“行政”概念辨析——从“三权分立”到“政治与行政二分法”，本文主要内容关键词为：行政论文,概念论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文要讨论的是一个在政治学教学中经常被提出的问题：“政治与行政二分法”中的行政与“三权分立”中的行政是否为同一概念？如果不是同一个概念，其区别是什么？彼此之间是否存在某种内在的联系？
笔者以为，这一问题很大程度上是由于中文翻译的原因造成的，因为上述两个“行政”分别来自英文中的“administration”和“the executive”。本文尝试从学理角度对这两个概念进行基本的梳理，并通过这一梳理，考察西方政治制度的内在矛盾及其历史演进。按历史顺序的先后，我们先从三权分立中的行政概念说起。
一、三权分立脉络中的“行政”及其背景
三权分立中的三权，分别是立法、行政和司法，这已是一般的常识。在《论法的精神》一书中，孟德斯鸠指出，“每一个国家有三种权力：（一）立法权力；（二）有关国际法事项的行政权力；（三）有关民政法规事项的行政权力。依据第一种权力，国王或执政官制定临时的或永久的法律，并修改或废止已制定的法律。依据第二种权力，他们媾和或宣战，派遣或接受使节，维护公共安全，防御侵略。依据第三种权力，他们惩罚犯罪和裁决私人争执。我们将后者称为司法权力，而第二种权力即简称为国家的行政权力。”[1l(P155)
这里，“行政”的英文词是“the executive”，而非“administration”。为近代分权学说奠定基础的洛克是这样论述的：由于那些一时和在短期内制定的法律，具有经常持续的效力，并且需要经常加以执行和注意，因此就需要有一个经常存在的权力，负责执行被制定和继续有效的法律；所以立法权和执行权往往是分立的。[2](P90)
在这一思想脉络中，行政与法律的执行(the execution of the laws)有关，行政权力(the executive power)的存在乃是为了执行法律。一旦这种权力专门分离出来，并加以机构化，就构成了政府部门的行政分支。因此，分权学说中的“行政”可以分别从功能、权力与机构的角度以及它们之间的相互联系来加以把握。这方面学者之间存在不同的看法，至今尚未有一致的意见（注：对政府职能（权力）及其机构的三维区分存在着许多批评的观点，W.I.詹宁斯指出，“那种认为可以通过分析来区别‘立法’、‘行政’以及‘司法’三种权力的想法更是不能成立的。孟德斯鸠并没有作出很好的区别，他的后继者也没有一个人成功地描述过它们。许多专家认为，这三种权力是不可能严格区分的。例如，不同类别的职能具有某些特征，因而它们应由例如一批独立的法官来行使；但是，任何单独一项特征或一组特征都不能使立法机构立即决定某一特定职能应当赋予某一批法官，换言之，任何单独一项特征或一组特征都不能区分出‘司法’类职能。……至少应有三类机构，但它们的区分不是根据它们职能的特征，而是根据它们的组成以及行使职能的方法。”（詹宁斯：《法与宪法》，第18-19页，北京，三联书店，1997。）这就导出了所谓的关于形式行政与实质行政的说法。所谓形式意义上的行政是指根据行使国家职能的机关来区分，行政职能即是行政机关的活动（又称机关意义的行政）。实质意义的行政是指从国家职能的性质来进行说明行政的意义。两者之间的关系呈现一种颇为复杂的局面。有人认为行政是执行法律，如狄骥(L.Duguit)，也有人进一步区分，因为执行过程中还有司法功能的介入。区别在于行政是一种连续的活动，而司法是用法律解决争端。因此，行政机关行使的职能从形式上看全部是行政职能，但是从实质上看，可能涉及到立法、行政和司法，也就是说，没有一国的行政机关只局限于实质意义的行政职能。（参见王名扬：《法国行政法》，第4-7页，北京，中国政法大学出版社，1989。））。
三权分立中的行政分支本身又是一个值得分析的对象。英国政治学者安德鲁(Andrew Heywood)指出：“广义上，‘Executive’是指政府的一个分支，专门负责执行由立法机构制定的法律和政策。从政府首脑到实施机构（如警察和军队）的成员均在其范围之内，既包括部长也包括文职人员。但更为通常的用法是狭义的，指一个较小的决策小团体，他们全面负责确定政府政策的方向以及协调工作。其中资深的核心人物通常称为‘政治首脑／官员’(political executive)，大致相当于‘时下的政府’(the government of the day)，而在总统制国家中，相当于‘行政分支／当局’(the administration)。与此相对的则是行政官员(the official executive)或官僚制(bureaucracy)。”[3](P316)
简要地说，行政部门由两部分构成：一部分是由选举产生的政治官员。在议会内阁制国家中，包括首相和政府部长，他们通常组成狭义的政府；在总统制国家中，包括总统和由其任命的政治官员，他们通常被称为“当局”(the administration)。另一部分则是常任文官。（见下表）
三权分立中的政府的行政分支(the executive)
两个部分 the politicalthe official
executive
executive/bureaucracy
英国
the governmentthe administration
美国
the administration
bureaucracy
可见，在政府的行政分支中，“the administration”只是其中的一个组成部分，而且在英美的政治语言中，“the administration”具有不同的含义。在英国议会制体制下，它相当于美国的官僚制(bureaucracy)；而在总统制国家，“the administration”相当于英国的狭义“政府”(the government of the day)。
上述分权思想及其制度设置，是在特定的历史背景下形成的。17世纪末和18世纪中叶的西方，工业革命尚未发生，资本主义的发展处在早期阶段，社会生活并不复杂。人们对政府角色的界定以及对权力作用的认识可以说是消极的，对权力普遍保持一种怀疑和警惕的目光。人们心目中好政府的形象是小政府，“最小的政府就是最好的政府”可以说是这种心态的写照。日本学者清宫四郎对此有相当精到的概括。他指出分权学说具有四个特点：(1)为了自由而限制权力，是自由主义的政治组织原理。(2)是消极地防止滥用权力的原理，而不是积极地增进效率的原理，其目的不是为了避免权力之间的摩擦，而是想通过不可避免的摩擦来使国民从专制下解脱出来。(3)以怀疑的、不信任的、猜疑的态度为出发点对待国家权力及行使权力的人。(4)具有中立的与调和的性质，反对任何权力处于绝对优越地位。[4](P32)
二、政治与行政二分法中的“行政”及其背景
在政治与行政二分法中，“行政”的英文词是“administration”，与“政治”(politics)相对应（注：根据Dwight Waldo的说法，美国政治包容了两种传统，其一是古希腊的公民文化传统，其二是罗马帝国的行政传统，它们构成了政治与行政二分法的深层背景。到了19世纪末20世纪初，人们认为从决策(decision)和执行(execution)的角度可以更好地理解政府的机构和过程。稍后，决策(decision)被等同于政治(politics)，执行(execution)被等同于行政(administration)。换言之，行政与政治二分法的最初版本是“decision/execution”，后来采用“politics/administration dichotomy”。（参见Dwight Waldo,Politics and Administration:On Thinking about a Complex Relationship,in Ralph Clark Chandler ed.,A Centennial History of the American Administrative State,New York,The Free Press,1987,P89-112.））。学界一般将这个二分法与威尔逊(Woodrow Wilson)的名字联系起来，因为在1887年，威尔逊发表了著名的论文《行政的研究》(The Study of Administration)。不过威尔逊显然要谦逊得多，在这篇文章中，他认为政治与行政的区分已由德国政治学家Biuntschli作出：“政治是‘所涉事情重大而普遍’的国家活动；行政相反，它是‘个人和细琐事情的国家活动’。因此，政治是政治活动家的特殊领域，行政则是技术官员的领域。虽然政策若无行政的支撑便无所作为，但是行政并不因此而就是政治。”[5](P19)
提出政治与行政二分法是在19世纪80年代，距孟德斯鸠的分权学说已有近一个半世纪的时间跨度。在这一百多年里，西方政治制度发生了相当深刻的变化。因此，当我们从分权学说的视角转向政治与行政二分法时，不难体会到两者之间的“语境”差异了。
在某种意义上，政治与行政二分法的提出体现了一种使行政摆脱政治（干扰）的努力。当年古德诺(Frank J.Goodnow)便竭力论证道：“实际上，行政中很大一部分是与政治无关的；所以，即使不能全部，也应该在很大程度上把它从政治团体的控制下解放出来。行政之所以与政治不相干，是因为它包括了半科学、准司法和准商业或商业的活动——这些活动对于真正的国家意志的表达即使有影响也是很小的。为了能最有利于行使行政功能的这一分支，必须组织一套完全不受政治影响的政府机构。”[6](P47)
从政治理论的发展历史来看，一种新的逻辑区分的出现，通常折射出特定时代的政治问题，并伴随着新的政治制度设计。政治与行政二分法同样如此，它的出现与那个时代人们普遍关注的问题密切相关。
大致说来，在19世纪的西方随着公民普选权的扩大，传统的精英政党发展成为大众性的政党，现代意义上的政党政治登上历史舞台。在政治民主化的过程中，民主原则也被带入了政府人事的领域（注：对于民主原则在政府人事领域的运用，英国学者沃拉斯早就提出过批评：“……选举产生的人可不可以随意任命非选举产生的官员呢？安德鲁·杰克逊时代的大多数美国政治家以及今天的许多美国政治家都认为选举产生的地方或州的参议员和众议员有权提名地方的联邦官员，把它作为从民主原则推断出的必然结果。他们承认这个方法可能有一定的危险，但又强调这种危险是整个民主方案的必然结果，而民主总的来说是利大于弊。我们英国人的政治逻辑从来没有像美国人的那样单一，我们对它的信念也从来没有像美国人那样坚定。因此，绝大多数英国人认为让官员的效率取决于个别议员的声望是靠不住的，而且并不觉得这样想就是不忠于民主思想。”（沃拉斯：《政治中的人性》，第156页，北京，商务印书馆，1995））。在美国，这集中体现在“官职轮换”的实践之中。政府职位被认为是选举中获胜的政党的“战利品”。不过，出于民主原则考虑而建立的政党分肥制，在实践过程中却产生了相反的效果。这些弊端集中体现在三个方面：一是政府机构的人事安排主要根据政党背景，而不论真才实学，使公务成为党务；二是政治竞选中的金钱因素（募捐与捐款等）导致变相的卖官鬻爵和贪赃受贿；三是政党轮流执政导致政府官员走马灯似地换班，使政府的行政效率无法提高（注：台湾行政学者张金鉴将政党分肥制的弊端概括为六个方面，笔者将其浓缩为上述三点。（参见张金鉴：《行政学典范》，第40-41页，台北，中国行政学会出版，1979。））。西方政治发展过程中民主与效率如何平衡这一难题为制度创新提供了契机。
这一契机又恰好遇到一个相应的社会环境。与分权学说的时代不同，19世纪后半叶的西方已经历了工业革命，社会生活开始变得复杂起来，对政府管理也提出了更高的要求（注：在西方，政府对社会经济生活的干预经历了一个缓慢发展的过程。相对而言，美国大概是政府干预起步最为缓慢，程度也较低的国家。即使如此，在19世纪70年代美国政府已经开始感受到来自社会方面要求干预的压力。（参见约翰·F·沃克，哈罗德·G·瓦特：《美国大政府的兴起》，第22页，重庆，重庆出版社，2001。））。这两种因素交汇的结果，在19世纪后期美国出现了文官改革运动，目的是要把政党政治从公共事务的管理活动中排除出去。经过持续的努力，人们终于否定了自杰克逊以来的政党分赃制，在传统的行政部门进行了一场伟大的人事制度改革。这场改革的结果是，传统的政府行政分支被分割为两个板块：决策的政治与执行的行政，与之相对的则是政治家（政务官）与公务员（事务官）的区分。就这样在政党政治的条件下，建立起了一支以功绩制为特征的常任职业文官队伍。它以工具性和价值中立性为代价，取得和保持自身的相对稳定，以达致加强政府管理职能的目的。在宏观层面上，这一安排通过界分的机制，实现了民主与效率之间的微妙而必要的平衡。因此在一定意义上，不妨将政治与行政二分法视为西方民主政治制度发展过程中的一种自我调整与修正。
三、结论
综上所述，两种“行政”观念形成于不同的历史背景，它们面临的问题不同，对政府功能的基本看法也不同。与三权分立相比，政治与行政二分法对政府的行政管理职能持相对肯定的态度。虽然三权分立的原则依然为人们所遵循，但是政府（行政部门）的作用却已经变化了。由此，形成了一个有趣的对照：三权分立中的行政是大行政（逻辑上既包括狭义的政府概念，也包括官僚制），但是它对行政部门的角色认定却是消极的。政治与行政二分法中的行政是小行政（不包括狭义的政府概念，局限于官僚制），但是它对行政的角色认定却要积极得多。
从三权分立到政治与行政二分法，反映了西方政治制度内部矛盾的发展，以及政府与外部环境关系的动态调适过程。这包括：从有限的政治参与发展到大众政治；从有限自由政体发展到自由民主政体；从精英寡头政治发展到有群众基础的政党政治；从政党分肥制度发展到公务员制度的确立；从泛民主实践发展到民主原则的边界之确定；从粗放性的政府管理发展到专门化的职业；从限制权力转变到积极利用政府权力……在这一变化中，分权学说所奠定的政治制度，为政治与行政两分法的发展提供了政治结构方面的逻辑空间。尽管后来主张政治与行政二分法的学者曾竭力抨击三权分立学说，认为这是一种不科学的区分方法，但是若没有三权分立的政治制度以及政党政治，政治与行政的二分法能否发展出来是值得怀疑的（注：古德诺在《政治与行政》第一章对三权分立的观点提出了相当激烈的批评。从逻辑上说，破除三权分立观点的束缚是建构政治与行政二分法的一个理论前提，但这种批评并不意味分权体制是不合逻辑的。相反，正是在分权体制的基本架构内，人们确立了新的区分方法，从事制度创新活动。）。
在这种变化中，我们隐约可以发现西方政治权力重心的转移轨迹：首先是政治权力从议会移向行政部门，接下来是在行政部门中，权力由政治家向文官（官僚制）的转移。后一种权力转移机制，用韦伯的话来说，是知识加秘密：“所有官吏的权力地位都在于……知识，知识有两类：第一，通过专业训练得到的专业知识，广义上称作‘技术’……第二，官场知识，它是相关于为官实践的具体知识，惟一适用于官吏利用行政部门”。“……对于官吏来说，最重要的权力手腕是将官场知识变为机密知识，并以臭名昭著的‘官方机密’名义为借口。这是保障行政免受外界控制的简明方式。”[7](P75-76)不予公开的知识使得官僚制不仅成为有效的行政工具，而且成为一种为所欲为、自行其是的潜在力量。如何控制官僚制遂成为政治实践和政治科学的一个巨大而持久的挑战。当下，在世界各地弥散的所谓“新公共管理”运动（或市场化政府），包含了解决这一世纪难题的孜孜努力。
因此，我们必须用历史的眼光来看待概念的变化。每一次概念的变化都折射出深刻的社会和政治意义，同时也反映了人类社会必须面对的一些政治制度方面的基本困境。
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