行垄断经营。投资控制权控制在中央以及中央所属的几大电业管理局手中，电力行业基本上是完全垄断，限制非国有经济成份进入电力行业，价格高度统一管理。改革开放以来，一些省份，如广东、山东、内蒙等地通过地方集资和引进外资，形成了相对独立于国有国营电力工业系统以外的电力企业。电力行业的所有制形式和政府管制方式也都有了一些变化（夏汛鸽，1998）。但问题是，虽然过去高度统一的计划经济体制有所改变，并且由于科学技术的发展，电力行业的自然垄断特点有了一些减轻和变化，但并不是说电力企业就能变成普通的竞争企业，在政府管制等方面仍然具有许多特殊性，因为毕竟电力行业的国有企业仍然是“公共性”与“企业性”的统一体。所以说，至少在近期内，大多数电力企业也应采取特殊法人企业的模式。