基于变革管理视角对三十年来机构改革的审视，本文主要内容关键词为：视角论文,十年来论文,机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出与研究框架 改革开放以来，中国政府相继进行了七轮大规模的机构改革，每轮改革都引起社会和学界的高度关注，并产生了浩繁的研究文献。①近年来，随着两轮“大部制”改革的推进，学界对改革开放以来机构改革的回顾和反思给予很大关注，相关研究成果不断涌现。但梳理相关文献可以发现：学界在这一主题的研究范畴、基本框架方面尚未形成共识；一些核心问题如职能转变上的研究亟待深入；甚至在一些基本事实和发展趋势的判断上也莫衷一是。一个例子是机构精简是否陷入了“‘精简—膨胀—再精简—再膨胀’循环怪圈”的谜案：个别学者持部分肯定态度，认为“循环怪圈”说仅适用于前面几轮机构改革，把它视为共性特征属于“被夸大的共识性评价”；②少数学者承认怪圈的存在，但总趋势上作不同的解读——“虽然有‘精简—膨胀’的循环，但是改革成就是不可抹杀的，机构数和人员数虽然在每一次改革之后都有回潮，但实际上回潮的幅度要小于改革的幅度，所以机构总数从长期看是一直在下降”；③绝大多数则以循环怪圈及延伸而来的“黄宗羲定律”为既定事实，努力进行理论阐释并探求实践中的破解之道。④本文将力图回答这一问题。 回顾和审视30多年机构改革历程具有重要现实意义。党的十八届三中全会指出：我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区；面对新形势新任务，必须在新的历史起点上全面深化改革。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，行政体制改革已经走到了十字路口，审视机构改革历程，不仅有助于分析确认新历史起点、新形势下的新挑战，而且总结30多年来机构改革的经验教训，能够指导未来改革取得更大成效。此外，党的十八届三中全会强调“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，并决定成立全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这意味着，变革管理被提上重要议事日程。所谓变革管理，就是探讨完善相应的制度和机制，更好地驾驭和科学管理变革的全过程。⑤ 本文的研究也具有重要的理论意义。国外研究表明：以撤销合并部门、裁减公务员为主要内容的机构改革是行政改革的热门，但从其效果看，机构改革往往是最不成功的改革。⑥国外研究亦表明，“设计、计划和战略推行方面的差异对改革的最终结果影响甚大”，⑦而缺乏系统设计和科学的变革管理是一个普遍现象。对“速补法”热衷有着深层次政治原因：大规模机构改革绝大多数发生在大选前后，成为政治家新官上任三把火的首选课题，因为改革见效快，成就易于向公众和社会炫耀。但热度高降温也快，政治家的关注点很快转移到其他方面，对机构改革后深层次的建制问题失去兴趣。西方学者把这种现象归结为“政治过程固有的短视”，源于政治角色比较高的“时间贴现率”。⑧中国的政治制度与西方有着明显的不同，理论上具有克服“政治短视”的潜在优势。鉴于中国的政治制度和国情，不论是成功经验还是挫折或教训的研究，都可能提供一些独特的理论解释；而构建适合国情具有特色且行之有效的中国变革管理模式和经验，会成为国际相关领域的理论宝藏。 从变革管理角度研究机构改革历程需要一个分析框架。我们把机构改革视为一个生命周期，借鉴政策科学特别是政策过程相关理论，构建一个包含诸多环节和考察维度的变革管理分析框架。第一个环节是改革的“战略筹划”，类似于公共决策中的“议程设定”或技术创新中的“概念设计”阶段。这一环节变革管理的考察维度有：(1)改革的环境的适配性，如何确认环境和形势提出的挑战，如何明确改革力图解决的核心问题与主导方向，改革大方向与应对挑战、问题解决之间的内在逻辑关联；(2)战略定位，既包括机构改革在国家经济和政治体制改革中的定位，也包括机构改革诸要素之间的相对地位或优先项选择；(3)战略目标，既包括战略目标的明晰度，也包括战略目标与改革主导方向之间的内在一致性；(4)改革的推进机制，包括指导统筹、设计、监督等主体的安排，改革进程和公民参与等方面的宏观制度安排等方面。第二个环节是改革的“设计阶段”，变革管理考察的具体维度包括：(1)目标的具体性，包括改革诸领域目标的明晰度或可测定性，这些目标与战略目标之间的内在一致性；(2)改革方案的系统性、整体性、协同性；(3)改革进程设计的精细化，主要考察改革过程中时间节点、负责者和监督者、工作重点、标志性事件、成功标准的明确化、具体化以及内在合理性；(4)改革的推进机制，即相关利益主体及其关系、改革进程诸方面微观层次的制度安排。第三个环节是改革的“实施阶段”，变革管理角度考察的重点包括：(1)目标群体(改革对象机构)的参与状况监测、信息公开与监督机制；(2)主管部门(统筹机构改革的部门)履职状况的监测、信息公开与社会监督机制；(3)改革进展状况的监测反馈，比如重要时间节点、工作重点、标志性事件等是否与计划一致；(4)改革中间效果的监测反馈。第四个环节是改革的“评估阶段”，即改革效果的系统评价及经验教训的分析和总结。评估的具体内容有：(1)改革是否或在什么程度上实现了所期望的目标？是否出现了非预期的负面效应？改革的得失应该怎样科学评价？(2)目标低于预期或改革出现严重负面效应的诊断与解释；(3)改革的成本收益分析；(4)改革经验教训对未来改革的启示和借鉴。四个环节以及考察维度可见表1。用这一框架考察每一轮机构改革，可以从变革管理角度得出有益的结论和启示。
政府机构改革是一项复杂的系统工程，涉及职能转变、机构设置、人员编制管理三大热点领域，每一个足以构成一个相对独立的研究主题。更为复杂的是，相关研究必须考虑错综复杂的关系：机构改革与经济和政治体制之间的关系；职能转变、机构设置、人员编制管理三大要素之间的相互作用和影响；不同层级政府之间职责、机构与编制的纵向配置及其相互影响等。聚焦某一轮机构改革，把这些内容全部纳入变革管理分析框架殊难驾驭，30多年七轮机构改革的历时性研究无疑会更难。鉴于变革管理角度的相关研究非常薄弱，本文只能有所选择和取舍。首先，本研究选择职能转变和机构设置两个领域进行考察，公务员编制管理不在研究范围。其次，本研究聚焦于中央政府层次，侧重职能转变和国务院机构设置方面的改革。最后，本文落脚点既非分析框架的系统验证，亦非相关规律的总结以及理论阐释，而是从变革管理角度，围绕几个重大现实问题，对在新历史起点上深化行政体制改革做一些思考并提出相应建议。 后面几部分的内容结构及其逻辑关系如下：第二部分聚焦国务院机构设置变化的考察，得出“从机构数量上看，历次改革总体上呈现出渐进和稳健特征”的基本结论，从而引出“职能转变才是核心和关键”的议题；第三部分考察政府职能转变的大致发展轨迹和主要成效，总结变革管理的一些特点；第四部分从变革管理角度，对重大现实问题的思考和政策建议。 进入正文之前，有必要对“机构改革”这一核心概念做一澄清。梳理官方文件，30多年“机构改革”的外延有明显不同。我们可以把“机构改革”的含义分为三大类：“狭义”机构改革仅指机构精简或结构优化；“广义”机构改革是七轮相关改革的统称，虽然用于2013年不够确切；“中观”意义上的机构改革比较复杂，既会涉及职能转变、机构设置改革、人员编制精简(1988-1998年三轮改革)，又涉及机构和人员编制精简(1982)，还会指职能转变和机构结构调整(2003-2008)。为避免给读者带来困惑和混淆，文中对这一概念的处理有三种方式：一般用“机构设置变革”来替代机构精简和结构调整；对特定一轮机构改革进行讨论时，其外延与相关改革方案中的内容一致；其他场合的机构改革取其广义，即七轮改革的统称。 二、国务院机构设置变革的历时性考察 与职能转变相比，机构设置变革具有高可见度和易于量化的特性，这使得变革管理角度的考察相对容易。从现有文献看，大多数研究成果对七轮机构设置变革的必要性(即环境适配性)、努力方向和战略目标持认同态度，或者说肯定机构设置变革的战略筹划。就改革设计环节而言，改革的系统性和目标具体性在历次改革方案中都有体现并基本得到认同。目前的反思主要涉及两个方面，一是改革进程的精细化管理不足，⑨二是推进机制存在缺陷。⑩至于改革实施环节，由于缺乏系统监测特别是相关公开信息，学者关注相对很少，绝大多数与效果评价融合在一起来讨论。2003年以前关注重点一是如何打破“精简—膨胀”的怪圈，二是经济管理部门特别是行业管理部门撤并的实施路径及其合理性。(11)2008年以来的关注重点则是“大部制”内部的有机整合，克服简单化“凑堆”和貌合神离，把原来的外部鸽笼变为内部鸽笼的简单聚集。(12)总体上看，机构设置变革的成本收益分析没有进入学者的视野。这一缺失使得问题诊断和阐释、对未来改革的启示和借鉴等缺乏坚实基础。究其原因，主要是缺乏改革“成本”方面的系统信息。 我们想要强调的是，虽然机构设置变革具有高可见度和易于量化的特性，其“收益”的确认其实亦非那么简单：30多年相关概念和机构分类经历了发展变化，相应带来统计口径的不同；特定一轮机构数量变化的数据较少异议，但不加调整用于七轮改革的历时性考察则会扭曲整体图景。结果就是本文开头提到的“谜案”：机构设置变革是否陷入了循环怪圈？以打破怪圈为目标的理论和实践探讨到底有多大价值？鉴于机构数量变化趋势是评价、反思和展望的事实基础，本部分剩余篇幅将集中讨论国务院机构设置的变化。 简单直观起见，我们首先依据新华社2008年的一份综合材料，(13)构建了一个由主题词、机构变化、人员编制变化三要素构成的框架，对历次机构改革的大致情况做一梳理。具体可见表2。
从表2可以看出，自1998年以后，新华社机构数量的统计对象由“工作部门”变为“组成部门”，统计口径的不同使得机构变化数据失去纵向可比性。由于不同时期机构分类标准的变化，国务院工作部门的统计范围在历次机构改革中亦有所不同，简单的总数变化不能反映机构设置变革的性质和整体图景。因此，有必要综合其他资料，分门别类对国务院机构变化进行梳理整合，从而得出一系列可比数据。 首先，我们对“国务院工作部门”的概念做一澄清。计划经济时期政企和政事不分，一些机构的性质难以准确认定，它们承担一定的行政职能，但主要从事经济经营或事业类的活动。早期统计中这些机构都纳入国务院“工作部门”的统计范围，后来有的转为经济实体(如粮食部、第六机械工业部等)，有的从“行政序列”机构改为直属事业单位(如新华社)。按照目前的标准，国务院“工作部门”由“行政机构”和“直属事业单位”两大类所构成。其次，需要明确国务院“行政机构”的类型。依据《国务院组织法》有关规定，国务院“行政机构”由组成部门、直属机构、办事机构加上国务院办公厅四类构成。依据1997年的《国务院行政机构设置和编制管理条例》，国务院行政机构分为国务院办公厅、组成部门(各部委加上中国人民银行和审计署)、直属机构(包括直属特设机构国资委)、办事机构、国务院组成部门管理的国家局(又称“归口管理机构”)、议事协调机构等六类。在“工作部门”、“行政机构”和“组成部门”等外延明显不同的概念中，本文选择“行政机构”作为构建可比数据的标准。这里的行政机构按照《国务院组织法》规定的四类划分，“议事协调机构”和“归口管理机构”不列入统计范围。原因在于：多数议事协调机构采取委员会制的形式，委员来自其他机构，办公机构附设在相关职能部门，纳入统计范围会带来重复统计问题；组成部门管理的国家局是1993年出现的新的机构分类，此前此类机构属于“直属机构”的一部分，这导致没有对应数据可资比较。 潘小娟教授和吕芳曾根据以上标准，对改革开放以来国务院的机构设置变化情况作了系统梳理。具体情况可见表3。
根据表3中的数据，我们绘制了历次机构改革的机构数量变化图，以便与不同统计口径下的情况进行对比。
图1 潘小娟等人调整后的机构变化 潘小娟等人的努力为还原机构变化的事实迈进了一大步，但还有两个问题有待解决。一个是1982年机构数据的可比性问题。现有统计数据中机构数量变化为100-39=61，其中变化最大的是“直属机构”，其总数变化为43-28=15。我们对机构调整的具体情况进行梳理后发现，表3中同一“直属机构”概念，其外延在1982年和其他年份有着明显的不同。除了按目前标准应归属直属机构的单位外，1982年统计中的直属机构中还包括以下几种类型：(1)转为经济实体的机构如四大国有银行、有色工业总局等；(2)属于事业单位性质的机构如国家计量总局、国家标准总局、对外文化联络委员会等；(3)议事协调机构如国务院财贸小组；(4)接近归口管理机构的单位如国家人事局、国家出版事业管理局等。粗略计算，上述四类机构总数共有25个。前两类明显不属于“行政机构”性质，不应列入机构变化的统计范围。出于前述理由，“议事协调机构”不在我们的统计范围之内。“接近归口管理机构的单位”的情况比较复杂：一方面，由于当时政企和政事不分，诸如国家水产总局、仪器仪表工业总局、机械设备成套总局等机构的性质难以准确认定；另一方面，其中有些机构后来转为归口管理机构，但1982年时又直属国务院，不能直接称为归口管理机构，所以我们用了“接近归口管理机构的单位”的概念。我们的处理方式是：鉴于归口管理机构不在统计之内，接近归口管理机构的单位也应相应排除；至于一些部门应归于企事业单位还是归口管理机构，那只会影响上述四类机构的相对数目，不影响“按照统一口径，四类共25个机构不应纳入统计范围”这一基本事实。排除了这25个“直属机构”之后，1982年机构改革的情况见表4。
另一个悬而未决的问题涉及机构性质及其相应的改革方式。我们的梳理发现，多轮机构改革中都存在部委级机构转为经济实体或事业单位的情况：1982年改革中，粮食部和第六机械工业部被转型为经济实体；1988年，新华社被改为国务院直属事业单位，不再列入国务院行政机构序列，在撤销核工业部的同时组建了中国核工业总公司，原核工业部部长蒋心雄转任中国核工业总公司总经理；1993年航空航天工业部被改为航空工业总公司、航天工业总公司两个经济实体；轻工业部、纺织工业部分别改为中国轻工总会、中国纺织总会(次轮机构改革中被撤销)；1998年撤销了几乎所有工业专业经济部门，其中的电力工业部实际上转为经济实体和事业单位(电监会2013年被撤销)，邮电部转为经济实体；2013年，铁道部的行政职能保留归并，经营部分转为经济实体。也就是说，几轮改革中至少有10个部委被转型。(14)转型和撤并明显不同：机构和人员依然存在，主要职能依然存在，改革只不过是机构和人员性质的重新归类。在我们看来，转型更多反映了政府职能转变和机构性质定位方面的进步，在机构数量和人员编制上没有实质性意义。如果按照现在的标准，把这些机构一直排除在国务院“行政序列”之外，机构数量变化则呈现出另一番图景。具体情况可见表5。
A.从统一统计口径着眼，本栏1982年用的是表4的数据，1988年以后几轮改革用的是表3的数据。需要说明的是，表3和表4中的“行政机构”数据中包括了转型类机构，这类机构的数量历次改革中有所不同(可见“其中转型类机构数量”一栏，机构的具体名称以及转型时间可见“说明”栏的文字描述)。 B.本栏中3项数据的具体计算方式如下(以1982年为例)：第一项数据64=75(改革前“行政机构”数量)-11(其中的转型类机构数量)；第三项数据52=61(表4中改革后“行政机构”数量)-9(其中的转型类机构数)；第二项数据是第一项数据64和第三项数据52之差。换言之，第二项数据是排除了转型类机构之后，该轮改革实际精简的纯行政机构的数量。 C.1988年第三机械工业部更名为航空工业部，第六机械工业部更名为航天工业部。1988年改革中航空工业部和航天工业部合并为航空航天工业部。所以，部委级行政机构转型的是10个，但考虑了改革前第三和第六机械工业部分别设立这一事实，这里的数据为11。 上述研究揭示了几个基本事实：(1)由于统计口径的不同，主流媒体和准官方文献中的数据缺乏可比性，总数变化不能反映机构设置变革的性质和整体图景；(2)潘小娟等人的研究为澄清事实迈进了一大步，但还存在1982年数据不可比和转型部委该如何统计两个问题，本文在处理两个问题的基础上提供了表4和表5，展示了机构数量变化的不同；(3)哪种统计口径更为科学合理姑且不论，从表4和表5均可看出，改革开放以来历次改革在机构数量上呈现出明显的渐进和稳健特征，这与大众甚至学者眼中“机构精简大刀阔斧”、“‘精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈”等印象形成明显反差。 既然七轮改革中机构数量上呈现出渐进和稳健特征，那历次机构改革的重大进步和贡献应该怎么看？机构数量不是重点，结构优化才是关键。更重要的是，除1982年机构改革外，随后六轮改革中的一个不变主题是政府“职能转变”，职能转变才是历次机构改革中的核心和关键。 三、政府职能转变的演变轨迹与成效 与机构设置变革相比，政府职能转变的研究要困难得多：政府职能包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，每个领域都涉及一系列重大主题，需要多学科综合探讨；职能转变不像机构设置变革那样具有高可见度和可测定性。本部分对职能转变的考察分四步进行：首先，明确职能转变的两个主要阶段，展示第一阶段的主要进展；其次，聚焦于第二阶段，讨论职能转变的重点任务、主要举措和重要特点；再次，围绕“加强和改善宏观调控、更加注重社会管理和公共服务”大方向，展示10多年来职能转变的具体举措和成效；最后，从变革管理角度得出结论。 自1988年机构改革首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”的命题以来，六轮改革中的职能转变呈现出比较明显的两个阶段：第一阶段的重点是政府经济管理职能的转变，主要涉及政企分开和政府经济管理方式的合理化；第二阶段的重点是加强和改善宏观调控，更加注重社会管理和公共服务职能。学界对职能转变的大致发展轨迹基本认同，分歧只在于阶段划分的时间节点：有人认为第二阶段始于1998年，(15)多数学者则认为始于2003年。(16)鉴于最大规模的专业经济部门撤并发生于1998年，我们把2003年的机构改革视为新阶段的起点。在职能转变的第一阶段，1988年改革的“历史性贡献”在于首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”的命题，明确职能转变“就是按照经济体制和政治体制改革的要求，推动政府各部门特别是经济管理部门，由微观转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由部门管理转向全行业管理，由‘管’字当头转向监督和服务”。(17)改革重点是同经济体制改革关系密切的经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合管理部门内的专业机构。如果说1988年改革在职能转变方面提出了宏观指导原则并在专业经济管理部门改革上迈出一步的话，1993年改革则在政企分开和部门性质定位方面迈出了一大步，而1998年改革的“历史性进步”是政府职能转变有了重大进展，突出体现是撤销了几乎所有工业专业经济部门。 就职能转变的第二阶段而言，我们依据2003-2013年三轮改革中的相关方案，把国务院职能转变的重点任务和主要举措列表如表6。
可以看出，虽然三轮改革中职能转变的总体方向一直是加强和改善宏观调控、更加注重社会管理和公共服务，但职能转变的着力点和主要措施还是经历了一个发展和不断深化的过程：2003年职能转变着力点是“组织保障”，即调整、强化和优化相应的管理部门和组织结构；2008年除组织保障外，更明确了国家发改委、财政部、中国人民银行等核心宏观管理部门转变职能的努力方向及其协调机制；2013年改革则超越具体部门，提出了职能转变10个方面的要求。 至于最新两轮机构改革主要特征，时任全国人大常委会法工委主任、中央机构编制委员会办公室副主任的李适时总结了2008年改革的“六大亮点”，其中与职能转变相关的有：(1)体现了建立“服务型政府”的要求，第一次从横向上明确了政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面履行职能的重点和要求，同时从纵向上明确了中央政府和地方政府履行职能的重点和职责框架；(2)关注一个“民”字，以保障民生、改善民生为重点，加强与整合了若干社会管理和公共服务部门。(18)中央编办综合司司长、发言人李章泽总结了2013年国务院机构改革和职能转变的五大亮点：(1)把职能转变放在更加突出的位置，改革方案从10个方面提出了职能转变的要求；(19)(2)把大力简政放权与强化宏观管理和社会监管有机结合起来，在向市场放权、向社会放权、向地方放权等方面迈出实质性步伐；(3)在一些重要领域的机构调整上迈出关键步伐；(4)在加强事关长远的基础性制度建设上取得突破，比如建立不动产登记制度，建立以公民身份证号码和组织代码为基础的统一社会信用代码制度，金融账户等实名登记和先进管理制度等；(5)雷厉风行狠抓落实，全国人大表决通过改革方案后，国务院第一次常务会议审议通过了实施方案的72项任务分工，逐项明确了落实方案的时间表和路线图，突出了公开透明和社会监督。(20) 从变革管理角度考察职能转变可以发现，就“改革设计”环节而言，职能转变在目标具体性、进程精细化等维度与机构设置变革有着明显的差距。相关方案中职能转变的具体措施全部用“加强”、“改进”、“完善”、“减少”等措辞，这些实际上是重点工作和努力方向的宣示，没有可测定的目标和时间表。浏览国务院办公厅发布的实施改革方案任务分工可以发现，2013年完成的29项任务、2014年完成的28项任务、2015年完成的11项任务以及2017年完成的4项任务，全部属于“项目目标”，即哪个时间节点完成哪些任务，没有明确的质量要求，更没有可量化测定的目标。(21)虽然目标模糊性是职能转变本身的固有特性决定的，但这给改革过程和效果评价带来巨大的挑战。鉴于此，我们围绕“加强和改善宏观调控、更加注重社会管理和公共服务”大方向，选择展示10年来职能转变的一些重大举措和成效。 从宏观经济调节看，10年来可以说走过了持续努力、跌宕起伏的过程。宏观调控内容几乎涉及所有经济领域：农业领域表现为2004年以来连续出台的以“三农”为主题的一号文件；工业领域有各行各业的发展规划；房地产市场宏观调控似乎是一个手段不断翻新、效果争议最大的领域。(22)当然，以经济稳定为主要目标的宏观调控最受关注，(23)而2008年11月国务院“进一步扩大内需促进经济增长十项措施”，是迄今为止力度最大的调控举措。宏观调控的手段及其效果历来争议很大。 鉴于2013年改革中把行政审批制度改革作为职能转变的“突破口和抓手”，我们描述一下十多年来行政审批制度改革的发展历程。具体情况见表7。
关于强化以保障和改善民生为重心的社会管理和公共服务，近10年来的重大举措有：自2006年1月1日起废止《农业税条例》，延续2000多年的皇粮国税退出历史舞台；(24)2006年3月，“‘十一五’规划纲要”把“建设社会主义新农村”作为政府的重要施政纲领，公共服务成为新农村建设的重点；2007年全国范围推行“农村免除义务教育学杂费”政策，1.5亿名农村中小学生从中获益；2007年5月，国务院批准《卫生事业发展“十一五”规划纲要》，要求建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度；2007年8月国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，覆盖城乡居民的最低生活保障制度正式建立；2009年9月，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，要求按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，逐步解决农村居民老有所养问题。(25)除重大惠民政策外，强化公共服务也反映在重大民生领域的财政投入上。2001-2010年间，财政公共服务支出增长了6.28倍，平均年增幅达到了20.18%，明显超过了同期财政支出16.87%的增长速度。公共服务支出占公共财政的比例2001年为33.14%，2006年以后快速上升，2010年达到了43.84%。(26) 基于以上事实，从变革管理角度对职能转变历程的考察可得出几点结论：第一，政府职能转变经过了两个阶段发展，实现了全能型政府向有限型政府的转变、管制型政府向服务型政府(2003-2013)的转变。(27)这是中央审时度势作出的战略抉择，获得了社会的广泛认同。第二，就方案设计而言，历次改革方案中职能转变的内容全部是重点工作和努力方向的宣示，目标和措施的具体性方面明显不足，其贯彻在相当程度上依靠相关部门的意识、自觉性和执行力。第三，从实施操作来看，最近两轮改革有了明显进步：2008年横向上明确了履行四种职能的重点和要求，纵向上明确了中央政府和地方政府履行职能的重点和职责框架；2013年制订了实施方案的72项任务分工、逐项明确了落实方案的时间表和路线图，并体现了公开透明和社会监督。第四，从实际效果来看，10多年来在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务诸方面付出了艰巨的努力，取得了举世瞩目的成效，但是这些具体措施及其成效与三轮机构改革方案之间的关系难以确立。原因在于：(1)贯彻落实职能转变的更重要的载体和机制是“五年规划”，它们在目标具体性、方案系统性、进程精细化诸方面明显优于历次机构改革方案；(2)宏观调控重大举措的决策者是中共中央、国务院及相关职能部门；(3)10多年来经历了通货紧缩、局部过热、全球金融危机等重大事件，宏观调控相应采取了积极、稳健、从紧的财政和货币政策及不同的政策组合，作用力明显相反的举措都在“强化和改善宏观调控”的原则之下，意味着改革方案中确定的原则与特定调控举措之间没有直接关系；(4)职能转变重大举措与三轮机构改革在时间上缺乏契合，包括“五年规划”与机构改革方案存在制度化的时间错位，重大举措(如4万亿投资促增长及重大惠民政策)的出台与三轮机构改革在时间节点上不一致，被视为职能转变“突破口和抓手”的审批制度改革也呈现出常态化特性，与阶段性机构改革关系不大。 四、前瞻：机构改革是否也需要改革 在上述讨论之后，本部分从变革管理的角度，对未来机构改革做一前瞻性思考。一个核心命题是：机构改革是否也需要改革？所谓机构改革的改革，就是对机构改革在行政体制改革中的定位和改革实施过程进行系统的审视和反思，旨在完善相应的制度和机制，更好地驾驭和管理机构改革全过程，实现改革所期望的目标。 (一)机构设置变革在行政体制改革中的战略定位 行政体制改革涉及面非常广，但可以简单归结为三大块：职能结构的优化；组织机构改革(包括人员编制调整)；运作管理改革。2013年改革方案中机构改革与职能转变并列，意味着机构改革概念完全等同于机构设置变革。在进行了七轮较大规模改革情况下，机构设置变革在整个行政体制改革中该如何定位？ 战略定位首先涉及它与职能转变之间的关系。理论上看，组织机构和公务员都是履行既定职能的物质载体，职能对机构设置具有决定性作用。更重要的是，在中国国情和环境下，政府职能是经济体制和政治体制联结得最紧密的中间环节或“结合部”。(28)实践上看，不论在改革者的主观意识还是多年来的实践历程中，职能转变毫无疑问居于改革的核心地位。问题在于，多年来我们用“机构改革”作为行政体制改革方案的主题，职能转变成了机构改革的一个组成部分，仅仅在2013年获得了与机构设置变革平起平坐的地位。高举机构改革旗帜的同时强调职能转变是其核心和关键，这在逻辑上进了一步。另一个问题是，我国政府职能的历次转变都是随着政府机构改革而提出和实施的，属于“以机构改革为切入点来转变政府职能”，这使得“政府职能转变仅仅囿于政府机构改革的范围与内容，实质上限制了政府职能的转变，同时也使政府职能转变具有了功利性色彩”。(29)如果说第一阶段职能转变需要借助“拆庙”来实现，第二阶段需要通过“固庙”来提供组织保障，因而以机构改革为切入点有其必要性的话，那么时至今日，这些理由基本不复存在。是否可以用“行政体制改革”概念来取代，从而淡化改革的“机构”色彩，引导人们关注更重要的政府职能转变？ 战略定位的另一个方面涉及机构改革和运作管理改革的相对地位。发达国家当代行政改革的侧重点在于运作管理，力图通过管理科学化、规范化、精致化来提高效率、效益和质量，我国的侧重点多年来一直在机构改革，运作管理改革没有提上重要议事日程。十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出要完善行政运行机制，“实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变”，这实际上提出了新形势下深化行政改革的一个重大议题，即平衡机构改革和运作管理改革的关系。 (二)机构改革和职能转变的推进方式 回顾历次改革历程可以发现，机构改革具有明显的高调和阶段性特征：“高调”即机构改革享受的高规格待遇——最高权力机关审议批准后自上而下统一实施；“阶段性”即伴随政府换届阶段性推行，机构改革似乎成了每届新政府的恒定主题或必修课。在对机构设置变革进行合理战略定位的前提下，改革的实施方式是否应做相应调整？ 机构设置变革是否应继续享受高规格待遇？我们的看法是否定的。从国际实践来看，大规模机构重组特别是涉及相应法律修订的要通过立法机关审核批准，如1970年英国希思政府和2001年日本桥本龙太郎政府推行的“大部制”机构改革，(30)其他机构调整则不一定非要通过立法机关。这方面一个例子是2012年新西兰商务、创新及就业部的大部制改革，虽然被视为规模和力度最大的机构改革，但并非通过立法机关来推行。(31)我国的相关法律具有笼统、抽象的特征，经历多轮改革后，国务院机构设置发生了显著变化，但依然没有违反20世纪80年代制定且迄今有效的《国务院组织法》。这就是说，现行相关法律从来不是机构改革的障碍。既然迄今为止的重大机构改革举措不需要相应法律的修订，改革方案需要立法机关审核批准的一个重要理由也就不存在。如果说1982年机构改革具有“一场革命”的性质，因而需要通过立法机关的话，随着进入“大稳定，小调整，稳中求进，突出重点”的阶段，(32)机构改革享受高规格待遇的时代也应随之结束。 可能有人认为，通过立法机关审批能充分体现改革的权威性。但是，前面几轮机构改革中出现的曲折反复，实际上把立法机关置于尴尬境地：管得了拆庙管不了建庙，其权威性也就大打折扣。在权威性这一理论上的优势没有体现出来的同时，由立法机关审批政府机构改革方案会带来一系列问题：(1)2013年改革方案中职能转变涉及10项内容，包括5个“减少”、3个“改革”和2个“加强”，这些只是原则性和方向性表述，实际落实完全仰仗相关职能部门，全国人大审议的价值就打了折扣；(2)本文第三部分的讨论表明，不论是加强改善宏观调控还是强化社会管理和公共服务，十年来职能转变的重大举措与三轮机构改革方案之间的关系难以确立，意味着全国人大改革方案审议的效果无从判断；(3)机构改革不仅涉及机构设置，而且涉及权责划分和运行机制的完善，这些非结构性变化很少体现在机构改革方案中，意味着立法机关审批的只是机构改革的一部分；(4)全国人民代表大会定期召开，由全国人大审批改革方案，改革的阶段性特征也就“固化”或“制度化”了。 实施方式变革的另外一个重要问题是淡化改革的“阶段性”特征，即使要在机构上做文章，也不一定采取短期集中突击的方式，更没有必要成为每届政府的必修课。阶段性集中突击机构改革的一个弊端是改革的“应急”特色，缺乏首尾一致的思路，服从短期政策目标，忽视了一些长期性根本性问题。这一点几乎为相关领域的学者所公认。笔者想要强调的是，阶段性改革会导致“迟滞或惰性心态”：平时能处理的问题压着不动，新一届政府上任后通过一揽子方案集中解决，改革就具有了献礼工程的味道。举例而言，既然是事关长远的基础性制度建设(如不动产登记制度、统一社会信用代码制度等)，为什么非要等5年一度的全国人大集中推进？针对5年一度改革带来的“周期过短、临时性强、稳定性差、连贯性差”等问题，有学者建议将一轮改革的周期拉长为10年。(33)我们的主张是：随着新时期机构设置变革的重新定位和推行方式的“低调化”，改革应采取“因地制宜、小修小补，成熟一个、调整一个”的渐进原则；至于职能转变，由于环境和形式瞬息万变，宏观调控和强化公共服务的重大举措本身就是一个审时度势、及时因应的过程，完全没有必要也不可能采取高调阶段性突击的形式。 (三)机构改革的目标与公共责任问题 行政体制改革本身不是目的，而是建设服务型政府的一种手段。机构和人员编制数量变化、部门行政效率等，平民百姓不会给予太多的关注。他们的要求朴素而又简单：政府花了多少钱办了多少事，或者纳税者付出多少成本享受到什么水平和质量的服务。因此，改革目标设定的着眼点应该是“最终产品”(服务水平和质量)而非“中间产品”(服务供给的主体结构和形式)；改革成果评价应该立足公民视角而非政府部门的视角。新西兰大部制改革中特别强调“结果导向”原则，主要体现在四个方面：立足公民需求确定优先结果性目标；以结果为导向重新配置政府体系；结果性目标的行动方案与责任分解；及时向社会汇报结果性目标的进展情况。(34)在建设服务型政府的大背景下，结果导向应成为机构改革目标设定的基本原则。 另外一个相关问题是目标与部门职责之间的关系。我们先以英国商业创新和技能部为例。商业创新和技能部自称为英国的经济增长部，主要承担知识创新、国民技能、企业发展、贸易投资、市场监管等方面的职责。在2012-2015年的业务规划中，该部5个领域的职责都确定了“优先目标”。其中促进企业发展的目标是：“创造条件，使未来十年成为企业家大显身手的年代；实现不同行业和地区之间的均衡发展”。进一步，这些目标被具体化为15项具体行动。其中第三项具体行动为“设立专门机制为用电大户核心企业提供补偿，减少由于碳排放限制和欧盟排放交易体系对它们形成的压力”；第十项为“加强创业文化的建设”。再进一步，每个行动方向都有2—4项具体措施或项目，包括起始和完成的时间，并附有绩效评价的“投入”和“产出”指标。(35)作为比较，我们浏览了商务部的“三定规定”，其“主要职责”多为“负责、承担、拟定(制定)、指导、推进、组织实施和监督”等，其中“指导”出现的频率最高。这种居高临下的指导、监督心态在该部制定的名目繁多的五年规划中得到反映。(36)我们得出的印象是：英国不仅面向服务对象设立结果导向的目标，而且明确了部门履职行动与目标实现之间的关系；我们似乎还停留在力图通过“指导、审批、监督”社会主体来实现“服务”的阶段。 (四)改革的总体设计与统筹协调 统筹和总体设计方面的缺陷被视为几轮机构改革的一个共性问题。王长江指出：深化改革面临的最大问题不是具体哪些方面应该怎么改，而是要有一个从战略高度对改革作出的总体设计。以创新代替总体改革，由部门从自身具体操作层面思考问题，改革的部门化必然带来改革碎片化。(37)缺乏一个高层次统筹机构被视为改革整体性不足的原因之一。十八大报告中提出要“统筹推进重大改革”，十八届三中全会决定成立全面深化改革领导小组，改革的总体设计与统筹协调有了坚实的组织保障。下一个问题是，总体设计与统筹协调应该从哪些方面去着力？ 第一个着力点应该是职能转变、机构改革和编制管理之间的统筹思考和总体设计。职能转变和机构改革实际上涉及三个层面的问题：一是“公共权力”(中国共产党和政府共同构成)的边界问题；二是公共权力的内部配置问题，包括党政关系，立法、行政和司法不同部门之间的关系等；第三层次才是政府行政部门内部的机构设置和人员编制。政府职能转变对机构改革具有统领性作用，要发挥这种作用，职能转变就不应是简单的简政放权和重心向公共服务倾斜，而是政府角色定位的根本性审视，核心是政府干预范围和政府权力的边界。在中国国情下，这一根本性审视不能限于狭义政府，而应从“公共权力”与市场、公众和社会的关系着眼。 第二个着力点涉及党政机构之间的关系。中国共产党的领导是中国政治和政府行政体制的基本原则和特色，这使得党政关系和合理的党政机构设置尤为重要。党的十七大明确提出要“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”，视其为机构改革的重要部分。自十七大以来，统筹党委、政府和人大、政协机构设置没有取得显著成效：中央层面没有推出重大的统筹改革措施，也没有出台指导原则和操作性指南。虽然地方上出现了统筹设置党政机构的创新和大胆尝试，但由于缺少上级支持和一些体制性痼疾，多数创新陷入尴尬和困境。(38)党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中再次重申“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系”，中央设立全面深化改革领导小组无疑为解决这一问题提供了新的契机。 第三个着力点是不同层级政府职责分工和机构设置的统筹设计问题。这一问题之所以突出，是因为中国存在独特的职责同构现象。职责同构指不同层级的政府在纵向间职责配置和政府机构设置上的高度一致，“上下对口，左右对齐”，五级政府管理的工作大体一样，机构设置大体一样，并由一个个条条“串”起来，形成条块交叉结构。(39)实践中职责同构导致了上下级政府之间的权责脱节，权力向上集中，责任向下压，机构和人员编制向上级职能部门集中，造成一线人员短缺和协管、协警、协税员等的膨胀和泛滥。之所以出现这些问题，根源之一是拥有过多的资源和权力，虽然中央多次明文规定不得要求机构对口设置，但地方政府存在的机构膨胀、部门林立现象，许多是上级部门要求对口设置的结果。我们把职责同构视为一个深层次问题，是因为这一问题的解决既涉及不同层级政府职责的系统梳理和科学划分，又涉及转移支付制度改革和职能部门资源和权力的约束问题。这些问题事关相关主体的核心利益且高度复杂，但有一点很明确，不直面这些问题，机构改革和职能转变就难以真正走向深化。 最后，在基于变革管理视角对30年七轮机构改革做了回顾、反思与前瞻之后，我们或可提出一点思考，如果大规模机构改革的成本可能接近甚至超过其实际收益，“对机构改革实施改革”也许真的应该提上议事日程了。 ①以“机构改革”为主题词搜索“中国期刊网期刊全文数据库”，1982-2013年有关论文高达6.37万篇，其中属于“政策研究”和“基础研究”的2.02万篇；把主题词改为“政府机构改革”，同期论文依然高达1.41万篇，其中讨论中国各级政府机构改革的占到90%以上。 ②臧雷振：《“循环怪圈”：中国机构改革中被夸大的共识性评价》，深圳大学当代中国政治研究所编：《当代中国政治研究报告》第7辑，北京：社会科学文献出版社，2009年，第123页。 ③毛寿龙、李文钊：《中国政府改革的回顾与展望》，余晖主编：《公共政策研究报告集》(1)，杭州：浙江大学出版社，2009年，第279页。 ④以“精简再膨胀怪圈”为主题词搜索“中国期刊网期刊全文数据库”，2008-2013年有关论文达69篇。笔者搜集的30年机构改革回顾与反思的13篇论文中，两篇没有提及，一篇用了“回潮和反复”，其余基本认同“循环怪圈说”。 ⑤变革管理(change management)被视为“一种结构性方法，旨在确保确认的变革能够得到全面顺利实施并取得所期望的效果”。一句话，变革管理就是使变革更有效。(参见维基百科有关词条；也可参见http://www.mindtools.com/pages/article/newPPM_87.htm) ⑥Guy Peters,"Government Reorganization:A Theoretical Analysis," International Political Science Review,Vol.13,No.2,1992,pp.199-217. ⑦帕特里夏·英格拉姆：《公共管理体制改革的模式》，国家行政学院国际合作交流部编：《西方国家行政改革述评》，宋世明等译，北京：国家行政学院出版社，1998年，第61页。 ⑧帕特里夏·英格拉姆：《公共管理体制改革的模式》，国家行政学院国际合作交流部编：《西方国家行政改革述评》，第60页；查尔斯·沃尔夫：《市场或政府——权衡两种不完善的选择/兰德公司的一项研究》，谢旭译，北京：中国发展出版社，1994年，第36页。 ⑨周志忍；《深化行政改革需要深入思考的三个问题》，《中国行政管理》2010年第1期；周志忍、任钧：《机构改革也需要改革——新西兰大部制改革实践对我们的启示》，《行政论坛》2013年第3期；石亚军：《以地方政府改革创新论行政管理体制改革——2009年地方政府改革典型调研分析》，《北京行政学院学报》2010年第1期。 ⑩竺乾威：《改革的逻辑：机构改革的回顾与展望》，《复旦公共行政评论》2012年第2期。 (11)如诸多行业主管部门撤并的优先次序选择是否合理。另一关注点是改革中出现的措施与目标、原则背道而驰的现象：机械电子工业部合并本是1988年改革的阶段性成果，1993年改革时又被拆为机械部和电子工业部；能源部本是1988年在撤销了三个专业经济部门的基础上建立的，1993年改革中又被撤销，分别设立了电力部和煤炭部。 (12)张成福、杨兴坤：《大部制建设中的十大误区与问题》，《探索》2009年第3期；董瑞丰：《大部制改革有进展无突破 部门职能仍需重新整合》，《瞭望新闻周刊》2011年6月21日；石亚军、于江：《大部制改革：期待、沉思与展望——基于对五大部委改革的调研》，《中国行政管理》2012年第7期；石亚军：《推进实现三个根本转变的内涵式大部制改革》，《中国行政管理》2013年第1期。 (13)《精兵减政 转变职能——新中国成立以来的历次政府机构改革》，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-03/06/content_761776_5.htm。 (14)这里用“至少”的提法，是因为一些部委演变过程复杂，转型还是撤销难以准确认定。如1982年更名设立了兵器工业部，1986年兵器工业部与机械工业部合并成为国家机械工业委员会，1988年国家机械工业委员会与电子工业部合并成为机械电子工业部，1993年改革时机械电子工业部又被拆成机械部和电子部。兵器工业部在几轮改革中频繁重组更名，其中既有撤销合并的成分，也有转为独立运营实体(如北方工业总公司)的成分。在一定程度上，国防科工委也有类似的经历。 (15)朱光磊、于丹：《建设服务型政府是转变政府职能的新阶段——对中国政府转变职能过程的回顾与展望》，《政治学研究》2008年第6期。 (16)何颖：《中国政府机构改革30年回顾与反思》，《中国行政管理》2008年第12期；竺乾威：《改革的逻辑：机构改革的回顾与展望》，《复旦公共行政评论》2012年第2期。 (17)中国行政管理学会编：《新中国行政管理简史(1949-2000)》，第403页。 (18)王优玲、李杰：《“六大亮点”：我国行政管理体制和国务院机构改革迈出坚实步伐——李适时谈国务院机构改革方案》，2008年3月12日，http://news.xinhuanet.com/misc/2008-03/12/content_7777198.htm。 (19)具体包括：减少和下放投资审批事项；减少和下放生产经营活动审批事项；减少资质资格许可和认定；减少专项转移支付和收费；减少部门职责交叉和分散；改革工商登记制度；改革社会组织管理制度；改善和加强宏观管理；加强基础性制度建设；加强依法行政。 (20)李章泽：《新一轮国务院机构改革和职能转变的五大亮点》，《中国机构改革与管理》2013年第5期。 (21)《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-03/28/c_124516954.htm，2013年3月28日。 (22)《2003年至2013年中国房地产调控政策一览》，2013年3月29日，http://www.yicai.com/news/2013/02/2516382-0_2.html；顾云昌、王钰林、李景国、易宪容、陈新年：《房地产市场调控难在哪里？》，《时事报告》2013年第7期。 (23)参见张俊伟：《2003年以来的宏观调控：回顾与前瞻》，《经济研究参考》2008年第2期；陈东琪、宋立、刘国艳、王元、徐策：《改革开放30年宏观调控的经验问题和理论探索》，《中国经济时报》2008年4月10日；陈炎兵：《30年6次宏观大调控：从“一刀切”到“微调”和“点刹”》，《瞭望新闻周刊》2008年6月30日；齐培潇、郝晓燕、史建文：《改革开放30年中国主要宏观调控概述、经验及不足》，《当代经济》2010年第11期。 (24)《全面取消农业税：农村改革新壮举》，2012年8月8日，http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-08/08/c_112659094.htm。 (25)党的十七大召开前夕，人民网要闻部和中国社会科学院政治学所推出“十大惠民政策”评选活动，评选结果见人民网，http://politics.people.com.cn/GB/30178/6503455.html。 (26)李文军、李家深：《中国财政公共服务支出的总量变化与结构演进(2001-2010)》，《中共天津市委党校学报》2012年第4期。 (27)何颖：《中国政府机构改革30年回顾与反思》，《中国行政管理》2008年第12期。 (28)朱光磊、于丹：《建设服务型政府是转变政府职能的新阶段——对中国政府转变职能过程的回顾与展望》，《政治学研究》2008年第6期。 (29)何颖：《中国政府机构改革30年回顾与反思》，《中国行政管理》2008年第12期。 (30)周志忍：《大部制溯源：英国改革历程的观察与思考》，《行政论坛》2008年第2期；贾义猛：《大部门制改革：日本的经验与启示》，http://news.cntv.cn/special/opinion/centralgovernmentreform/index.shtml。 (31)有关详细讨论可参见周志忍、任钧：《机构改革也需要改革——新西兰大部制改革实践对我们的启示》，《行政论坛》2013年第3期。 (32)这是中央编办综合司司长、发言人李章泽对2013年机构改革总“基调”的说明。(参见杜强、廖洪辉：《中编办揭秘机构改革方案出台过程：其实很过瘾》，《南方都市报》2013年4月3日) (33)朱光磊、李利平：《回顾与建议：政府机构改革三十年》，《北京行政学院学报》2009年第1期。 (34)详细讨论可参见周志忍、任钧：《机构改革也需要改革——新西兰大部制改革实践对我们的启示》，《行政论坛》2013年第3期。 (35)Department for Business Innovation and Skills(UK),Business Plan 2012-2015,May 31,2012,https://www.gov.vk/。 (36)参见商务部有关商务发展、服务贸易发展、对外贸易发展、药品流通行业发展等的“十一五”和“十二五”规划。 (37)王长江：《防止改革“碎片化”》，《同舟共进》2010年第11期。 (38)黄冬娅、陈川慜：《地方大部制改革运行成效跟踪调查——来自广东省佛山市顺德区的经验》，《公共行政评论》2012年第6期。 (39)详细讨论可参见朱光磊：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》2005年第1期。
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从变革管理的视角审视近30年的组织变革_变革管理论文
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