复杂性科学的基本理念与公共行政范式的转变，本文主要内容关键词为：范式论文,理念论文,行政论文,性科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代初期，西方国家兴起了一场公共行政改革运动，颠覆了传统公共行政的模式和理念，直接导致了公共行政范式的转变。作为现代社会的新兴科学思想，复杂性科学以其系统性、非线性、开放性、过程性等科学理念取代了传统经典科学稳定、线性、静态的还原论思想。本文从复杂性科学的视角，认为，以治理理论为核心的公共行政新范式与现代新兴科学思想不谋而合，有异曲同工之理，对二者进行比较、分析，对于推动公共行政范式的发展与优化具有重要意义。
一、复杂性科学与经典科学的不同理念
20世纪80年代，国外学者提出了“复杂性科学”（science of complexity）概念，其研究对象主要是系统的复杂性和复杂系统。复杂性科学被誉为“21世纪的新科学”，它提出了与传统经典科学不一样甚至是相对立的科学观念。
经典科学是发端于文艺复兴时期、一直延续到19世纪的传统科学理论，它奠立的基石是牛顿物理学。牛顿力学的使命是：在纷繁复杂的现象世界中为我们描述了一个可以控制、可以预测的稳定而有序的自然图景。根据牛顿第二定律，一旦知道了力，任何一个态就足以确定该系统，不但确定它的过去，也能确定它的未来，因为在牛顿力学体系中，时间只是一个“参量”，它没有方向，也不构成任何实质性的影响，因而牛顿力学中的轨道是唯一的，它既可以向前流也可以向后流，它是可逆的同一的。[1](P151) 这是牛顿力学观点向我们展示的一个稳定、有序、万物各归其所的完备的自然画面。由于万物都遵循力学原理和力学规律，力的相互作用成为统治自然界的基本力量。普里高津说：“牛顿的纲领，即把一切物理化学现象归结为力的作用。这是一种力的扩张。”[1](P214) 力学观点的扩张带来的后果就是一种普遍的机械世界观的流行，力图用机械力学的观点来解释一切自然现象，甚至人的生命现象和社会现象，从而形成了工业革命时期的形而上学唯物主义观。
以牛顿物理学为代表的经典科学传统倡导和信奉简单性原理和简单性科学方法。在近代自然科学看来，简单性是隐藏在千变万化、纷繁复杂的现象界背后的原因和实质，科学的目的就在于透过复杂的现象寻找简单性的规律和原理，用于解释千变万化的自然现象，因此，简单性、简明性成为科学追求的目标。同时，近代科学还信奉一旦寻找到这种简单性的原理，它就能在任何情况下都适用，它是普遍的客观的科学原理，具有不以人的意志为转移的客观真理性，因而“还原论”被看做是这一时代科学的象征。
以牛顿物理学为基本信念的经典科学传统向我们传达了这样的观念：世界是不动的静止的，按照线性规律而运动，力学是基本规律，理性是寻找简单性的普遍原理和法则的依据。普里高津曾用最精炼的语言来概括经典科学的核心内容，他说：“牛顿科学的雄心是要提供一个自然图景，该图景将是普适的，决定论的，并且是客观的，完备的。”[1](P216) 牛顿物理学的伟大之处其实也就是他的局限性所在。19世纪末期的量子力学和相对论以波粒二象性和时空相对的观点，开启了对经典科学传统的挑战。
时至今日，人们已经完全认识到我们所面对的不再是个简单的可由上帝操控的绝对的存在世界，而是一个不断演化、不断生成和发展的世界，多维性、复杂性、随机性、不可逆性、非线性等概念日益进入人们的视野。20世纪中期，以突变、分形、混沌等为代表的新兴科学开始揭开复杂性科学的面纱。
什么是复杂性，如何定义和描述复杂性呢？这是一个令人困惑的难题。虽然普里高津在1954年首次提出了“复杂性”（Complexity）这个概念，但却没有给出具体的内涵。在不同的学科领域，人们对“复杂性”的研究方法各有不同，因而对“复杂性”概念的含义理解也各不相同，迄今为止，还没有一个公认的关于复杂性概念的科学定义。但是绝大多数关于复杂性的概念，都与熵、演化、有机主义、非决定论、可能性、相对性、互补性、非线性、涨落、突变、混沌等概念相联系，它表达了这样一种共识：复杂性是众多因素相互交织在一起的东西，它具有一种不可还原的基本特征。
正在兴起的复杂性科学以全新的理念表达了与传统经典科学完全不同的科学思想，它的基本理念主要体现在以下几点：
第一，系统性。这是新的科学方法的基本特点，即把事物与事物之间的关系以及事物内部之间的联系看作是一个相互作用的系统，系统观代表的是一种整体论的观点。哈肯认为自然界是一个高度复杂的协同系统。普里高津把整个世界看作是一个完整的系统，既注重整个系统的整体功能，也注重子系统的相互作用、系统与环境的相互作用。系统性的科学思维方式认为：世界上万事万物都是有机的系统整体，都具有其组成要素在各自孤立状态下所不具有的新质。
第二，非线性。非线性相互作用是系统自组织演化的内在动力。在线性相互作用的系统中，两个量之间是一种比例关系。而与这种线性相互作用的同一性、等价性、单一性、均衡性相反，非线性关系的第一整体特征就是它的多样性、差异性、非均衡态等，非线性作用使得正反馈成为系统演化的建设性因素。
第三，开放性。开放是系统自组织演化的一般前提。耗散结构理论指出，处在远离平衡态的开放系统，通过不断与外界交换物质、能量和信息，在外界条件变化达到一定的临界值时，可从原有的混沌无序的混乱状态转变为在时间上、空间上或功能上的有序状态。在一个开放的系统中，通过释放熵到系统外部，或从外部引入负熵，可以使组织有序度提高，因而开放性是系统自组织和有序的基本条件。
第四，过程性，即系统的演化。系统的演化具有动态性和不可逆性，涨落是系统自组织演化和新系统形成的原初诱因。过程性的思维观念认为，万事万物都有其演化发展的历程，必须用理性观念把时间看成是物质世界进化的度量。
总之，复杂性科学体现了科学概念的革命，它表达了人们对世界认知方式的进步，表现的是一种从可逆性到不可逆性、从线性到非线性、从还原论到非决定论、从简单性到复杂性、从封闭性到开放性、从一元到多元、从割裂到整合、从二元分立到有机联系的观点。
二、现代西方公共行政范式的变革和发展
传统公共行政是以伍德罗·威尔逊、马克思·韦伯等先驱者开创的行政管理方式，是近代科学技术进步和适应工业革命而发展起来的产物，它的基本理念主要体现在以下几个方面：第一，设定了政治与行政的二分法，认为政治领域是政治家的领域，它是政策和法律的制定过程，设定行政任务。而行政领域只负责法律和政策的执行，可以在政治的适当范围之外，保持政治上的中立，以维护政策执行的公正。第二，政府在行政管理中占绝对支配地位，是公共事务管理的唯一合法性机构，具有统治、控制和维持秩序的作用。第三，认为以理性和效率为中心的官僚组织是最佳的行政管理模式。韦伯认为它在技术上优越于任何其他类型的组织，是工业社会最佳的行政管理方式。
传统公共行政学所致力于的研究范式，表达了经典科学传统对它的影响。马克思·韦伯倡导的理性官僚组织模型，体现了稳定、秩序和单一的结构模式，正是传统科学线性思维方式和机械论观念的反映。而伍德罗·威尔逊的行政与政治二分法的思想，体现的正是近代科学中的二元分立观点，机械地看待行政任务的制定和执行的关系，而没有看到现实的实践当中两者密不可分的联系。总之，传统公共行政学理论都假定公共管理中各种变量之间的关系是线性的、稳定的、平衡的，现有的结构和行为模式都具有相对稳定性，均衡是主要的存在状态，因而在公共行政管理中，以权力为中心进行统治和控制成为基本的管理模式，以维持组织的平衡和秩序。
随着经济全球化的发展和后工业时代的来临，以适应工业经济活动原则和特征为基础的官僚制管理方式面临着巨大的挑战，面临着可治理危机、权威危机、信任危机和合法性危机，传统公共行政管理正走向一种全新的范式。
20世纪80年代西方各国兴起了一场声势浩大的政府改革运动，被称作“新公共管理”运动，其核心要务在于重新界定政府与社会、市场的关系，优化政府职能，使政府管得少一些但管得好一些。“新公共管理”范式的主要观点是：改革政府部门内部管理体制，实行分权化管理，建立扁平状组织结构；以顾客导向为主，建立绩效评估标准，提高政府部门工作效率；采用私人部门管理的风格，引入竞争机制；尽可能地实行社会的自我管理，减少政府的干预权力，政府把一部分公共管理职能交给社会非政府组织，扩大公众的参与决策权等。
到了90年代，“治理”（governance）一词被引用到公共行政领域，并被赋予新的含义。联合国开发计划署将治理定义为“行使政治、经济和行政权力来对国家事务进行管理”[2](P153)。学者们对作为一种社会管理方式的“治理”概念提出了各种不同的理解，但治理的基本含义和理念主要体现在以下几点：治理的主体不再仅限于政府，可以是非政府公共组织和民众；在为社会事务寻求解决方案的过程中，国家与公民社会之间、公共部门和私人部门之间的界限和责任具有模糊性；治理的各个主体以平等协商的方式参与社会公共事务管理，互相依赖互相制约；参与社会公共事务的管理者最终将形成一个自主的网络，形成一个多中心的管理网络平台。全球治理委员会在1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，把治理的特征归纳为四点：（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程。（2）治理过程的基础不是控制，而是协调。（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门。（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[3](P41) 可见，治理是一种新的公共行政管理方式，它对传统公共行政管理理论中许多机械的观点构成挑战，被看做是公共行政管理新的范式。
三、从复杂性科学看现代公共行政范式的实质
近年来，管理思想发展也有一个趋势，那就是把复杂性科学理论引入管理思想中。如公共行政学的研究者道格拉斯·基尔将复杂性科学中的混沌理论运用于公共行政学研究中，开辟了一个全新的研究视角。其著作《政府管理中的无序和复杂性》揭示了现代行政组织中普遍存在的无序性、非线性、复杂性等特点。其实，把复杂性理论和方法应用于管理实践，就是要把管理对象看作是一个复杂的自相适应的大系统，注意管理对象的复杂性和混沌特征，如整体性、非线性、分形、不确定性、对初始条件的敏感性、系统的充满反馈环和可能的分岔点以及突现等。基尔是将复杂性科学成功应用于公共行政学研究的典范，他的成功也表明，在一个全球化和不确定因素日益增多的世界里，在一个多元并存、以后工业经济发展模式为中心的现代社会里，传统的以控制和维持平衡为主的行政管理方式不再合时宜了，新的复杂性科学为公共行政学提供了新的思路和方法。
第一，人们通过复杂性科学的基本理念日益认识到，现代行政组织并非单一的线性结构，而是呈现出扁平化、分散化的结构特点。传统公共行政为了追求行政秩序的精确性、稳定性和可靠性，把行政组织分割为单一的严密的层级制结构，每一层级和机构都是作为政府的一部分而存在，为了完成和达到政府统一的原则、统一的意志或统一的政策目标而履行各自的职责。现代公共行政认为，提供高效的行政服务是根本目标，每一个小的行政组织都能在各自的子环境系统中提供高效的行政服务，它能通过“一站式服务”，即每一个行政机关或窗口都能独立地完成一项完整的服务，从而提高公共物品服务供给的效率。因此，每一个小的行政组织都具有相对的独立性和自主性，它使严密统一的上下层级结构不断分化，呈现出小型化、分散化和扁平化的特点，这种结构特点使行政组织之间的单一线性关系走向线性与非线性、平衡与非平衡、控制与协商、统治与对话相互交织共生共存的复杂关系。
第二，现代社会的多元发展使公共行政系统不再是独立的封闭系统，而是一个不断开放的自组织系统。现代社会是一个庞大的相互联系的复杂系统，公共行政系统早已不是孤立地自存，而是与社会其他系统如经济系统、政治系统、文化系统等有着不可分割的联系，它不断地与外界环境进行着能量交换。这种开放的、边际交换的过程使公共行政中的变量增加，不可控的因素也逐渐增加，使公共行政系统呈现出复杂性特点。按照复杂性科学的理论来讲，系统越大，变量越多，出现混沌的可能性越大。如现代社会中突然爆发的公共危机，其实质就在于系统对初始条件的极度敏感性，系统的初始条件出现了微小的变化，则混沌运动会将这一变化迅速放大到惊人的地步，令人措手不及，复杂性科学把这种现象称之为“突变”。现代公共行政系统的开放性、复杂性和不确定性令人们更加重视过程管理，重视公共管理中的不平衡性。
第三，现代公共行政管理打破政府是唯一的公共物品提供者的格局，强调竞争和效率，追求公众的满意度，注重公共物品供给效率。复杂性理论令人意识到，公共行政组织之间、公共组织与非公共组织、行政系统与外部环境之间既有合作联系又有竞争分歧，当组织系统处于稳定状态时，竞争有利于打破组织的原有秩序。当外界的负熵值小于组织的熵值，或组织之间的竞争得到强大的正反馈时，组织之间就会产生新的裂变，形成新的组织系统。可见，行政系统的稳定状态总是有限的，竞争有利于冲破这种稳定的平衡态，引入新的变量有利于组织的更新和发展，有利于提高行政效率。
第四，现代公共行政系统强调创新和发展，认为保持一定的复杂性状态有利于行政系统的自我创新。复杂性理论告诉我们，复杂性是公共行政组织的固有特征，也是组织的生长源泉。因为开放的自组织系统在进入混沌状态寻求新的平衡时有几种不同的路径：一是当资源能充分利用时，系统会进入更高层次的组织形态；二是如果环境不足以维持一个更高层次的组织形态时，系统会自分叉为两个或两个以上的独立系统，每个独立系统又具有自身的变革态势；三是系统通过自组织与其他混沌系统一起进入协同状态。这说明复杂性使系统自身具有变革和朝着更高形态发展的能力，因此，保持组织的多样性和复杂性，有利于公共行政组织的创新和发展。过去，传统的公共行政观就是害怕复杂性和多样性，尽量将公共组织简单化、明确化和单一化，而现代公共行政规则主动保持一定的复杂性，减少政府的主导性，加强行政决策的民主性，允许和鼓励公众和其他社会组织参与行政决策，增强行政组织的自我更新能力和学习能力。
现代公共行政学新的思路和方法使公共行政范式产生了深刻的变化，它使当代公共行政管理理论反对传统公共行政学以国家自上而下的政治控制为中心的统治思想，主张公民社会的自组织管理，由传统的单一向度的管理中心走向多元、互动的权力合作网络平台，由静态的封闭组织体系过渡到开放的动态的管理过程，从重视控制来维持组织秩序到以沟通、平等协商等方式来维持系统的动态平衡等。这些管理思维方式的转换无不体现着复杂性科学的思想和观念。
过去，传统公共行政管理基于“单方面的控制”的立场，往往害怕复杂性、动态性、多样性，认为它是导致管理无序和低效率的根源。而当代公共行政学的治理理论则认为复杂性、动态性和多样性正是社会治理的基础和源泉。这是因为社会政治系统本身是一个动态的复杂的互动的系统，无论是微观、中观还是宏观层面，社会政治管理问题都出现在社会政治行动者之间的互动过程中。这种互动不仅反映了我们社会基本的复杂性、动态性和多样性，而且它自己也是复杂的、动态的和多样的。这也就是说：它们联系的模式非常复杂，它们以动态的运作力量为基础进行运动和变迁，而且涉及各种各样的事物。在这些系统中，互动的复杂性、动态性和多样性之间的关系也变得更加明显了。[4](P50) 因此，现代社会的治理形式必须与这种复杂的社会形态息息相关，相互吻合。
总之，现代公共管理以“治理”为核心的管理范式的转变，体现的正是复杂性科学的思维方式，它强调社会系统的复杂性，把行政组织与环境的改变联系起来，力图把行政与政治协调起来，认为公共行政管理者应该学会控制非线性组织动态中的无序和复杂性状态，在不稳定中去发现深层次的秩序。它体现了一种新的管理思想，展示着一种新的管理模式。
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