用负所得税重新构建中国最低生活保障制度研究，本文主要内容关键词为：所得税论文,中国论文,最低论文,生活保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、文献综述
“负所得税”（Negative Income Tax，简称NIT）是指“向高收入家庭征税并给低收入家庭转移支付的税制”①。从国外理论研究层面来看，20世纪60年代到80年代是负所得税研究的高峰期。此后关注的热情有所衰减，近年来又有“复活”的迹象。Milton Friedman、James Tobin、J.A.Pechman、James E.Meade、Gary Burtless、Jerry A.Hausman、Robert A.Moffitt、Philip K.Robins等经济学家都曾参与过负所得税的研究与争论[1－4]。他们的研究大多是在美国、英国、加拿大、德国等国家负所得税社会试验或政策实践的基础上，探讨负所得税对劳动供给[5－7]、收入和社会福利[8]、财政负担[9－10]、人力资本投资（包括教育与培训、营养与健康以及人口迁移等）[11－13]、家庭婚姻状况[14－15]、生育率[16]、子女学习成绩的影响以及负所得税的实施与管理、最优税率等一系列问题[17－22]。其中，研究的核心问题是负所得税的劳动供给效应及收入分配效应，主要涉及劳动供给与需求、工作激励与反激励、失业与就业、所得税对收入水平与再分配的影响、负所得税与反贫困和社会福利的关系、负所得税的区域效应和分配效应等方面。纵观这些研究文献，尽管存在很大分歧，但仍然在一些方面达成了共识。譬如，总体而言，负所得税会导致劳动供给水平的略微下降，等等。
从国外政策实践层面来看，美国没有通过的FAP和通过的SSI与已经实施的TANF和EITC、加拿大实施的SSP、英国实施的FIS和WFTC、德国的TNIT以及新加坡的WIS和韩国的退税政策均借鉴了负所得税的思想。同时也要看到，针对负所得税导致劳动供给下降等一些税制缺陷，现在的社会福利与公共救助政策已经做出了重大调整，如施加一些工作条件限制等，从而出现了不同的负所得税变体。这从美国、德国等的政策实践中不难看出，也说明它们虽然吸收了负所得税的精华，但是已经偏离了原初负所得税（特别是弗里德曼版本）的轨道。
较早就我国实施负所得税方案做了介绍与探索的国内学者主要有：郭庆旺（1991）；丛树海（1996）；王福重（1996）；宋建业（1996）；王陆进（1996）；丛明（1997；1998）；唐钧（1998）；王东京（1998）；秦均平（1999）；陈丽洁（1999）；陈晔（2000）；江世银（2000）；唐祥来（2000a；2000b）；郝春虹（2000；2001）；郭永庆、谭雪梅（2001）；赵万江、江世银（2001）；何涛（2002）；李珍（2002）；金双华（2002）；谢鉴泉（2002）；周帅（2002）；姚君、郭巧玲、田杰棠（2002；2003）；梁学平（2003）：庞凤喜（2003）；彭礼寿（2003）；吴敬琏（2004）；崔军、高培勇（2004）；聂佃忠（2004a；2004b）； 谢枫（2004a；2004b）；赵炎（2004）；冯兴元（2006）等。纵观这些学者的研究文献，它们主要以原理的引进与介绍为主。通过全面占有文献，专门研究负所得税的学术作品并不多见；虽然对负所得税的积极作用予以首肯，同时指出其不足之处，并主张对其加以改进，为我所用，但在结合国情凸显中国化方面略显单薄。正是基于现有研究文献的不足之处，本文提出我国应该借鉴国外负所得税研究的成果，并根据自己的国情设计出一个切实可行的负所得税制度。值得一提的是，2004年3月，著名经济学家吴敬琏在参加中国人民大学举办的“金融创新与宏观经济风险研讨会”上表示，面对经济转轨过程中存在着个人风险和社群风险，中国应建立自己的负所得税制度。黑龙江省社会科学院经济研究所在2003年曾主持课题《关于运用负所得税方案改革城市最低生活保障问题的研究》，并于2004年在黑河市进行试点，为进一步在全省推开积累经验。我国台湾省原国民党领导人连战在“大选”时，也曾提出过实行包括负所得税在内的施政纲领。现任领导人马英九在2008年“新政府”竞选中也提出对中低收入劳动家庭实施“劳动所得退税补贴”制度，即“468”方案。
二、用负所得税重构我国低保制度的必要性
米尔顿·弗里德曼反对凯恩斯主义者所主张的对低收入者发给差额补贴的福利制度。他认为高经济效率来自于自由竞争，没有竞争就没有效率。给低收入者发给固定的差额补贴是不利于激发他们的进取心，有损于自由竞争，从而有损于效率的。但是，对穷人的补助是政府应尽的职责。为了既能消除贫困，又不会有损于效率，弗里德曼主张采用负所得税的办法。
负所得税的原理并不复杂，计算公式一般为：
负所得税＝最低收入指标－（实际收入额负所得税税率）
假设最低生活保障线为230元，负所得税税率为50％，则实际收入在460元以下的人可以得到负所得税，最后的个人可支配收入（实际收入＋负所得税）如表2所示。
我国目前实行的最低生活保障制度是一种与凯恩斯主义所主张的极为类似的差额补贴制度。其操作方案是：
差额补贴额＝最低生活保障线－实际收入额
我们以甘肃省兰州市为例予以说明：当一个家庭在2008年按人口计算的月均收入低于230元时，便可享受“低保”，享受的额度以上式计算的数额为准，当一个家庭按人口计算的月均收入高于230元时，便不再享受“低保”。
通过比较，不难发现：第一，弗里德曼实际上发展了（而不仅仅是“反对”）凯恩斯主义者所主张的差额补贴制度，以致使后者成为前者的一个特例而已。也就是说，当负所得税税率为100％时，两种制度并无二致（详见表3）！第二，个人实际收入越高，虽然得到的负所得税越少，但是个人最终可支配的收入却越高；反之，个人实际收入越低，虽然得到的负所得税越多，但是个人最终可支配的收入却越低，这有利于调动人们的工作积极性。而差额补贴根据个人实际收入与最低收入的差额进行补助，个人实际收入越高，得到的差额补贴越少；个人实际收入越低，得到的差额补贴越多，导致个人最终可支配收入完全相同，从而极易挫伤工作积极性，滋长依赖补助的思想②。第三，根据这种政策，每个家庭都要向政府报告自己的收入。高收入家庭根据他们的收入按照正所得税率纳税，低收入家庭按照负所得税税率得到补助。换句话说，富人将“支付”一种“正税”；穷人则将“支付”一种“负税”。实际上，负所得税的魅力之处正在于将传统意义上相互割裂的起“调高”作用的税收与起“兜底”作用的社会保障制度合二为一，实现了有机整合。
实行负所得税在我国之所以有必要，是与我国目前社会发展面临的问题和负所得税的优点密不可分的。我国目前实行的最低生活保障制度除了我们上面谈及的不利于调动劳动者的工作积极性，反而滋长依赖补助的思想以外，其缺陷还表现在：实际覆盖范围有限；低保标准过低，难以脱贫；低保户信息不对称，操作不透明，出现“骗保”等败德行为；现行解困援助制度体系不协调；低保线在实际执行中非常严格，难以“应保尽保”等等。我国城市贫困线定得偏低，不能满足贫困家庭发展的需要，使得贫困家庭很难通过自己的努力回归主流社会。我国财税部门出台了给予弱势群体个人所得税减免的优惠政策。在现实中，月收入低于800元的职工数量很大，他们并未从个人所得税优惠政策中得到益处。为了帮助城市困难群体，我国政府推行了三条社会保障线（城市居民最低生活保障标准、失业保险、下岗职工基本生活保障），并一再强调加强三者的衔接工作，但是仍然存在着实际保障范围过窄，保费过低等问题。城镇低保线在实际执行中控制得非常严格，有些条件近乎苛刻，从而把许多应该救助，而政府无力救助的对象排斥在城镇低保线以外。
三、负所得税的优点
1.按照弗里德曼的说法，负所得税将确保低收入，而与此同时又避免了现行福利计划的大部分缺陷。
第一，它使公共基金集中用于穷人而不是无目标地分配资金。它帮助人们是因为他们贫穷，而不是因为他们是老年人、残疾人、失业者、农民或公共住宅的租用者。
第二，它将贫穷的人当作认真尽责的人来对待，而不是当作无能的、受国家保护的人来对待。通过以货币的形式，并且按照收入这一客观的、不具人格的标准来给予帮助，负所得税将使穷人担负起对其自己的福利状况的责任，从而有利于培养独立与自立习惯。
第三，它使穷人具有自助的动力。弗里德曼认为，“目前的直接援助计划，实际上包含着对获得援助者的其它收入课以100％的税率，即相对于挣得的每一美元，他们的补助支付将减少一美元。这种安排的严重的消极影响，已经广泛地为人们所认识。税率为分数的负所得税，是到目前为止所提出的建议中唯一能满足下列要求的方法：平等地对待所有的人，而与此同时又要保持穷人小规模地、循序渐进地进行自助的动力。在我们上面的例子中所使用的50％的税率下，援助的受益人能够保留额外挣得的每一美元中的50美分。当然，与能够将这一美元全部保留下来相比，这只是一种较小的动力了，但若与现行的、一美分也留不下来的情况相比，这又是一种较大的动力”③。
第四，它的支出较少，却可以帮助更多的穷人。“因为负所得税直接以贫困为特定目标，所以，与目前的计划系列相比，它既可以更多地帮助穷人，又可以大大地减少耗费。目前我们在各种福利计划上的花费每年在500亿美元以上，其中大约70到80亿美元是用于公共援助（如对没有独立生活能力的儿童的直接救济与援助，对老年人、盲人的援助，以及对终身完全残废者的援助等）。前面已经描述过的那种50％计划的总耗费可能会略大于我们目前用于直接援助计划的数量，但仅仅是我们目前用于一切福利计划的总额的1/5”④。
第五，它将消除官僚主义。由于执行负所得税方案的政府机关只是税务部门，负所得税计划将使我们得以几乎全部地消除为现有计划所要求的那些累赘的、代价高昂的福利官僚机构。目前供职于这些官僚机构的有为之士，可以将他们的才智贡献到更有用途的事业中去。与此同时，社会所负担的费用在税务表上以更明确和更客观的方式表示出来，从而可以避免贪污和贿赂。
此外，福利制度的批评者认为现在的政策就是鼓励非婚生育和家庭破裂的，而负所得税不鼓励非婚生育和家庭破裂，这理应成为负所得税的又一优点。
2.Nicole E.M.de Jager（1996）等一批经济学家研究负所得税在荷兰产生的经济效应，分析了负所得税潜在的好处。
第一，负所得税的引入可以改进劳动市场的运行状况，因为它将大幅度削减官方规定的劳动者的最低工资。
第二，负所得税的实施可能为社会福利机制带来改进。社会福利系统将变得更加透明和更加易于管理，系统中很多机构和人力可以节约下来。
第三，同时，原来接受社会资助前苛刻的资格审查限制将被取消，从而降低取得社会补助的审查要求。
第四，而且，非正式部门的雇主为了降低劳动的雇佣成本，更愿意聘请享有社会救助的人，从而造成不公平竞争的后果。而负所得税可以阻抑甚至杜绝这种现象。
第五，另外，妇女也可以从中受益，在经济方面独立于配偶，特别是那些愿意工作却因为社会福利制度和税制阻碍而难以实现意愿的妇女。
第六，最后，由于劳动价格的降低，国内企业在国际竞争中将具有价格优势，有利于国家出口贸易的发展。由于以上原因，负所得税使得劳动价格的下降和劳动需求的上涨，特别是劳动密集型产业。
3.此外，Walter Nicholson（1980）认为，负所得税的优点是：相对易于管理——特别是与正所得税（positive income tax）体系整合到一起；负所得税为像生活在不同州那样的不同类型的低收入人群提供了更加公平一致的待遇；负所得税削弱了为了有资格享受某些福利种类而试图改变家庭境况（family situations）的激励；负所得税还有利于补助接受者自由并独立决定如何安排他们的收入。
4.结合中国的实际，笔者认为实施负所得税的优点主要表现在：
第一，缩小收入分配差距，有利于实现社会稳定。合理运作负所得税方案，一方面可向低收入家庭提供资助，缩小收入分配差距；另一方面又不会损害穷人走向市场的积极性，而且还消除了定额补助下临界点附近的不公平现象与负激励作用，在一定程度上兼顾了公平和效率；
第二，增加低收入者收入，有利于扩大内需。我国可以通过实行负所得税制度，对低收入者实行直接的货币补贴，提高低收入者的购买力，扭转消费需求在拉动经济增长中贡献率偏低的窘态，从而扩大内需，激活市场；
第三，激发低收入者的工作积极性，缓解目前沉重的就业压力；
第四，发挥兜底与反贫困的功能，体现了对“弱势群体”的关怀。它不仅使弱势群体较少地蒙受屈辱，减少心理压力，而且提高弱势群体的福利水平，有利于社会稳定；
第五，实现对改革中利益受损阶层的较好补偿，为进一步深化改革创造有利条件；
第六，建立统一、透明、简便的负所得税方案，一改带有福利性质（典型形式是“人人有份”）、形式五花八门、资金使用低效（乱撒“胡椒面”）、缺乏透明度的现行救济和补助，可以节约政府的公共开支，降低行政管理成本，革除官僚主义、寻租与腐败等体制弊端。
四、负所得税的缺点
1.按照弗里德曼的说法，负所得税有以下缺陷：
第一，负所得税排除了发放失业救济金前举行的生活状况调查。弗里德曼坚持认为，“负所得税仍然保留着生活状况调查，但是这一调查是一种简单的、一目了然的、数字性的收入状况调查，而不是目前这种复杂的调查。负所得税在决定谁获得援助时所依据的生活状况调查，与我们现在决定谁将支付政府开销时所依据的调查，是完全一样的。”⑤
第二，负所得税无法按照每一贫困家庭的特定需要来进行调查。“一项联邦负所得税计划正在被作为一种普遍的、全国范围的计划而提出，旨在为那些生活条件不好的人的收入设立一个最低限度。但是，州与州之间，甚至是一州内部之间，情况都各不相同。……然而，负所得税计划旨在提供一项全国范围的计划。这并不妨碍各州使用它们自己的资金来对负所得税计划所提供的福利加以补充，相反，我们有着充分的理由来鼓励它们这样做。”⑥ 此外，现行政府福利计划激增的巨大代价之一，就是消除了私人慈善活动的基本作用，同时也消除了私人慈善活动的灵活性、多样性和适应性。
第三，负所得税计划将造成分裂。这一反对意见有时是这样表述的：负所得税计划使社会分裂为从政府那里得到支票的人及送出支票的人两部分。从而肢解了社会。
第四，弗里德曼一直极力主张要将负所得税计划作为对那些现存计划的替代物。但是，在实际生活当中，负所得税计划将仅仅是与其他计划罗列在一起，而不是对其他计划的替代。
经济学家还认为，负所得税也会补贴那些仅仅由于懒惰而陷于贫穷的人，而在一些人的眼中，政府最不该补贴这样的人。
2.Nicole E.M.de Jager则认为，负所得税的弊端有：
第一，负所得税可以被看作是“家庭工资”，削弱妇女的工作动机。这将会进一步巩固现有男女之间的劳动分配模式。
第二，负所得税的实施降低了净工资率，这将导致劳动者工作时间的削减。
第三，青少年可能不被敦促争取更好的教育，这将使得他们在将来面临困境。
第四，负所得税会导致失业者寻求工作的积极性降低。
3.另外，Killingsworth（1976）指出，负所得税计划的反对意见（除了成本以外）主要有：导致穷人游手好闲，有工作的人会放弃工作或减少工作时间，而正在寻找工作的人不再寻找；即使弊端是可以克服的，该计划的管理仍是非常困难的；穷人会把额外的钱财用于放荡的生活，而不是用在孩子的鞋子、学费或其他有价值的地方。
五、用负所得税重构我国低保制度的难点
我国实施负所得税计划需要解决一些难题，加以我国的国情与美国等资本主义国家相比有很大的差异，这无疑增加了负所得税在我国的实施难度。
1.负所得税究竟是对现行救助体系的取代还是补充？
弗里德曼主张将负所得税作为美国当时援助计划的重要替代手段。在他看来，由于执行负所得税方案的政府机关只是税务部门，几乎可以全部撤掉现有的那些累赘的、代价高昂的福利官僚机构。与此同时，社会所负担的费用在税务表上以更明确和更客观的方式表示出来，从而可以避免贪污和贿赂。但是，负所得税要求只保留税务机关，撤销其他的劳动保障和福利机构在我国是不太现实的。因此，把负所得税作为对现行救助政策的补充可能更稳妥一些，我们要发挥负所得税与其他现行救助政策的整体效果而不是负所得税的单一政策优势。同时也要看到，我国低保工作中存在多头管理、各自为政、政策不一、资源分割、效率低下等弊端。社区、街道（乡镇）、民政、物价、劳动、统计、财政、工会、教育、卫生、建筑等部门都参与低保、扶贫或救助工作，责任不明确，行政裁量过大，主观随意性太强，导致漏保、骗保现象严重，资金挤占、挪用、截留、私分、贪污也时有发生。负所得税方案实施后，必须以税务部门、民政部门为中心重新整合现有社会救助体系，适当精简机构和富余人员，降低行政管理成本，着力提高办事效率。
2.如何做好与现有救助体系的有效衔接？
既然我们把负所得税作为对现行救助体系的补充，那么实施之初它所覆盖的范围应与现行最低生活保障制度大致相同。在用负所得税重新构造最低生活保障制度以后，必须注意它与其他救助体系的有效对接，避免各项政策在实施过程中的摩擦掣肘、交叉重复或空档遗漏。具体地说，在城市，第一，要与实施再就业工程相结合；第二，要与落实最低工资制度和养老、失业、医疗等社会保障制度相结合；第三，要与社会上对贫困户的优惠政策和扶贫济困送温暖活动相结合，帮助享受负所得税制度的居民尽快摆脱贫困。在农村，要与其他农村社会救助项目协调好，这些项目主要有救灾救济、特困户救助、五保供养制度、农村扶贫、农村社会救助、医疗救助等，以及部分有条件的省市农村地区所开展的医疗救助、住房救助、教育救助、司法援助、科技救助等专项救助活动。
3.如何确定负所得税的最低标准和适合的税率？
就负所得税的税率而言，从激励作用的角度出发，实行一种尽可能低的税率是最理想的，极端的情况是实行0％的税率，激励作用最明显（见表1）；反之，税率越高，动力越小，极端的情况是实行100％的税率，激励作用最不明显（见表3）。从负所得税的最低标准或基本生活保障来看，可以分为两个层次：生存需求，也就是吃饱穿暖；发展需求，也就是教育、医疗、住房等项目。显而易见，如果最低标准制定得过低，则难以起到保障城乡居民基本生活的作用，因此应该着力提高最低标准。在保证他们能够吃饱穿暖的前提下，增加发展需求不仅不会造成不公平，而且恰恰体现了缩小居民收入差距、实现公共服务均等化的要求，这也正是中央重视民生的题中应有之义。问题是，如果负所得税的最低标准定得过高而税率定得过低，无疑会增加政府财政的负担，特别是农村税费改革之后对于我国中西部地区原本捉襟见肘的县乡财政更是雪上加霜，这会给负所得税政策的实施增加了阻力。看来，负所得税最低标准和税率的制订确实需要在保障居民生活、激励作用和政府财力等多个维度进行取舍。
4.如何应对负所得税征管制度不完善、征管手段落后的现状？
负所得税实际上是个人所得税向低收入群体的延伸，所以它的实施是以个人所得税为基础的，因此，要确定哪些人有资格获得补助、获得多少补助，税务部门必须先掌握各个家庭真实的收入状况，这就要求国家具备相对完善的收入申报和税收体系。而在我国，个人所得税税制很不完善，尤其是面向农村的个人所得税的征管环节几乎是空白，这极大限制了负所得税在我国的实施空间。而且，由于我国社会环境复杂，很多需要救助的低收入家庭处于偏远地区，要获得准确的信息就更有难度。建议在完善我国个人所得税征管制度的基础上尽快统一城乡税制，并择机实现分类个人所得税制向综合与分类相结合的个人所得税制的转变。同时，将个人所得税改为以家庭为单位计征，实行夫妻联合申报，综合考虑收入情况，从而与负所得税中按家庭人口来计算人均实际收入的做法统一起来，以便为负所得税的早日实施创造条件。
5.我国是一个典型的“二元经济”社会，负所得税在具体实施中该如何细化？我国目前城乡与地区之间发展差距过大，呈现“二元经济”社会的特征，与我国现行的最低生活保障制度一样，负所得税在实现城乡、地区一体化之前也难免具有城乡、地区分割的“二元性”，在具体实施中搞“一刀切”肯定是不行的。更何况，伴随着大量农民涌入城市，劳动力的流动加快，这都会给负所得税的推行增加了难度。借用郑功成教授的看法，农民工可以分为已经市民化的农民工、农忙时出来打工但立足农村的农民工和流动性农民工三类，对于不同类型的农民工应该实行不同的税制。也就是说，对于第一类农民工建议采用城市的负所得税税制，第二类农民工采用农村的负所得税税制，而对于第三类农民工该采用城市还是农村的税制不太易于操作。而且，如果农民工跨区域流动的话，不同区域负所得税的最低标准和税率并不相同，以及现今的养老保险等社会保障账户尚未完全实现跨地区自由转移，这都会不同程度地影响农民工的自由流动与合法权益。
六、用负所得税重构我国低保制度的总体构想
本文提出用负所得税方案重构我国最低生活保障制度的构想，并重点就其实施过程中的难点与政策设计进行了探讨。诚然，负所得税在我国的具体实施中面临一些难题，但是在处理公平与效率（尤其是效率方面）、调动低收入者的积极性方面仍不失为一种较好的解决之道。我国政府应尽快通过负所得税政策来重新构建我国最低生活保障制度，建议先在发达省份或城市进行试点，不断积累经验，待时机成熟后，再面向全国推开，最终真正构筑起一张涵盖广大农民在内的惠及所有低收入者的最后一道“安全网”。为此，我们初步的构想是：
第一步，先在试点城市贫困线或低保线以下的绝对贫困人群中实施负所得税制度，主要是在公平的层面上解决效率问题；
第二步，对试点城市相对贫困线（人均可支配收入的50％～60％）以下低保线以上的低收入人群实施负所得税制度，力图解决社会底层群体收入过低的问题；
第三步，实现对免征额⑦ 以上人群已经实施的正所得税制度与相对贫困线以下人群实施的负所得税制度的有机衔接，力图解决试点城市的收入不公平问题；
第四步，实现试点省份城市与农村的对接，走向城乡正负所得税税制一体化，旨在解决省内城乡收入差距拉大的问题。
最后，从各个省份推向全国，采用全国统一的负所得税最低标准、所得税免征额与正负所得税税率，重在解决我国东中西部地区收入差距过大的难题。
注释：
① N·格列高里·曼昆．经济学原理．德里顿出版社，1998:779。
② 关于我国最低生活保障制度是否存在“养懒汉”的问题的论述，见“负所得税是实现农村扶贫与低保衔接的有效选择”部分。
③ ［美］米尔顿·弗里德曼．弗里德曼文萃．高榕，范恒山，译．北京经济学院出版社，1991:74。
④ ［美］米尔顿·弗里德曼．弗里德曼文萃．高榕，范恒山，译．北京经济学院出版社，1991:75。
⑤ ［美］米尔顿·弗里德曼．弗里德曼文萃．高榕，范恒山，译．北京经济学院出版社．1991:76。
⑥ ［美］米尔顿·弗里德曼．弗里德曼文萃．高榕，范恒山，译．北京经济学院出版社．1991:77－78。
⑦ 关于目前我国个人所得税起征点的设定争议很大，此处我们仍沿用月收入2000元的标准。
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