新阶段农村土地制度改革目标是建立现代土地制度，本文主要内容关键词为：制度改革论文,新阶段论文,农村土地论文,土地论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于中国这样一个有着五千年农业文明史的农业大国来讲，土地问题始终是中国革命、建设和改革的首要问题。
一、中国农村土地改革成果的估量和审视
20世纪中国新民主主义革命取得胜利，最根本的一条经验是代表了人民的根本利益，满足了农民对土地的基本要求；在1949年新民主主义革命胜利后，我们之所以能成功地完成社会主义革命并顺利转入社会主义建设的新时期，也是因为在1950—1953年间中国共产党领导全国人民完成了以按人口平均分配土地为基本内容的土地改革，调动了亿万农民的积极性，在此基础上，又经过互助组、初级社、高级社三个阶段完成了农业合作化，在1958年又实现了农业集体化，在全国范围内以“三级所有，队为基础”的人民公社体制模式建立了农村土地集体所有制。
但是，不管对历史的缘由给予怎样的理解，不论在其他方面取得什么样的骄人成绩，一个谁也无法否认的事实是，直至1978年底，建立在土地集体所有制之上的中国农业，仍然未能解决中国人的温饱问题。至此，中国共产党人再次显示了巨大的与时俱进的理论勇气和创新精神，领导农民群众改革了人民公社体制，把土地集体所有制奠定在家庭承包经营的基础之上。
始于20世纪70年代末的农村改革，核心内容是土地改革，是对人民公社体制下集体统一经营的土地制度进行改革。这场改革引入了一种被称为大包干的制度安排，即将集体土地分包到户，以家庭为单位自主经营，实行“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的分配制度。这场改革至今天所取得的制度成果，即“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”构成了我国农村基本经济制度的基础。正是这一体制转换，才使中国农村经济发展取得了举世瞩目的成就。对于这场改革的伟大历史意义，无论怎样描述都不过分。但这并不意味着这场土地改革已走向终结。与之相反，在我们看来，这场改革到今天只走了一半的路程。因为，现行的土地家庭承包经营制度仅解决了农业劳动的监督问题，只是实现了农民的劳动投入与报酬相挂钩，只是一定程度地调动了农业劳动者的生产积极性，是集体土地的经营体制改革。还没有从根本上对集体土地产权结构进行改革，没有交给农民一种独立的、明晰的、受法律保障的土地权利，农民还没有真正把土地当作自己的财产。进一步深究，其原因不是农民不愿意以主人的姿态占有、利用和管护土地，而是现行的土地制度障碍了农民，使农民无法真正把土地当作自己的财产来对待。
现在，党的政策和国家法律虽然也强调要赋予农民长期而有保障的土地使用权，但从实践上看，近几年出现的侵犯农民利益的“圈地运动”和集体对农民承包地的频繁调整现象，表明这一规定还没有完全落到实处。农村土地制度的缺陷，关系到农村发展的方方面面，是当前农村“三农”问题的重要根源。农民不把土地真正当作自己的财产对待，影响了农民对土地投入的积极性和自觉性，造成农民在土地利用上的短期行为，制约着土地资源的可持续利用，进而制约着农村经济社会的全面、协调和可持续发展；农村土地产权模糊，影响着土地流动和农业剩余劳动力转移二者并举，制约了农业和农村经济结构的战略性调整，不利于土地的相对集中和农业适度规模经营的发展，不利于土地生产率和劳动生产率的提高，从根本上制约着我国农业竞争力的提高；农民的土地权利没有保障，农民没有成为土地的真正主人，农民的生产经营自主权和各项民主权利也就没法真正得到保障；农村土地产权模糊，是土地纠纷频繁发生的根源，是影响农村社会稳定的重要因素；农村土地产权模糊，农村土地市场发育滞缓，造成城乡土地市场分割，影响城乡统筹发展，等等。
综上所述，我们认为，始于20世纪70年代末的农村土地制度改革，到今天只走了一半的路程，这就是当前中国农村全部问题的制度根源。在新的世纪，全面建设农村小康社会的过程，就是一个不断深化以土地制度改革为主线的农村改革，不断完善农村社会主义市场经济体制的历史过程。在这个过程中，我们必须与时俱进，把农村土地产权改革推向深入。
二、把农村土地改革引向深入的历史必然性和时代必要性
把农村土地改革引向深入，从以引入家庭承包经营为主要内容的生产经营体制改革，向以交给农民个人一种独立的、明晰的、受法律保障的土地权利为主要内容的产权改革的转换，是中国农村土地改革不可逾越的发展阶段。对此，可以从以下几方面予以审视和论证。
1.从体制转轨的角度看，农村改革的最终目标是建立农村社会主义市场经济体制，让市场机制在农村社会资源配置中发挥基础性调节作用。
当前，农村社会主义市场经济体制的基本框架正在形成，特别是农民的主体意识不断增强，农村商品市场体系基本确立，农村劳动力、资金、科技、信息等生产要素市场逐步形成，市场机制在农村社会资源配置过程中发挥的作用也越来越大。但是，土地作为农业生产不可替代的生产要素，迄今为止仍然未形成一个健全的农地市场，农村土地资源的配置方式仍以行政手段为基础。承包地在农业生产者（农户等）之间的自由流动，基本上没有开始。究其根源，在于农村土地产权制度改革落后于实践的要求。这是因为，市场主体对交易对象没有明确、独立、受法律保障的产权，是根本不可能形成稳定、便捷、安全的市场交易关系的，市场机制对产权模糊的农村土地资源不可能发挥基础性调节作用。因此，尽快把土地经营体制改革向产权改革推进，在“大包干”的基础上把农村土地改革引向深入，实现农村土地制度改革和建设的新突破，是完善社会主义市场经济的迫切要求，是不可逾越、无法回避的改革环节。
2.我国农村在总体上进入全面建设小康社会的新阶段，伴随着农村发展阶段的转换，土地在农村经济社会发展和进步中所处的地位、发挥的作用也将随之变换。
在新阶段上，农村土地的社会保障功能，即解决农民的温饱问题，将逐渐地让位于、突现出其生产要素功能，即提供高品质、满足市场需要的农产品，要成为农民收入的主要来源。在向市场经济体制转轨的过程中，当土地的社会保障功能居于主导地位时，社会公平是首要价值目标。服从和服务于这一目标的资源配置机制，是行政手段。但当土地的生产要素功能跃居主导地位时，经济效率则成为制度设计的首先考虑的因素。国际经验以及中国近20年来的改革发展经验表明，只有以市场机制为基础，才能保障和实现资源配置效率的最大化。因此，以市场机制为基础配置农村土地资源，是全面建设小康社会提出的必然要求。适应这一要求，我们就要全面检讨、寻找农村土地市场发育和成熟的制约因素，大胆推进农村土地改革，以保障和实现农业和农村经济在全面建设小康社会阶段的快速、持续发展。
3.实施可持续发展战略，促进和实现生态平衡，是我国的一项基本国策。就农村来讲实施这一战略的关键是实现农村土地资源的可持续利用。
当前，我国农村土地资源利用的短期行为以及由此引发的农业和农村生态环境失衡等一系列问题，已经到了触目惊心的程度，应该引起我们的高度警惕。追根求源，之所以会出现这些问题，除人口增长等因素外，很重要的一个原因是农业生产者还没有把土地真正当作自己的财产对待，从而农业生产者的掠夺性经营行为造成耕地质量下降、草地退化和沙漠化等都是不可避免的。中国的国情决定了加大对农业投入的最根本途径是调动亿万农民对土地投入的积极性。因此，根治农业生产者的短期行为，实现农业资源的可持续利用，关键是转变农民对土地（包括林地、草地等）的态度，这就要求我们进行农村土地产权改革，让农民切实把土地真正当作自己的财产，当作自己子孙的财产加以管护、投入、利用和整治。
4.完成农业和农村经济结构战略性调整的历史任务，需要深化农村土地产权改革。
农业和农村经济结构的战略性调整在很大程度上是农村土地资源利用结构的调整。这一战略性调整的原则，是必须遵循市场规律和自然规律，必须尊重民心民意。在农村土地产权模糊的历史条件下，不是农民群众在市场的引导下调整农业和农村经济结构，而是政府或集体依据所谓“统一规划”调整农业和农村经济结构。这样，农民群众很难有内在动力，也很难有切入点参与和监督对“统一规划”的实施，很容易背离市场规律和自然规律，违背民心民意。只有进行农村土地产权改革，在集体土地之上赋予农民个人一种独立、明晰的、受法律保障的土地产权，才能让农民成为农业和农村经济结构调整的主体。政府的统一规划才有可能建立在农民的广泛参与和分散决策的基础上，才能保证正确的方向。农业和农村经济结构的战略性调整要求土地相对集中和长期稳定，这也必须通过进行农村土地产权改革才能实现。
5.目前，中国以工业化为主导推进国家现代化的发展思路，已经转换到统筹城乡经济社会发展的整体战略思路上来。
可以预见，在21世纪上叶，中国农村城市化步伐将明显加快，城乡分割的二元社会经济结构届时将得到根本改观。归根结底，农村城市化在很大程度上是农村人口城市化的过程，实质是农业人口与土地相分离的过程，是农业劳动力从农业产业转出的过程。农村城市化能否健康发展，能否实现农业产值份额和农业劳动力就业份额同步下降，其关键取决于农村土地政策。
建国以来我国工业化取得了举世瞩目的成就，但迄今为止也没有改变中国作为一个农业大国的基本国情，全世界农业人口的44％仍然在中国。在计划经济体制时期，是严格的户籍制度（在一定意义上户籍制度是一种土地制度）制约了农民流动。在今天统筹城乡经济社会发展的条件下，农业剩余劳动力从农业产业转出来仍然存在很大的制度障碍，这个制度障碍即是现行的农村土地制度。因为农民迄今为止也没能享有独立、完整的土地产权，依《农村土地承包法》第十六条第二款“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。这意味着农业劳动力从农业产业中彻底转出就要无条件地放弃土地产权，其集体土地所有者身份自然丧失。这样的一种制度安排不能不影响和制约中国农村人口城市化进程。不仅如此，由于农村土地产权关系模糊，在国家征用土地、企业事业单位占用农村土地等问题上，都可能引发社会冲突，影响农村改革发展稳定大局。只有深化农村土地改革，赋予农民明晰的、可转让的土地产权，才能实现土地流转与农民转业二者并举，也唯有如此，才能健康、平稳地推进农村城市化进程。
6.农村改革以来，广大农民群众和农村基层干部在农村土地产权改革方面已经进行了卓有成效的探索，取得了令人瞩目的制度创新成果，昭示了农村土地改革的发展方向。
山西吕梁“四荒”拍卖、广东南海土地股份制、山东平度“两田制”等，作为农民群众和基层干部的伟大创造，其创新点都是从实际出发，把农村土地改革从经营体制改革向产权制度推进。“四荒”拍卖实质是引入市场机制，把“承包”关系转化为“买卖关系”，让农民花钱买土地产权，让农民花钱买放心。土地股份制是在新的历史条件下重新承认和落实农民在集体土地之上享有的私人产权。“两田制”实质是运用两种机制配置土地资源，一种是靠行政手段的“均田制”，即口粮田；一种是引入市场机制，同样是让农民花钱买放心，此即“责任田”或“经济田”。从20世纪70年代末以来，我国农村改革取得成功的重要经验，就是尊重农民群众的意愿和选择，鼓励农民群众的探索和创新。走入21世纪的中国农村土地改革的方向，仍然要从广大农民群众和基层干部的探索和创新实践中去寻找。
7.2000年中共中央、国务院发布进行农村税费改革试点工作的通知，到目前农村税费改革已在全国十多个省市推开，这标志着中国农村土地改革进入了一个新阶段。
这次税费改革是建国以来继土地改革和以大包干为主要内容的农业生产经营体制改革之后的第三次重大改革，是对现阶段农村分配关系的重大调整和规范。这次改革实现了农村税费征收从“税人”向“税地”的转变，这一转变适应了大力发展社会主义市场经济条件下农村土地资源的资产属性日益突显的客观要求。以“税地”为主要特征的农村税费征收体制，对土地产权明晰化有很强的依赖性。如果农民不享有完整、独立的土地产权，那么，就根本无法理顺面向农民以土地为征税对象的农村税费征纳关系。科学、规范的农村税费征收体制就无从建立。因此，随着农村税费改革的逐步推开和不断完善，必然要提出推进农村土地产权改革的要求，这是农村制度变迁向前发展的必然。
8.在农业国际化，特别是加入WTO的背景下，把农村土地改革引向深入更属迫切。
当前，我国农村经济体制与WTO的要求还有很远距离，与发达国家的制度更是严重不对称。其中最为突出的是，农民的相对独立、完整的土地财产权至今没有得到确定。这样一种土地产权结构是造成大量人口滞留在农村和农业，导致农业劳动生产率和土地生产率低下，从而我国农产品国际竞争力低下的制度根源。在经济全球化的背景下，农民的这种权利状态，不可能使我国农业享有国际竞争优势。只有深化农村土地改革，使农民享有相对独立、完整的土地产权，农民才有可能成为精明的“经济人”，中国才能出现农村土地的合理流动，农业规模经营从而享有国际竞争力的中国家庭农场才可能出现。只有这时，中国作为农业大国才有可能享有与之对称的农业产业的国际比较优势。从国际范围看，俄罗斯、越南等国家在农村土地改革上已先行一步，其经验值得我们借鉴。
三、把农村土地改革引向深入的目标是建立现代土地制度
根据以上分析，在双层经营体制的基础上，实现农村土地制度改革和建设的新突破，改革的目标就是要建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。现代土地制度的最本质要求，就是要实现土地商品化，实现把土地作为资源管理向作为资产经营的转变，实现土地社会保障功能向生产要素功能的转变，让市场机制在土地资源配置中发挥基础作用。具体的说，现代土地制度至少包括四个方面的内容：一是要明确主体，真正让农民成为土地的主人；二是要明晰产权，要界定集体与农民的土地产权关系，真正让农民把土地当作自己的财产；三是要完善市场，尽快建立城乡统一的土地市场体系；四是要健全法制，加快土地制度法制化进程，建立起中国特色农地地权法律制度。
建立起中国农村现代土地制度，探索和寻找土地集体所有制适应市场经济要求的实现形式，必须尽快把农村土地制度改革从经营体制层面的改革推进到产权层面的改革。为此，有必要把股份制的积极因素引入农村土地集体所有制中。在引入股份制改造农村土地集体所有制的框架之下，农民凭集体成员身份分享股权，凭股权证分红；集体作为法人组织持有土地所有权，它遵循市场规律，把集体土地作为资产进行经营和运作，面向一切农业经营者或出租或出让一定时期的农地使用权。这时的“集体”，不再是看不见、摸不着的抽象存在物，而是活生生、与作为公民的农民有着具体联系的法人组织。农民凭集体成员身份分享股权这一制度安排，使土地的社会保障（福利）功能与其生产要素功能分离开来。集体组织把土地作为资产来经营，适应了农村市场经济的发展要求，也是农村土地市场得以发育、成熟的起点和基础。因此，以股份制改造后的“集体”，不是对土地集体所有制的否定，而是“集体”的新生，是土地集体所有制在新的历史条件下的实现形式。
股份制改造后的土地集体所有制，显著不同于迄今为止的土地集体所有制，因为农民的集体成员权益或者农民作为土地集体所有者的身份以股权的形式得到了明确表达和实现，集体的每一个成员都在价值形态上对集体土地享有可以辩认和流转的份额。但是，以股份制改造后的土地集体所有制也决不是退回到解放前的土地私有制。从近现代民法的角度分析，在土地私有制条件下，土地所有权主体是个人；而在我们设计的以股份制改造之后的土地集体所有制之下，土地所有权主体是个法人，不是单个的农民，农民只是在价值形态上对集体土地享有可以辩识和流转的权利份额。可以说，以股份合作制改造后的土地集体所有制是一种现代土地集体所有制，它不仅吸收了几千年传统土地私有制的积极因素，改变了计划经济体制时期传统土地集体所有制下个体成员与集体之间只有松散、微弱联系的格局，有利于消除集体成员“搭便车”等机会主义行为；而且它又保留了传统土地集体所有制维护社会公正和抑制恶性土地兼并的机制，因为集体作为法人组织充当农村土地所有权主体，这就奠定了社会主义在农村得以巩固和发展的组织基础。更重要的是，以股份制改造后的土地集体所有制，实现了集体土地的社会保障功能与生产要素功能的分离，在“新生”的集体土地之上，我们完全可以以效率为原则，创设物权性质的农地使用权，这有利于土地流动和农业适度规模经营的发展。
需要说明的是，由于我国生产力水平和劳动管理者水平差异很大，土地股份制在各地的发展肯定是不平衡的，我们要允许各种形式的土地产权制度共同存在和发展。总的原则是，土地产权制度要适应生产力的发展要求，“集体”必须有利于促进生产力的发展，给农民带来好处，真正成为农民的“依靠”；而不能阻碍生产力的发展，束缚农民的积极性，成为农民的“负担”。此外，要建立现代土地制度，还必须尽快建立和完善农村土地市场，充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用；还要加快土地制度法制化进程，建立完善农地地权法律制度体系。
在中国农村建立现代土地制度，必须坚持因地制宜，一切从实际出发的方针。建立现代土地制度要有一个历史过程，我们还要坚持循序渐进的原则，不断深化配套完善农村土地改革。在这个过程中，我们必须坚持群众路线，尊重民心民意，尊重群众的创造。在中国农村建立现代土地制度，必须体现和代表最广大农民群众的根本利益，这就要求我们必须充分发掘和发挥农民群众的智慧和创造性。
在建立现代土地制度的过程中，可能会遇到实践和理论上的一些担心或疑虑。如：让农民把土地当作自己的，这会不会引发土地私有化？这种担心是多余的。我们提出现代土地制度，是按照生产力标准，探索土地集体所有制的实现形式。在理论上研究土地制度创新，应该按照明晰产权的思路，把关注的焦点从土地的“所有”转到“所用”上。再如，建立现代土地制度，是不是对大包干和双层经营的否定？恰恰相反，建立现代土地制度是对大包干的继续和发展，是对双层经营体制的完善。我们提出的现代土地制度，和土地家庭承包制的内在逻辑一脉相承。还有，把土地制度改革引向深入，建立现代土地制度，会不会造成农村的两极分化？这种结果不可能发生，因为：一方面，现代土地制度能够促进生产力的发展，有利于实现农民的共同富裕；另一方面，在建立社会主义市场经济体制的过程中，我们将逐步建立覆盖城乡的社会保障体系，可以运用法律和政策手段调节国民收入再分配，能够保证共同富裕的实现。再一个疑虑，那就是建立现代土地制度会不会由此增加农民负担？应该看到，通过市场配置土地资源，实现土地商品化和有偿使用，确实可能给农民带来一些负担，但现代土地制度能够推动农村剩余劳动力流转，有利于提高土地生产率和劳动生产率，实现土地增值，加之通过股份分红，又会从另一个方面较大幅度增加农民收入。最后要回答的问题是，建立现代土地制度，让农民真正成为土地的主人，会不会造成工业化和城市化用地的困难，影响基础设施建设？对于这个问题，应该明确的前提是，工业化、城市化不可能永远建立在剥夺亿万农民利益的基础上，我们的工业化和城市化必须坚持全面、协调、可持续的发展观，必须建立在尊重农民的土地权益的基础上。
总之，在新阶段逐步建立现代土地制度，将有可能成为继20世纪50年代土地改革、70年代末大包干之后的第三次土地制度创新，并将带来中国农村生产力的第三次大解放。
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