中国国家创新体系国际化政策的概念、分类与演变特征：基于政策文本的定量分析_科技论文

中国国家创新体系国际化政策概念、分类及演进特征——基于政策文本的量化分析，本文主要内容关键词为：政策论文,中国论文,特征论文,文本论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      20世纪80年代，Freeman(1987)在《技术政策与经济绩效：日本的经验》一书中首次提出国家创新体系(National Innovation System，NIS)的概念。随后，国家创新体系理论的研究逐步深化，成为科技政策制定的分析框架和指导工具(Lundvall，2007)。OECD以国家创新体系为分析框架，通过一系列指标分析各创新要素在知识的生产、扩散和使用方面的相互作用与效率(连燕华，2000)。经过近30年的发展，国家创新体系理论研究形成了大量成果和文献。进入21世纪后，国内外学者开始注意到，随着全球经济、科技一体化进程日益加快，国家创新体系的国家边界在逐步淡化，呈现出国际化的趋势(Nelson，1993)，创新的开放性和国际科技合作成为各国创新战略的新特点。创新体系国际化以体制创新和政策突破为动力，改善创新环境，增强在全球范围内配置创新要素和参与国际竞争的能力，全面推进开放式创新，是我国实施创新驱动发展战略和建设创新型国家的必然选择。

      随着国家创新体系国际化相关研究的不断深入，如何适应国家创新体系的国际化趋势，制定合理有效的政策体系，并调整和改进国家创新体系的结构和相关制度安排，是亟须思考的问题。本文从创新制度和组织网络的国际化、创新资源流动和配置的国际化以及创新主体互动和创新活动的国际化3个维度阐释国家创新体系国际化。在界定我国国家创新体系国际化相关政策范畴和演进阶段的基础上，基于政策文本数据，系统回顾和分析不同阶段的政策特征。研究的分析框架和结论丰富了国家创新体系国际化政策研究，并为在新一轮科技革命和产业变革背景下推进创新驱动发展战略实施和建设创新型国家提供政策支持。

      二、国内外研究进展

      随着创新体系国际化的深化发展，促使各国政府重新思考创新政策的着力点，国家创新体系国际化相关研究也成为国内外学者的研究热点。本文从重要性、影响因素、国际化程度、分析框架4个方面梳理了国内外的相关研究进展，如表1所示。

      在国家创新体系国际化政策相关研究方面，许多国家针对创新国际化的趋势对科技政策进行了调整，如德国、荷兰已将国际化内容纳入其创新政策当中(Bergek and Bruzelius，2010；Karabag et al.，2011)。创新国际化也明显影响了发展中国家的政策导向，使其越来越重视有利于知识国际流动的政策。对于政策分析和制定者来说，理解创新国际化的本质，并通过实施有效的政策手段和体制机制改革以提升国家科技竞争力变得尤为重要(Tsai et al.，2009)。Carlsson(2006)认为，不论国家创新体系的国际化程度如何，国家政策和制度在全球化创新和竞争中都起着关键性作用。郑长江和谢富纪(2011)认为中国国家创新体系国际化面临自主创新能力不强、技术引进存在障碍、创新政策体系不完善以及政策制定缺乏理论指导等问题。

      针对中国的国家创新体系国际化政策，目前尚无系统的梳理和研究，国内外学者从创新政策的演进历程进行了相关的研究。OECD(2008)将中国创新政策的演进划分为孵化阶段(1975-1978年)、实验阶段(1978-1985年)、科研系统体制改革阶段(1985-1995年)、深化改革阶段(1995-2005年)和转变为以企业为主体的创新系统阶段(2005年后)。刘凤朝和孙玉涛(2007)以创新政策的效力和类别为基本维度，通过政策量化统计分析了创新政策的历史演变路径。程如烟(2008)将改革开放以来中国国际科技合作战略和政策演变分为3个阶段，即：恢复国际科技合作事业(1978-1985年)、全面开展国际科技合作(1985-2000年)和互利共赢地开展国际科技合作(2000年-至今)。

      总之，国内外学者主要从政策角度对国家创新体系以及国际科技合作的重要性及创新政策的演进历程进行了研究，而针对国家创新体系国际化政策的系统性研究还较为薄弱。

      三、概念解析与政策类型

      国家创新体系国际化主要包括3个维度(刘云、李正风等，2010)：一是创新制度国际化，具体表现为国家创新政策和制度安排的相互学习与互动；二是创新资源国际化，具体表现为创新资源跨越国家边界的流动及在全球范围的优化配置；三是创新主体国际化，具体表现为创新主体跨越国家边界的交互作用及在全球范围内开展创新活动。因此，本文认为国家创新体系国际化政策是涉及创新制度国际化、创新资源国际化、创新主体国际化的政策体系。其中创新制度国际化政策主要包括：规划纲要类政策、决定及意见类政策、科技计划类政策；创新资源国际化政策包括：技术国际化政策、人才国际化政策、投资国际化政策；创新主体国际化政策包括：企业研发国际化政策、政府间科技合作政策、高校及科研机构国际科技合作政策。具体分类如表2所示。

      

      

      四、数据收集与研究设计

      依据上述政策分类，本文利用清华大学科教政策研究中心政府文献数据库、北大法宝——中国法律检索系统以及政府官方网站，收集了自1978-2012年的国家创新体系国际化相关政策文本，共计1130件，其中创新制度国际化政策51件、创新资源国际化政策541件、创新主体国际化政策538件，具体政策的分布情况如表3所示。

      本文将我国国家创新体系国际化进程划分为4个阶段，在此基础上，对不同阶段的政策文本进行量化分析和内容挖掘，总结和归纳创新制度国际化政策中所涉及的国际化创新行为，以及创新资源国际化和创新主体国际化政策的数量分布变化。同时，对不同阶段创新国际化的背景和形势进行系统分析，将定性研究和定量研究相结合，以期能够更好地揭示我国国家创新体系国际化政策的演进特征，其具体的研究脉络如图1所示。

      

      

      图1 研究脉络设计

      

      图2 不同发展阶段标志性政策事件及主要特征

      五、中国国家创新体系国际化政策的演进特征

      结合近30年来我国国家创新体系国际化演进的特点，并参照OECD关于中国创新体系政策演进的研究，本文将我国自改革开放以来的国家创新体系国际化进程划分为4个阶段：一是引进为主阶段(1978-1984年)，该阶段主要是着重引进和学习国外先进技术，以提高我国的科技水平；二是引进为主向追赶转型阶段(1985-1994年)，该阶段在引进和学习国外先进技术同时，开始提高自主开发能力；三是追赶阶段(1995-2005年)，该阶段强调对引进技术的消化吸收和再创新，并鼓励我国技术出口和企业“走出去”；四是追赶向自主转型阶段(2006年至今)，该阶段着重强调提高自主创新能力，并将其作为国家战略。图2给出了不同阶段的标志性政策事件和主要特征。

      依据上述政策分类及阶段划分，我国自改革开放以来的国家创新体系国际化政策数量分布情况如表4所示。从政策数量的变化来看，国家创新体系国际化政策随着创新活动进程逐步演化，引进为主阶段主要通过优惠政策吸引外方投资和技术；引进为主向追赶转型阶段和追赶阶段在利用优惠政策吸引海外投资和技术的同时，开始注重吸引国外优秀人才，并强调自主开发；在追赶向自主转型阶段，开始掌握一定的国际话语权，除开展对外投资、设立海外研发机构外，开始着重全面吸引国外优秀创新人才来华开展研发工作。

      

      

      图3 引进为主阶段国家创新体系国际化相关政策的年度分布

      

      (一)引进为主阶段(1978-1984年)：“引进来”强调讲求实效，学习发达国家的先进技术和科技管理经验

      在1978年在全国科学大会上，邓小平提出“我们要积极开展国际学术交流活动，加强同世界各国科学界的友好往来和合作关系”。这一要求拉开了我国引进国外先进技术，提升国家创新能力和科技水平的序幕。

      表5给出了引进为主阶段创新制度国际化的关键政策，并对其涉及的国际化创新行为进行了标识。可以发现，在这一阶段政策更多关注国际科技合作、技术引进和人才派出。

      从创新资源国际化和创新主体国际化政策分布来看，技术国际化政策主要集中在技术引进方面，人才国际化政策主要集中在人才派出方面，投资国际化政策主要集中在外商直接投资方面，企业研发国际化政策重点关注跨国公司在华研发。政策的布局与我国当时科技水平和实力的现实情况相符合。如图3所示(其中点的大小表示政策数量的多少)。

      在引进为主阶段，我国整体的科技实力相对薄弱，科技水平与国外有较大差距。我国从实际情况出发，讲求实效，积极学习发达国家的先进技术和科技管理经验。在这一阶段，技术引进和设备进口工作初步开展，政策重点侧重于引进国外技术设备，初步建立了我国技术引进和设备进口管理体制。此外，初步开展聘请外国专家来华工作，并制定了大量的人才派出政策，以加强国际科学技术合作和技术交流。

      (二)引进为主向追赶转型阶段(1985-1994年)：“引进来”的同时，开始注重“走出去”

      通过引进为主阶段一系列政策的驱动作用，我国的科技水平开始显著提升，“引进来”的同时，开始注重“走出去”。1985年中共中央发布的《关于科学技术体制改革的决定》是引进为主向追赶阶段转型的标志性政策。在这一政策中，我国除了继续强调引进技术、人才派出等环节外，开始注重技术的消化吸收，提高自主开发能力，并鼓励国内有潜力的技术开发项目进入国际市场；在继续增加人才派出的同时，开始注重聘请海外学者、专家来华工作，并鼓励研究机构向国外开放。

      表6给出了引进为主向追赶转型阶段创新制度国际化的关键政策，并对其涉及的国际化创新行为进行了标识。这一阶段的自主创新行为更多的是强调“自主开发”，尚未正式提出“自主创新”的政策导向。可以发现，在这一阶段，政策除延续前一阶段的关注重点外，开始明确强调要加强人才引进，并初步提出了要加强技术出口。

      从创新资源国际化和创新主体国际化政策分布上来看，技术出口政策和跨国公司在华研发政策开始逐步增加，人才引进相关政策增加明显，对外直接投资政策开始出现。政策的布局开始鼓励“走出去”，如图4所示。

      在引进为主向追赶转型阶段，我国在进一步强调引进技术，派遣人才去国外学习的同时，开始注重消化吸收，为己所用，吸引国外优秀人才来华工作，并鼓励有竞争力的项目走出国门。国家自然科学基金、“863计划”、攀登计划的设立也为科研人员瞄准世界前沿提供了资金支持，极大地推进了我国科技水平的提升。在坚持“独立自主、平等互利”的原则下，扩大了技术引进的范围，强调引进技术的消化吸收工作，在深度和广度上推动技术引进工作的前进，并指出技术出口在我国对外经济贸易中的地位日趋重要，推动中国科技产品和技术出口成为一项重要任务。通过进一步加强同世界各国包括发达国家和发展中国家的经济贸易往来和技术交流，积极扩展利用外资和引进先进技术的规模，以加速我国社会主义现代化的进程。

      (三)追赶阶段(1995-2005年)：“引进来”强调为我所需，为我所用，“走出去”的形式与渠道开始多方面扩展

      

      图4 引进为主向追赶转型阶段国家创新体系国际化相关政策的年度分布

      

      1995年中共中央、国务院发布的《关于加速科学技术进步的决定》标志着我国国家创新体系国际化步伐由引进为主阶段正式进入全面追赶阶段。通过实施“科教兴国”战略，进一步解放和发展科技生产力。在这一阶段“引进来”更多强调要为我所需，为我所用，“走出去”的形式与渠道开始多方面扩展。在相关政策中，对于创新活动国际化的描述更为详细，针对性显著加强。

      表7给出了追赶阶段创新制度国际化的关键政策，并对其涉及的国际化创新行为进行了标识。这一阶段的自主创新行为在自主研究开发的同时，强调与引进技术、消化吸收的配合。可以发现在这一阶段政策开始明确强调要鼓励企业“走出去”。

      从创新资源国际化和创新主体国际化政策分布看，技术出口政策开始逐步增加，人才引进政策和对外直接投资政策显著增加，并开始制定关于鼓励企业赴海外研发的相关政策。如图5所示。

      在追赶阶段，我国创新国际化政策始终强调要扩大对外开放，如在《关于加速科学技术进步的决定》中提出“进一步扩大对外开放，广泛开展国际科技合作与交流”和在《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出“进一步推动全方位、多层次、宽领域的对外开放”。这一阶段在技术的国际流动方面，注重对技术引进的管理和控制，强调有的放矢，强调技术引进与国内科技攻关和技术贸易相结合，并着重加强对技术的消化、吸收及再创新；在人才的国际流动方面，推动科技人员对外学术交流和智力输出，为科技人员参加国际会议、进行学术访问和客座研究提供方便，并鼓励科技人员在国际组织任职，同时，设立基金，吸引海外杰出人才，并建设留学人员创业园；在国际科技合作方面，合作范围从发展中国家发展到包括西方发达国家在内的世界主要国家，合作内容从技术引进发展到更广泛的产业研究开发，合作领域从传统领域发展到生物技术、空间技术、信息技术、自动化技术等新领域，合作形式从最初的人员往来和技术引进发展到联合开展研究项目、中外联合在华或在外合办科研机构；在科技计划体系国际化方面，设立“国际科技合作重点项目计划”，整合了国家三大科技计划(863计划、973计划及科技支撑计划)的国际合作专项经费，形成了统一的对外合作体系，构筑了我国的国际科技合作计划平台，使得我国国家科技计划体系的开放度进一步提升。

      (四)追赶向自主转型阶段(2006年-至今)：“引进来”强调为我所用、互利共赢，进一步加大“走出去”的步伐

      2006年是我国国家创新体系国际化政策进入由追赶向自主全面转型阶段的关键年份，在《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》、《关于实施科技规划纲要、增强自主创新能力的决定》等一系列国家纲领性文件出台后，我国科技创新对外开放的步伐显著加快，同时，更加强调技术、人才、资本等创新资源要素的流动要为我所用，要互利共赢，以提升我国的自主创新能力。

      表8给出了追赶向自主转型阶段创新制度国际化的关键政策，并对其涉及的国际化创新行为进行了标识。可以发现，在这一阶段这些关键政策涉及的国际化创新行为越来越丰富，尤其到后期的《国家“十二五”科学和技术发展规划》中，涵盖本文归纳的所有国际化创新行为。

      

      图5 追赶阶段国家创新体系国际化相关政策的年度分布

      

      从创新资源国际化和创新主体国际化政策分布看，技术出口、人才引进、对外直接投资、企业赴海外研发政策显著增加，尤其是对国外高层次人才引进政策更是增加突出。如图6所示。

      在追赶向自主转型阶段，我国国际科技合作政策的主要方针是①：以我为主，互利共赢；为我所用，支撑创新；政府引导，多方参与；统筹集成，突出重点。从技术国际化来看，在技术引进的同时，鼓励我国优势技术的出口；人才的流动在继续支持人才去海外学习先进知识和技术的同时，强调国际顶尖人才、创新团队的引进，如“千人计划”的实施，吸引了一大批海外核心人才来华或回国开展创新和创业工作；资本的流动除了继续吸引外商在华投资的基础上，鼓励我国资本走出去，有布局有重点地开始制定对外直接投资政策。从国家宏观政策来看，政策内容除了涉及创新国际化行为，更提出一些量化的指标，对创新国际化行为进行目标规划和绩效考核，在2014年开展的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》中期评估工作中，学术界、政府官员和工业界等均提出要对有利于提升创新能力和水平的国际合作活动进行顶层设计，创新性的国际合作不应是附属条款，而应成为实现创新驱动发展的国家战略。

      

      图6 追赶向自主转型阶段国家创新体系国际化相关政策的年度分布

      

      六、结论与启示

      通过4个阶段的政策演进，国家创新体系国际化政策的内涵得到了极大的丰富，尤其在追赶向自主转型阶段，国家出台的关键纲领性政策中，对各种创新国际化行为的描述更为明确和具体。总体而言，4个阶段主要的特征如下：一是，贯穿改革开放以来国家创新体系国际化政策，始终都强调加强国际科技合作；二是，在引进为主向追赶转型阶段，就开始出现关于自主创新的论述，主要集中在强调加强自主研究开发，直到追赶向自主转型阶段《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》出台以后，明确提出要加强“自主创新”能力建设，并将其上升为国家战略；三是，技术引进政策开始更加侧重为我所用，对盲目引进技术的现象开始有所限制；四是，在追赶向自主转型阶段，尤其强调引进海外高层次人才，一系列人才支持计划的出台，吸引了大量优秀人才，支撑了我国科技创新和经济建设工作；五是，后期开始鼓励企业“走出去”，使企业作为技术创新主体更加全面、有效地融入全球创新网络。

      可以说，自2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》颁布实施以来，我国国家创新体系国际化发展进入了新的阶段，国际科技合作工作实现了从单纯的学术交流转变为实质性的共同研发，从主要是“引进来”转变为“引进来”与“走出去”相结合，从主要是向发达国家学习转变为与发达国家共同合作、与发展中国家共同发展②，我国国家创新体系国际化面临着新的形势和挑战：一是，实施创新驱动发展战略要求进一步推动国家创新体系国际化。我国已将创新驱动发展战略确定为国家战略，强调要实施创新驱动，要把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，要以全球视野来谋划和推动创新。如何充分利用全球创新资源，在更高的起点上提升自主创新能力，实现创新驱动发展，成为国家创新体系国际化进程中的重要命题。二是，经济科技一体化过程中的协同竞争要求进一步推动国家创新体系国际化。在生物科技、纳米等高技术产业的引领下，全球经济、科技一体化进程日益加快，信息、技术、知识、人才的跨国流动日益频繁，推动了生产力要和科技资源的全球配置。显然，这种一体化过程是协同与竞争并存的过程，必须要推动我国国家创新体系的国际化进程，使其能够适应国际竞争，并力图在国际合作中掌握话语权。三是，我国科技综合实力的不断提升使得国际社会对我国国家创新体系国际化的需求进一步增强。随着科技高速持续的增长和巨大市场及经济的前景，我国已成为世界各国不可或缺的创新合作伙伴。发达国家、发展中国家、国际组织都在寻求在不同层面与我国开展合作。如何进一步推动我国国家创新体系国际化进程，对于提升合作质量、完善合作机制具有重要的作用。

      然而，从我国创新国际化的整体发展情况来看，在创新制度国际化层面，缺乏推动国家创新体系国际化的整体战略；在创新资源国际化层面，技术、人才国际流动对于创新的引领作用仍需进一步加强；在创新主体国际化层面，企业国际化的创新环境和机制仍需完善。随着“引进来”和“走出去”内涵的不断丰富和深化，我国创新国际化相关政策应进行有序的调整：一是，应将科技国际化纳入国家整体发展思路，从全球科技发展趋势与我国经济社会发展现实需求角度出发，研究制定国家创新体系国际化总体战略，打造更加开放的创新环境，促进对技术、人才、资本等创新资源的全球配置，提升我国科技发展的开放和国际化程度，在更高起点上增强我国科技创新能力与自主创新水平。二是，明确相关管理部门做好技术引进、消化吸收再创新的统筹协调工作，规范技术引进行为，制定技术引进的基本政策，在重大技术和装备的引进上，引导国内企业或地区形成统一的技术引进方，避免国内恶性竞争，推动技术引进向高层次发展。三是，借鉴国际成熟的经验和做法，营造适合国际人才发挥作用的体制机制，实施更加开放的人才政策，综合应用“政府主动招纳”和“人才主动申请”两种模式吸引全球顶尖人才，要构建系统的评价体系，加强人才的评估，强调引进人才的质量和水平。四是，搭建企业实施“走出去”战略的服务平台，为开展国际技术合作提供政策支持、合作平台、渠道和服务，并建立和完善鼓励跨国公司在华研发机构技术溢出的政策机制和环境。

      ①引自《国家“十一五”科学技术发展规划》。

      ②引自《国际科技合作“十二五”专项规划》。

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