欧盟成员国碳税政策的比较与启示，本文主要内容关键词为：启示论文,欧盟成员国论文,税政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
源于欧盟成员国的碳税已有二十多年的历史，取得了一定成效。经验表明，环境税改革对就业影响较小，不会显著抑制GDP增长，对减少污染非常有益。作为碳定价的一种方式，碳税是控制碳排放的有力手段。
一、欧盟成员国碳税政策的主要内容
(一)芬兰
1990年，芬兰在全球率先设立了二氧化碳税，当时几乎没有减免税规定。此后由于北欧国家开放电力市场和其他国家对能源密集型产业免税而进行了多次修订，修订后的二氧化碳税开始规定对能源密集型企业免税，而对进口电力征收边境税。征收范围包括所有矿物燃料，如煤、汽油、柴油、轻重燃油、天然气等，根据燃料的含碳量计税，2008年以来每吨二氧化碳征收20欧元；①直接对能源征收的税率是：每吨煤49.32欧元，每升汽油、柴油及轻燃料油0.05欧元，重燃料油0.06欧元。②
(二)瑞典
从1991年1月开始，瑞典对煤、汽油、柴油、轻重燃油、天然气、电力、国内旅行的航空燃料征收二氧化碳税，对工业厂商减免，对商业园艺、采矿和造纸工业等某些高能耗行业免税，同时能源税减半，以保证本国工业的国际竞争力。此后又对一些能源密集型产业采取了进一步减免税措施，1994年以后实行税率指数化调整，以保持原税负水平不变。目前，瑞典已改变以煤或油用于集中供热而改用生物能源，特别是城市供热实现了从碳氢燃料到生物资源的重大转变。现行税率为每排放一吨二氧化碳征税114欧元③或直接对能源征税，税率是：每吨煤和焦炭57.39欧元，每升汽油0.55欧元、柴油0.43欧元、轻燃料油0.38欧元。④
(三)丹麦
1992年，丹麦对煤、石油、汽油、柴油、电力、轻重燃料油、天然气、液化石油气等各类能源征收二氧化碳税，按企业和家庭分别征收，同时提供了灵活便捷的退税制度，以促进能源替代。2002年，每排放一吨二氧化碳征税约13欧元，高低取决于污染排放程度，后来又进行了调整，非可再生能源免税。二氧化碳税适用于所有的能源用户，包括工业部门。为鼓励企业可持续发展，规定如果工业公司签订了自愿减排协议，就可以减税。丹麦现行碳税税率是每排放一吨二氧化碳征税12.1欧元，或直接对能源征收，税率是：每吨煤55.6欧元、焦炭63.38欧元，每升汽油0.05欧元、轻燃料油0.07欧元、重燃料油0.06欧元。⑤
(四)荷兰
1990年荷兰开始征收碳税，1992年改为环境燃料税和能源管制税，前者的计税依据是上年度能耗及能源的碳含量，各按50%为计税依据征收；后者是为实现二氧化碳排放目标，分阶段征收，税率逐步提高。能源密集型行业适用优惠税率，1997年1月被取消。2004年继续恢复对煤征税，其他改征消费税。电不征税，但对用于发电的燃料征税，包括核电。2007年，荷兰推出一个“垃圾基金”，由列举的用于包装的塑料、纸和纸板、木制品、玻璃、铝(包括合金)、黑色金属等涉碳税收提供资金，以鼓励厂商生产上述可回收包装产品，实现在2012前65%使用过的包装得以回收利用的目标。⑥荷兰现行碳税税率是每排放一吨二氧化碳征税14.59欧元。⑦
(五)爱尔兰
2004年，爱尔兰政府曾拒绝引入碳税，2007年重新考虑此事，2010年开始对煤油、市场化的石油天然气、液化石油气、燃料油和天然气征税，每排放一吨二氧化碳征税15欧元，用于发电的天然气免税，天然气用户可以免税，但需证明其所使用的天然气用于发电、化学还原或电解、冶金，部分减免税的天然气需要有环境保护局颁发的温室气体排放许可证。天然气的税率为欧盟能源税指令规定的每兆瓦时0.54欧元，也是最低税率，纯生物燃料也免税。
(六)英国
1993年，为减少运输部门的二氧化碳排放，英国开始对石油制品零售环节征收环境税，类似于碳税。2000年开始降低燃油税的税率。2001年4月1日，英国开征了类似碳税性质的气候变化税(Climate Chang Levy，简称CCL)，实质是能源使用税，收入以减免社会保险税的方式返还给企业，余下部分作为节能投资补贴和碳基金。这种税式支出制度不仅避免过多增加企业税负，还促进了风力发电等可替代能源产业的迅速发展，获得了“双重红利”。为减轻能源密集型产业的总体税负，英国政府制定了气候变化协议(Climate Change Agreement)，与气候变化税配套执行。2009年，气候变化税税率为：每千克煤1.218英镑、焦炭1.281英镑，每千瓦时电力0.47英镑，每千克液化石油气1.05英镑，⑧在能源的供应者向能源最终消费者供应时一次性征收。
(七)波兰和捷克
波兰和捷克是少数几个直接按二氧化碳和一氧化碳排放量征收碳税的国家，而不是根据煤、石油、天然气等化石燃料中的含碳量设计税率征收。目前，两国征收的空气污染费属于税的性质，波兰是每排放一吨二氧化碳征税0.0518欧元、排放一吨一氧化碳征税5.4欧元；捷克只对一氧化碳进行征收，每排放一吨征税17.6276欧元。
二、欧盟成员国碳税政策比较分析
(一)纳税环节与纳税人
根据碳税的纳税人来看，课税环节可分为“上游”的生产环节和“下游”的消费环节。“上游”征税的纳税人即是含碳能源的开采、加工企业，最终使用者承担的是价格转移过来的税负。这种方式征收方便，但促进碳减排的效果相对较弱。“下游”征税的纳税人是使用能源的企业和居民，价格引导效果显著，但征收起来十分困难。实践中，大多数国家的纳税人主要是最终燃料产品或电力的下游经销商和消费者。
(二)征收对象
根据能源结构情况，征收对象主要是煤炭、石油和天然气。从实践看，碳税征收范围主要集中于石油及石油类能源产品(包括柴油及各类成品油)、天然气、煤炭和电力。总体而言，石油及石油类能源产品一般都会被纳入征税范围，但煤炭和电力各国情况不一。比如，挪威就对电力行业免税，认为征税可能会导致双重征税，同时担心会增加整个工业体系的成本，进而影响产业竞争力和社会经济持续发展。可见，碳税的征税对象包含了一次能源，即对燃料耗用直接征税，而电力后来转向对最终产品征税。
(三)计税依据
从理论上讲，碳税应按能源消耗过程中产生的碳排放量或当量为税基，因此应选择从量计征。实践中，大部分国家是按燃料的含碳量和消耗的燃料总量计算二氧化碳排放量的(如芬兰、瑞典、挪威、丹麦、英国等)，只有波兰、捷克等少数国家是直接对二氧化碳或一氧化碳的排放量征收。此外，一些国家还考虑含能量的因素，比如荷兰碳税的计税依据是按能耗及能源的碳含量各50%征收。按二氧化碳实际排放量征税的优点是与生态环境破坏直接关联、计税依据确定准确、可以进行碳交易；缺点是征管成本高、难于准确估算。按二氧化碳估算排放量计算的优点是与生态环境破坏直接关联、计税依据确定准确、征管成本低缺点是不利于对二氧化碳排放的清除或回收利用等技术研究，难于进行碳交易。
(四)税率
税率尤其是边际税率，是碳税要素中最敏感也最重要的要素之一，直接影响到碳税制与征收管理的实际效果。一般依据二氧化碳排放量或二氧化碳当量按比例征收。就总体税率而言，瑞典的税率最高，丹麦次之，芬兰处于中等水平。碳税因不同燃料来源而不同，通常用单位质量或体积燃料产生的二氧化碳乘以碳的社会成本(the Social Cost of Carbon，SCC)即为碳税。如美国，根据行业平均值每排放一吨一氧化碳征税43美元或每排放一吨二氧化碳征税12美元，按参照系数估算税款。参照系数出自美国物理学会(American Physical Society，APS)：每升汽油排放2.35千克二氧化碳，纳税0.028美元；每升柴油排放2.68千克二氧化碳，纳税0.032美元；每升航空油排放2.65千克二氧化碳，纳税0.032美元；每立方米天然气排放1.93千克二氧化碳，纳税0.023美元。⑨
碳税税率水平的设置需要权衡多方面因素，如考虑减排效果，关注纳税主体的税负承受能力和对本国经济的影响，注重税率设置的技术和策略，等等。此外，税率设置还要考虑到不同的行业、不同的含碳能源产品对碳税敏感度的反映差异。从各国实践看，在征收的起步阶段应采取较低的税率，然后再按照循序渐进的原则逐步升高。同时，税率设计上应实行差别税率，比如对适应能力较弱的能源密集型工业应设置较低的税率，对含碳量较高的能源产品设置较高的税率。
(五)税收优惠
各国在碳税设计上均采取一定的税收减免或税收返还措施，以减少对能源密集型工业和面临激烈国际竞争企业的负面影响，保护低收入居民。但在具体的措施上，不同国家的碳税减免范围又有很大的区别。如芬兰规定，对工业生产中作为原材料的产品或航空、海洋运输中所用燃料实行税收减免，电力生产中大部分燃料免税，天然气税率递减。瑞典规定，发电用燃料免税，船、飞机和火车机车所用燃料免税。挪威规定，陆上天然气不征税，矿物油、浆纸行业和鱼粉产业税率减半，航空、海运、深海捕鱼及北海供应舰队免税等。丹麦规定，工业免税(后改为重工艺实施低税率，谈判签订自愿协议资格并成功实施，即可退税)，电力免税，汽油、天然气和生物燃料免税。
(六)税款的用途
从实践看，政府追求的目标是实现税收中性，除了税收作为一般的财政收入来源外，如芬兰、荷兰和挪威，收入的使用主要有两个重要方式：一是专款专用，如建立环境项目基金，投资环境保护工程，补贴耗能设备更新改造，用于清洁能源技术研究等；二是补偿受税收影响较大的企业和居民，如能源密集型企业、国家能源战略储备、低收入者、失业人群等。实践中，通常是多种方式的组合，如丹麦区分居民和雇主，前者缴纳的部分全部用于公共天然气和电力供热系统的补贴，后者缴纳的部分全部用于对向劳动力市场的缴款进行补贴和对节能投资的补贴；瑞典将征收碳税纳入总体财政改革的组成部分，实现降低个人所得税比重，提高碳税比重的目标。
三、几点启示
碳税属于行为目的税类，针对性强，有利于调整产业结构与产业升级换代，促进节能减排技术研发，理应成为我国应对气候变化的主要环境政策工具之一。
(一)深入研究，择机开征
开征碳税不仅是一个国家的战略问题，也是与世界其他国家，尤其是发达国家、经济大国、科技强国博弈的过程，需要进行深入系统的理论研究、实证分析与模拟实验，如运用碳税政策分析中的行为模拟方法进行一般均衡模拟分析，构建有关碳排放的计量与控制模型，如可计算一般均衡模型(CGE)等，不能人云亦云，盲目照搬。要科学规划，择机引入，通过整合现行资源税、消费税、车船税、城市维护建设税等税种，与环境保护收费规定相结合，决定是环境保护“费改税”，还是整合现有税制、推出新税种，以此推动能源定价机制改革，培育竞争性市场，促进价格形成机制与国际接轨。因此，我国应在综合考虑国内外经济社会发展状况与发展阶段、能源结构战略基础上适时推出碳税新政策。
(二)构建激励机制，设置税收减免
要制定碳税的相关优惠政策，构建税式支出与税款返还机制。碳税的实施会对宏观经济造成冲击，给相关产业带来影响，其累退性会产生一定程度的社会公平问题。在实施碳税的同时，必须制定合理而有效的优惠措施，既减少其对经济社会的负面影响，又不削弱碳税的实施效果，并且根据需要进行适时的调整。主要包括三个方面内容：一是对企业在二氧化碳减排方面的努力应给予有效的激励，如对企业购置技术先进的减排设备或报废高能耗设备，按发票销售额给予一定比例的补贴；对安装的技术先进减排设备实行加速折旧；对可再生能源的开发及技术研究收入免税，支出给予双倍税前扣除，等等。二是对受影响较大的能源密集型行业等建立健全合理的税式支出与返还机制，如对战略性新兴产业免征碳税，对能源消耗密集产业先征后返，等等。三是根据我国现阶段的情况，为保护低收入群体，出于保障其基本生活水平和维护社会稳定的考虑，可以给予一定的税收优惠，对居民生活使用的煤炭和天然气等可考虑暂不征税。有些补偿机制是暂时性的，比如对能源密集型企业的补偿；而有一些是需要长期保留的，比如对低收入群体的补偿。
(三)构建调整机制，尊重国情民意
碳税的实施要遵循逐步推行、循序渐进的原则，构建动态调整机制。例如，丹麦在开始征税时预告了其后5年有关能源环境税情况，意大利曾在开始征税时制定了过渡性碳税计划。因此，借鉴国外经验，我国应对碳税逐步推进，如有关税法的制定能事先告之国民，引导国民配合政府，得到社会各界理解与支持，使纳税人能主动调整能源消费行为；从低设计税率，待条件成熟时再适时调整；税收优惠政策向国家能源密集型基础产业、国家战略性新兴产业、涉及国计民生产业倾斜；设计税收激励、补偿与返还机制，优惠项目逐步减少，补偿力度逐年减小，真正实现中性税收。
(四)制定相关配套措施，税、价、汇、费综合考虑
从实践看，为强化减排效果，各国都采取了其他政策措施予以配套使用。建议我国在开征碳税的同时可配合如类似排放权交易的二氧化碳减排措施。碳税是事先确定单位排放的价格，排放总量不确定，而碳排放权交易恰恰相反。因此，碳税和碳排放权交易可互为补充，共同发挥作用减少温室气体的排放。同时，碳税还应同其他对化石能源征收的税种相互协调，共同促进可再生能源利用，加快碳减排和碳增汇技术研发，推进系统而有序的涉碳税费制度改革。
注释：
①汪曾涛.碳税征收的国际比较与经验借鉴[J].理论探索，2009，(4)：68-71。
②乔晗，李自然.碳税政策国际比较与效率分析[J].管理评论，2010，(6)：85-92.
③郑雪梅.从欧盟国家的实践看我国碳税的引入路径[J].中国财政，2010，(5)：72-74。
④⑤⑧乔晗，李自然.碳税政策国际比较与效率分析[J].管理评论，2010，(6)：85-92。
⑥Carbon Tax on Packaging (Netherlands)[EB/OL].http://ec.europa.eu/environment/waste/prevention/pdf/Netherlands_Factsheet.pdf,June2009.
⑦汪曾涛.碳税征收的国际比较与经验借鉴[J].理论探索，2009，(4)：68-71。
⑨U.S.Department of Energy[EB/OL].http://en.wikipedia.org/wiki/United_States_Department_of_Energy,2008-04-15.