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中图分类号：F832.1
文献标识码：A
文章编号：1007-6964[2004]06-040430-0379
台湾金融监管机制长期以来采取分业监管模式，但在20世纪80年代末后，台湾金融环境在岛内经济发展及国际金融大趋势的推动下出现了复杂变化。金融企业集团化，金融经营自由化在岛内逐步得到推进，加入WTO后，来自外资金融机构竞争进一步加剧，各类金融创新更是层出不穷，这一切变化都对岛内金融监管提出了迫切的改革要求。在进入21世纪后，台湾金融监管当局根据岛内金融形势发展的新要求，配合金融改革在金融监管法律体系、监管机制、监管模式等方面采取了多项改革措施，现将岛内近年来金融监管改革的基本情况分析如下：
一、推动台湾金融监管改革的主要因素分析
1.台湾金融企业加速整合对金融监管提出了更高要求
台湾金融企业长期以来经营规模小，数量过多，以银行业为例，1990年有总行24家，到2002年8月底就增加到52家，平均每年增加约2家。这就造成了银行的市场占有率低，介于6%～10%的仅有4家银行；（注：台湾“中央银行”《“中华民国”台湾地区金融统计月报》2002年9月。）金融商品的同质竞争加剧，金融机构获利能力差，如银行业2000年资产报酬率仅为0.39%，在加入WTO后更难以与国际金融集团进行竞争。为了改变上述状况，自2000年以来，台湾地区财经当局积极鼓励台湾中小金融机构加强整合兼并，扩大经营规模，以顺应金融企业集团化的国际趋势。台湾2000年11月通过《金融机构合并法》，以租税优惠、规费免除、放宽交易程序等方式，促进业者进行同业整合。2001年6月通过《金融控股公司法》，鼓励通过控股公司方式经营证券、保险、银行、信托业务，推动金融机构经营向集团化方向发展。该法实行后陆续有14家金融公司申请转型为金融控股公司，这些公司资产规模大，如其中第一大金融控股公司“国泰金控”总资产达21700亿新台币；（注：台湾《中国时报》2004年2月23日。）经营范围广泛，各金融控股公司下设子公司，分别经营银行、证券、信托、保险等多种金融业务；经营方式灵活，控股公司与子公司之间以共同行销、共享信息、共享营业市场及设备的方式推广业务。
台湾金融企业的集团化发展对金融监管提出了更高的要求。首先，集团化意味着多元化经营，而多元化经营则意味着金融集团要面临多种不同的风险，由于集团在财务运用上，为求资金流动及灵活度，可统合调度资金，因此在集团内部这种风险具有传染性。其次，金融集团为了规避某些监督及法规的要求，采取故意分散权力的做法，降低组织透明度，进行复杂的组织与财务安排，使监管机构难以对其整体风险做出正确评估和监督，从而增加了从事内线交易、操纵集团成员之间交易及价格转移的机会。这些都对台湾原本分业进行的、以中小规模单一业务进行金融监管的体制构成了挑战。
2.日益复杂的岛内金融经营环境对监管提出了更新要求
20世纪70年代以来，金融自由化的浪潮席卷西方世界，各国纷纷放松对金融业务范围和经营地域的限制，营造更为宽松的金融竞争环境，台湾岛内要求开放金融市场的呼声也随之日益高涨。因此自70年代中期，台湾就分阶段逐步开始了金融自由化的漫长进程。但在90年代之前，台湾金融自由化的进程还是比较缓慢的，台湾财政管理部门强调的是“有纪律的自由化”，无论在利率、汇率的市场化，还是在开放外资机构和自然人直接投资岛内股市、开放岛内期货市场等问题上都采取了谨慎逐步放开的做法，银行业经营态度也相对保守，对信贷案的审理，侧重于担保品的价值并予严格评估，很少发生不良债权的情况。整个岛内金融经营环境相对稳定，传统的分业监管方式也比较有效。但在80年代末，台湾金融自由化的进程持续加快。在价格自由化方面，1989年7月，台湾修订“银行法”，取消了旧“银行法”中关于“中央银行”核定银行业存放款利率上下限规定，1989年4月，台湾废止了中心汇率制度及汇率波动幅度限制，采用以自由议价为基础的新汇率制度，至此确立了台湾利率、汇率市场化的基础。在金融产品自由化方面，一方面台湾当局放宽对银行业务范围的限制，1988年，解除了商业银行设立“国外部”及经营外汇业务的限制，准许银行成立信托部，办理信托投资及证券业务，1991年又陆续允许银行开放各类新型金融商品，包括外币保证金交易、利率互换、买卖期权等；另一方面当局也着力推动台湾证券市场及直接融资渠道的建设，证券市场的上市公司总数及资本总额不断上升，企业更多地通过股市直接募集发展所需资金，至1997年，台湾企业直接融资额首次超过了间接融资，1997年1-11月，台湾直接融资额为9101亿新台币，超过了835亿的间接融资。（注：台湾《工商时报》1998年1月9日。）在市场进出自由化方面，1999年新修订的银行法中，正式允许民间设立商业银行，1986年台湾准许外商银行在台北以外设立分行，1994年又放宽外国银行来台设立分支机构数目等。台湾金融自由化的加速一方面放松了对岛内金融企业经营的管制，使岛内金融企业的运营可以通过利用多项创新金融工具和金融市场而变得更加灵活和富有效率，但另一方面也使岛内金融监管环境变得更加复杂。
首先，由于金融自由化的加速，岛内金融机构数量急剧增加，至2003年8月，岛内本地银行达52家，外国银行在台分行为36家，信托投资公司3家，票券金融公司15家，基层金融机构为316家，这些金融机构共设置分支机构达4249家，（注：台湾“中央银行”《“中华民国”台湾地区金融统计月报》2002年9月。）这个数量超出了岛内的市场需求，使金融业的竞争变得异常激烈，金融业界纷纷以价格策略抢市场，使金融资产品质恶化，净值报酬率逐年走低。至2000年，台湾一般金融机构年净值报酬率已由1990年的20.79%降至7.61%，（注：《台湾金融改革借鉴》httP://www.banksuperviaion.net.）而且岛内的本地银行和票券金融公司多具有财团背景，企业集团通过操控这些金融机构轻易得到高风险贷款，结果严重影响其信贷品质，金融机构的低收益和高风险泡沫化危机给金融危机埋下了隐患，一旦经济形势不佳，这些隐患就会爆发出来。1997年亚洲金融危机后，由于台湾房地市价和股市回落，企业在银行的质押品大幅贬值，银行向企业追收更多抵押或追回贷款，引发数十家企业出现财务危机，股价大幅下挫，与这些企业有关的银行也出现挤提风波，如板桥信托商业银行两天之内被挤提资金53亿新台币，台湾爆发了一场小型的本土金融危机。2001年后，台湾经济不断下滑，传统产业不断外移，更使台湾金融机构的信贷风险持续增加，2002年6月底统计，按国际规范标准，台湾银行业逾贷比为10.83%，（注：《台湾加快金融改革进程》《香港经济导报》2002年12月9日。）日益复杂的台湾金融经营环境对台湾的金融监管提出了更新的要求。一方面，金融监管机构要加强构建包括金融重建基金、存款保险制度及“中央银行”最后贷款机制等组成的金融安全网，以确保控制台湾的金融隐患，但另一方面，金融监管机构又要强化和引导对金融机构的内外部监管，防止其依赖金融安全网，而无视改进自身内部结构，提高经营管理能力，降低内部风险，即所谓道德风险，更要防止金融机构大股东利用高层政商勾结套取资金外移的舞弊风险。
其次，随着台湾金融自由化进程的加速，一方面台湾金融企业金融创新的速度加快，且产品界线日益模糊，金融机构各类创新业务既相互竞争，又相互融通，促进了各类金融市场的快速发展；但另一方面又使金融业者可以将金融商品以最有利于自己不被监督的方式来包装上市，或在市场上流通，使不良资产在不同金融机构中转移以规避金融监管。而原本分业进行的监管机制则会面临监管权力及责任归属的争议，容易相互推责或相互争权，形成监管冲突。这既会造成不法金融业者在不同监管机关中进行监管套利的现象，也会造成部分从事正常金融创新的受监管企业被过度规范的情况。
3.提高金融监管效率，降低监管成本是推动金融监管改革的内在原因
台湾的金融管理职能主要由“财政部”和“中央银行”、“中央存款保险公司”负责。“财政部”设立“金融局”、“保险司”、“证券暨期货管理委员会”分别对银行、保险业、证券期货业进行监管；“中行”的职责是配合“财政部”或受“财政部”委托对金融机构进行检查；“中央存款保险公司”则负责对参加存款保险的所有金融机构进行检查，其中只有“财政部”有专属的行政管理权。一般而言，监督管理措施、金融检查与行政管理是紧密相关的，当主管机关发现金融机构有经营不善时，可采取纠正改善、追踪考核，并在必要时实施金融检查并依据检查结果施以行政制裁来改善金融机关之缺失。但现在行政管理权集中在“财政部”，金融检查业务又分散至“财政部”、“中央银行”及“中央存款保险公司”，加上台湾金融机构数量及金融业务因自由化、国际化而大量增加日趋复杂，金融监管权责紊乱、检查意见不一，限制了金融检查的功能，负责金融检查的机关人力，事实上根本无法达到正常金融检查频率的要求。
因此如何解决金融检查事权不统一、重复检查、多头把关却又多方推诿的问题，提高金融监管机关监管效率，降低监管成本成为推动金融监管改革的内在动力。
二、台湾金融监管改革的基本内容
1.完善金融监管的法规体系
面对日益激烈的岛内金融竞争环境，要对岛内金融机构日益复杂的金融经营业务进行有效的检查，必须依据新的形势发展需要，修订完善相关的金融监管法规体系，其中首先要修订完善的是主体法律体系，从而使具体监管细则的制订和实施有法源可依据。
首先，为了顺应国际金融混业经营的大趋势，也为了使对台湾金融机构集团化趋势的监管有法可依，台湾“立法院”于2000年10月中旬三读通过“银行法”部分条文修正案，大幅放宽银行转投资金融与非金融事业的限制。2001年6月28日，通过《金融控股公司法》，允许金融机构转型为金融控股公司，允许其下设子公司分别经营银行、证券、信托、保险等多元化的金融业务。同时颁布了与《金控公司法》配套的包括“金融控股公司合并资本适足性管理办法”、“金融控股公司及其子公司自律规范”、“金融控股公司内部控制及稽核制度实施办法”及“金控公司负责人兼任子公司职务办法”等十二项监管控制金融控股公司经营风险的子法，与母法同日施行。
其次，为了通过强化金融监管达到“去芜存菁”目的，需要建立不良金融机构市场退出机制。2001年6月28日，台“立法院”临时会三读通过“加值型及非加值型营业税法修正案”、“金融重建基金设置及管理条例”、“存款保险条例部分条文修正案”，统称金融重建三法。这三法确立了金融重建基金的财源以及在一定时期内全额保障存保人权益的机制，从而为金融监管当局强制督导和重组存在问题严重的金融机构创造了条件。“金融重建三法”通过后，2001年8月10日下午3时30分金融机构营业时间截止后，台“财政部”、“中央银行”、“中央存款保险公司”及四大公营银行人员，同步进驻36家净值呈负数的基层金融机构强制辅导，9月16日全数由10家银行（台银、工银、合库银、一银、华银、彰银、农银、世华、阳信及诚泰银行）进驻换牌经营。
第三，加强对特定金融机构监管的立法，2001年6月28日“立法院”通过《票券金融管理法》及保险法部分条款的修正案，2003年7月通过《农业金融法》，在分别扩大台湾保险业公司资金运用限制及设立全国农业金库，建立农业金融体系的同时，加强对此类特定金融机构的监管。
2.在金融监管的组织方式上采取一元化监管机制
在台湾大型金融机构混业经营已成趋势的大背景下，如何调整原按机构差别，而各司其职的分业金融监管制度，适应大型金融机构经营业务多元化、综合化的现实，成为台湾金融监管改革的重要内容。巴塞尔委员会1997年发表政策声明，鼓励各国整合金融监管机构，以提升监管效率。而后越来越多的国家，如英、日、新加坡、韩及加拿大等国，先后采取金融监管一元化机制，即设立金融监督管理委员会，统一对银行、证券、期货及保险业进行监管并拥有处分权。台湾“行政院会”亦于2001年通过“金融监管三法”草案，即《“行政院金融监理委员会”组织法》《“中央银行法”》《“财政部”组织法》，规划了整合现有台湾金管单位，构建金融监管一元化机制的发展方向，2003年7月“立法院”通过了《“行政院金融监督管理委员会”组织法》，将“财政部”“中央银行”、“中央存款保险公司”下属的各金融监管部门合而为一，成立“行政院金融监督管理委员会”，下设检查局、银行局、证期局、保险局分别执行对台湾的银行、保险与证券机构的检查与督导。“金融监管委员会”拥有调查权，采取功能性管理方式。委员会采取合议制，设委员9人，任期4年。委员同一政党比例不超过1/3，独立行使职权，任职期间不得参加政党活动。
台湾“金融监督管理委员会”计划于2004年7月开始运作，台湾推行金融监管一元化，既顺应国际金融监管的一般趋势，也是针对岛内金融监管客观环境变化的一种重大调整。对岛内金融监管与金融业的共同发展有较大的好处。首先，一元化监管可以降低对金融机构重复检查的成本。未来通过在“金监会”统筹下对相关金融机构进行集中检查，监管机关进行横向的资源整合，可以大大节约多头检查付出的行政成本。其次，一元化金融监管使监管更具效益。在旧的分业监管机制下，金融、金控、保险公司在向主管机关申请筹资作业时，证期监管部门要会同金融监管、保险监管部门共同办理，而在“金监会”成立后，证期局、银行局、保险局的复杂业务可以进行横向整合，这将大大加快作业进程，提高效率。第三是责权归属更加明确。“金融监管委员会”为单一金融监管行政部门机构，拥有金融行政管理权和调查权，构成了完整的金融监管制度，在未来可以有效地对金融机构实施监管并及时处置各类违规机构和金融危机。
3.金融监管模式向有侧重的功能性监管转型
台湾长期以来采取机构性分业监管模式，由各专业机构对本专业的金融业务进行监管，但随着台湾金融业分业设立原则的逐渐淡出，金融机构集团化、金融业务综合化逐渐成为趋势，为了应对金融业变化的客观现实，台湾金融监管当局逐步采取有侧重的功能性监管模式。即在一个统一的监管机关内，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管。这样管理的协调性高，管理中的盲点容易被发现，并能得到及时处理，金融机构的资产总体风险容易判断，而且可以用统一尺度来管理各类金融机构，规避综合性金融机构的“监管套利”机会，创造公平竞争的金融环境。功能化金融监管架构设计就是出于这样一种监管理念的转变。但是由于各类金融机构的风险类型并不完全一致，例如银行与证券业的风险主要来自于资产负债表的资产面，而保险业则来自于负债面，也就是保户的非预期性索赔，所以对保险业的监管偏重于确保公司拥有足够的流动资产，这完全不同于银行和证券业面临的信贷风险或市场风险，很难找出一个既适合银证业又适合保险业这两类完全不同风险的统一监管模式。因此台湾监管当局采取了一种在功能性监管基础上有侧重的监管模式。一方面对所有的金融机构的资产状况及运行态势进行统一监管，规定了各类严格的财务指标，监控指标和财务报表格式，例如银行的财务报表不仅包括资产负债表、利润表、现金流量表，而且还包括3年的存款结构分析表、信贷结构分析表、外汇业务分析表、财务比率分析表及投资事业、重要契约、诉讼事项等。所有报表都要求科目具体，有利于直接了解金融机构运行状况，防范可能的风险。另一方面又针对不同的监管对象风险有重点地制订特殊的监管方式。例如针对保险业的负债风险，台湾“财政部”保险司长魏宝生指出，要引进动态的财务分析管理(DFA)，以随时掌握现金流量图，并采取准备金、适足性分析、资产负债匹配管理制度以及加强清偿能力分析等保险监管工具，以随时掌握公司营运动态并预测发生问题的可能性。“证期会”主委朱兆铨也表示将成立专案小组，推出多项加强上市上柜公司监管的方案，包括推动公司治理、内部控制制度的建立与执行，整合并强化资讯公开制度，鼓励公司设立独立董事，并建立资讯及公司治理评价制度，以强化对上市上柜公司资产风险的内外部控制与管理。（注：《反景气循环，金融监理新思维》台湾《经济日报》2002年12月4日。）
4、加强对基层金融机构的监管
台湾基层的金融机构主要包括信用合作社和农渔信用部。截至2002年8月，全台共计有信用合作社、农渔会信用部1261家。（注：台湾“中央银行”《“中华民国”台湾地区金融统计月报》2002年9月。）由于受到经营业务范围限制，如规定基层金融机构业务范围限于台湾本地，放款对象限于资本额6000万新台币以下中小企业等，加上基层金融机构易受地方政治势力及桩脚影响控制，自身管理制度不健全，造成基层金融机构逾期贷款比例上升，资产质量恶化大大超过全台金融机构的平均水平。到2002年9月底，台湾金融机构的呆坏帐率为7.1%，而基层金融机构的呆坏帐率为16.7%，高出9.3个百分点。（注：台湾“财政部金融局”网站，http://www.boma.gov.tw。）因此加强基层金融机构改革和监管成为台湾此次金融监管改革的重点之一。其总的改革思路是鼓励信用合作社和农渔会信用部通过合并，逐步改制为商业银行及股份制农业银行，同时纳入存款保险制度在内的金融安全网以加强监管，遏制基层金融机构运行态势进一步恶化的势头，避免因此冲击整个台湾金融体系。当局通过修订《信用合作社法》及相关子法，增订了银行合并信用合作社依据及信用合作社变更商业银行的标准及办法。“立法院”并于2003年7月通过《农业金融法》，确立“农委会”为全台农业金融体系的主管机关，负责农业金融机构的一元化监管业务，同时设立农业金库，由“政府”及农渔会持股，为农业重大建设融资。未来若农渔会信用部业务经营不善，累积亏损超过信用部上半年决算净值1/3或逾贷比超过50%后，应由“农委会”及农业金库设置辅导小组整顿，但辅导时间以三年为限。若仍无改善，“农委会”应将信用部总干事、理监事与代表停权，并强迫其与其他农渔会信用部合并。农渔会信用部、农业金库均强制纳入“中央存款保险公司”保险。“农委会”可委托“财政部”金监机关或金检机关办理监管业务。至此，台湾基层金融机构的监管也已纳入台湾的一元化金融监管体系。
三、台湾金融监管改革存在的问题
1.相关法律体系及配套实施细则尚待进一步完善
“金融监管委员会”成立后，“财政部”金融局、保险司、证期会、“央行”金检处、“中央存款保险公司”金检处等单位将移到金监会，相关部门业务范围将发生变化，因此与之有关的“行政院组织法”、“银行法”、“中央银行法”、“证券交易法”、“期货交易法”等有待修改。同时，各金监业务单位合并后的职能权责与以往大不一样，也有待进一步厘清细则，从而做好横向与纵向的监管资源整合，形成真正的功能监管新模式，而不只是金融监管机关形式上的合并。
2.能否摆脱政治干扰建立独立金监机制尚待观察
台湾的金融监管一直受到政治人物的高度影响，在“中央”层级上执政党常常以各种方式影响金监当局的监管方向，以政治划线决定被监管对象的违规与否。在公司层级上，金控公司均有大企业、大财团的背景，其运作无不受其操控，而这些大财团、大企业背后又有很强的政治支持。因此，金融监管主管部门决策能否不受党派干扰地落实委员制原则，建立并落实公正合理有效的金融监管机制，包括内部控制制度、金融作业流程规章、授信复审及内部稽核制度等尚待进一步观察。
3.基层金融隐患仍不能忽视
台湾基层金融长期受地方政治势力控制，此次当局设立农业合作金库，“政府”出资200亿新台币，但按8%资本适足率推算，仍有120亿以上的缺口，而金融竞争环境日益激烈，未来农渔会信用部若持续经营不善，农业金库亦将深陷其中。而“农委会”虽有权撤换合并经营不善的农渔会信用部，但地方政治势力是否愿拱手交出手中生财宝器，而不引出类似于2003年的农渔会大游行风暴，实令人怀疑。
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