完善信访制度的宪政之维，本文主要内容关键词为：宪政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D632.8 【文献标识码】A 【文章编号】1001-2338(2008)02-0161-06
随着我国的社会转型，利益冲突不断加剧。为了应对这一社会情势，各种解决利益纷争的制度也随之进行改革与完善。面对日益增多的上访潮，尽管《信访条例》已进行了修订，各地各部门也在不断探索和完善信访工作的新机制，但我国现行的信访制度还是显得力不从心，各种矛盾和问题仍然不断涌现。
学界对信访制度存在的问题和如何完善已有较多的讨论和分析，国内有不少学者对起源于瑞典的议会监察专员制度表示了极大兴趣，认为国外的监察专员制度为信访制度的完善提供了经验，值得借鉴。但是，国内外学者对信访制度和监察专员制度还存在认识上的误区。我国有不少学者将信访制度与监察专员制度相比拟，认为“从国务院信访条例来看，国家信访局的定位就是提供行政性补充救济，也就是狭义的类似欧洲申诉专员制度的信访制度”[1]；“类似我国信访制度的，有广为实行的申诉专员制度和请愿制度等”[2]。在国外，也有将我国的信访制度理解为监察专员制度，如“世界银行曾将中国的信访制度等同于督察员制度或申诉专员制度”[3]。
笔者也认为国外监察专员制度对完善我国的信访制度具有很多可借鉴之处。但是，我们应首先对信访制度和监察专员制度有正确的认识。我国的信访制度是否等同于监察专员制度？如果不能，二者之间又有哪些类似和差异？本文在理清这些问题之后，提出完善信访制度的几点设想。
一、监察专员制度及其发展概况
现代监察专员制度诞生于1809年的瑞典。纵观监察专员制度的发展，大致可分为四个阶段。“二战”前是第一阶段。这一制度只限于斯堪的纳维亚国家，即瑞典和芬兰。第二阶段始于上世纪50年代初期。开始也只有两个斯堪的纳维亚国家，即丹麦和挪威。丹麦监察专员制度的确立在这一制度发展史上的贡献在于，它“是在其之后世界上所有议会监察专员的主要参照系”[4]。1962年，新西兰监察专员的设立，是这一制度发展的另一里程碑。它的影响在于这一机构从斯堪的纳维亚进入世界其它地方，为监察专员的概念进入英语国家打开了大门，为众多监察专员机构的设立铺平道路，其中许多以新西兰模式为基础。上世纪60年代和70年代，许多联邦国家建立了监察专员机构。第三阶段始于上世纪70年代末期。这一阶段，除了相对比较成熟的自由民主国家确立了监察专员制度之外，南欧、中东欧，亚撒哈拉非洲、拉丁美洲和太平洋东亚地区，新的或正在转型的民主国家也确立了监察专员制度。至此，监察专员制度已经遍及整个欧洲、拉丁美洲和加勒比海地区、非洲和亚太地区。监察专员机构被确认为国家人权机构是这一制度发展的第四阶段。如今，从斯堪的纳维亚半岛到欧洲大陆，从岛国大不列颠到大洋州的澳大利亚，从美洲到非洲，无处不见监察专员的身影。到2002年世界上有100多个国家在国家、州、地区和市的层次上设立了监察专员。也有超国家的监察专员机构，如欧盟监察专员。监察专员的概念也被移植到私人领域。如在上世纪80年代和90年代英国私人领域的“监察专员”机构也在迅猛发展。到2003年，大约有60多个国家在宪法中确立了监察专员制度。尤其是在后冷战时代，一些国家经历了内部冲突与和平重建，大多通过宪法设立促进和保障人权的监察专员机构。
可以毫不夸张地说，世界上没有一个完全相同的监察专员制度。各国在采纳这一制度时都根据国情进行了调整。尽管如此，撇开私人领域，在公共领域这一制度还是具有一些共性，即：监察专员是一个独立、无党派的官员，通常由宪法设定，监督行政。他处理针对行政不公和不良行政的申诉。他对个案和行政程序有调查，报告和建议权。监察专员不是一个法官或裁判员。他无权作出命令或撤消行政行为。他通过调查或调解程序寻求问题的解决。他的权威和影响来源于这一事实：他由国家的一个主要组织—通常是议会或行政长官任命并向其报告。[5]
承认监察专员作为一个国家人权机构经历了一个发展过程。自从1946年联合国经济与社会理事会提议成员国设立资料组以及地方人权委员会以促进联合国人权委员会的工作，联合国就已经致力于人权机构的问题。但直到1960年，国家人权机构问题只是偶尔在联合国中讨论。从20世纪80年代初期，联合国秘书长开始向联合国大会提交关于人权机构的报告。1987年的报告中讨论了监察专员机构的主要角色是针对公共行政保护个人权利。联合国在国家人权机构问题上的一个重要里程碑是1991年的《巴黎原则》。1991年联合国在巴黎召开了关于促进和保障人权的国家机构的研讨会，并确立了“关于国家促进及保护人权机构的地位及职权的原则”（《巴黎原则》）。1992年、1993年联合国人权委员会和联合国大会分别批准了《巴黎原则》。
《巴黎原则》确立了国家人权机构的核心特征。这些特征主要是：独立于政府；在宪法中或通过立法确立广泛的职能；在成员的选择方面要具有社会的多元代表性；促进和保护人权的能力；足够的资金；有责任提交关于人权保护与促进方面的报告、劝告、观点和建议；有责任促进和保证国家的立法与国家的国际义务相协调；有责任鼓励国家受国际人权法的约束并保证国际人权法在国内的实施；有责任向联合国机构提交国家报告；有责任与联合国、其它国际组织以及其它人权机构合作。《巴黎原则》的上述标准对于人权机构的有效运作非常重要。但是该原则的许多核心要素都是直接指向人权委员会和人权监察专员。
二、信访制度与监察专员制度的比较
监察专员制度和信访制度尽管在不同的法律秩序下以不同的形式运行，但它们具有类似的功能：控制权力和救济权利。因此，可以对这两者制度进行比较，以明晰两种制度的相似和相异之处。
（一）两种制度的相似之处
1.对权利的促进与保障。作为国家人权机构的监察专员自然以促进和保障人权为旨归。即使传统监察专员没有明确的保障人权的职责，不能强制实施提出的建议，但依靠对事实的准确揭示和透彻的说理，加上信息公开后舆论的威慑，它的建议一般会被接受并付诸实施。而人权监察专员有强有力的诉诸法院或宪法法院的武器，不仅能实施国内宪法中的人权规范，还能直接运用国际人权法。信访机构通过各种措施，也能直接或间接地进行权利救济。
2.对国家权力的制约。保障公民权利与控制国家权力是一体两面。监察专员通过对申诉的调查或主动发起调查，将国家权力（主要是行政权）运行中的不良行为或直接侵犯人权的行为予以揭露，并提出纠正和改进的建议，直至在议会中讨论或受到法院或宪法法院的审查，不仅使失范的权力重新回到正确的轨道，对其它的权力行使者也起到警示作用。人大信访主要体现为对行政机关、审判和检察机关的权力监督，行政和司法信访则是在解决具体问题的同时实现对权力的监督。
3.可接近。监察专员制度与信访制度一样，侧重于追求一种实质正义，没有司法程序那样繁琐。向监察专员机构提起申诉或向信访机构提出信访事项都是免费的。提起申诉或信访事项的方式多样化，没有严格的限制，既可采用书信、电子邮件、传真等书面形式，也可采用口头形式。监察专员机构以及信访机构的地址、联系方式向社会公开。
4.不享有直接变更权。监察专员一般只有消极或主动的调查权、批评建议权，以及公布和报告权。即使人权监察专员能够起诉或进行宪法诉讼，也不能直接撤销或变更被申诉或被调查机关的行为或裁决。根据2005年国务院信访条例第六条以及第五章的有关规定，信访工作机构也是如此。人大信访机构只是负责统一接待，对于针对人大自身提出的信访事项，分别由相应的职能机关受理。行政信访机构一般负责受理、交办、转送、协调、督促检查以及提出建议，信访事项由相应有权之行政机关或工作人员处理。司法系统的涉诉信访，由告申庭受理，但最后作出判决的却是有关的审判庭，因此，我国的信访机构也没有直接变更权。
5.预防的品格。由于向监察专员机构、信访机构提起申诉或信访事项没有严格的形式要件，没有费用和时间等限制，使权力的行使者感到如果恣意或滥用权力，随时都有被提起申诉的可能，这种威慑感起到了一定的预防作用。另外，通过调查申诉或信访事项，监察专员或信访机构向有关机关提出修改法律、政策、工作程序等建议，以免将来再出现类似的问题。
（二）两种制度的不同之处
1.设立机构的法规范不同。监察专员的设立依据是宪法规范。这种依据有两种方式：一是根据宪法规范而创设；二是依据普通法律已经设立这一制度，后来又在宪法中加以确认。我国的信访机构没有宪法规范依据。学者赵晓力在2005年6月号网络版的《二十一世纪》中发表了《信访的制度逻辑》一文，提出我国现行《宪法》第27条和第41条的规定可以看作是信访的宪法依据，但是，这只是一种学理解释，最多只是反映了公民在这方面的权利和有关国家机关的相应义务，信访机构还没有获得一种宪法确认。如果把1951年6月7日《中央人民政府政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》作为我国正式确立信访制度的文件，那么，我国行政信访机构的法规范依据是行政法规，而司法信访机构的设立依据是《最高人民法院信访处接待来访工作细则》（1980年6月20日发布）和《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》（1986年12月10日发布）。人大信访机构的设立依据还不明确。
2.在国家权力体系中的地位悬殊。从传统的分权的角度看，监察专员机构很难划归哪个权力体系中。即使完全由议会任命组成的监察专员机构也不是议会的附属，而是作为一个权力制衡的力量存在，在宪法中有自己独立的地位。信访制度尽管有宪法上的依据，但信访机构的法律地位比较模糊。总体而言，从我国宪法有关“国家机构”的规定来看，信访机构不是单独序列的国家机构。2005年国务院《信访条例》第六条首次明确了“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构”。从最高人民法院在告申庭设置信访接待处这一点看，司法信访机构似乎是一个司法机构，但是没有一部法律、法规或其它规范性文件对这一机构的性质和地位加以明确。人大系统的信访机构也同样存在这一问题。不仅信访机构的法律地位模糊不清，而且位次较低，基本处于一种附属地位。
3.机构体系有别。就本文界定的监察专员的意义而言，各国监察专员机构基本是综合性的单一体制。我国信访机构的分布可谓是纵横交错。横向看，信访机构遍布人大、党政、审判、检察、政协、其它社会团体乃至企事业单位；纵向看，从中央绵延到地方。这样的布局看似分工明确，但实际往往造成推诿扯皮、权限冲突。
4.机构的规模不同。监察专员机构的规模很小，监察专员、副监察专员（很多国家没有）加上职员总数最多也不超过200人。按照《信访工作高层论坛参考资料之一》的统计，我国目前仅省级行政系统信访机构的现有编制1298人（大陆地区），实有人员1198人。如果加上人大系统和其他系统的信访机构，从整体规模来看，规模相当庞大。
5.人员的任职资格不同。一般而言，对监察专员的任职资格包括积极和消极的两个方面。积极资格有接受法学教育、或担任法官的资格、或者担任法官的经历、年龄、国籍、品行、威望等；消极的诸如不得担任议院或公务员等。这些要求意在保证监察专员的独立和具有相当的能力。信访机构的领导及其职员都是公务员，只要符合担任公务员的资格要件即可，没有其它特别的要求。
6.管辖范围不同。监察专员的管辖范围不仅国家之间有差别，同一国家的不同时期也有变化，如有的国家将管辖扩大到地方政府及其公务人员、内阁阁员，甚至总统。就目前而言，大多数国家的监察专员将司法权排除在管辖之外，管辖的重点指向行政权的不当行使。而我国信访机构的管辖将立法、司法和行政权全部囊括，不仅包括上述国家权力机关及其工作人员的违法行为，也指向失当行为，甚至包括反映情况等。
7.享有的权力不同。监察专员最有力的武器就是调查权。监察专员的调查权可以进入几乎所有的政府信息或文件（涉及国家秘密的要受到一定的限制），可以进入各种场所，可以要求一切知情者提供信息。不仅如此，还有保障调查权充分实现的措施，如传唤、公开调查结果等。这样强有力的调查权的行使，为查清事实、提出建议进行充分的说理奠定了坚实的基础。人权监察专员还具有一些特别的权力，如控告、提起违宪审查、宪法诉愿等权力。从国务院《信访条例》中可以发现我国行政信访机构的权力在不断加强，明确了信访机构具有调查研究权、督办权和建议处分权等一系列权力。但调查研究权与监察专员机构的调查权相比，有着本质的区别。因为信访机构的调查，主要是对信访工作情况的调查，而不是为查清信访事项本身的事实进行调查。
通过以上比较，可以得出结论，监察专员制度与信访制度在功能以及运作程序方面具有相似之处，但无论是形式还是实质方面并不等同。因为，监察专员制度最本质的要素，即机构独立、具有强制力的调查权和具有威慑力的公开权，信访机构及其工作人员并不具有。尽管如此，这一制度对完善我国的信访制度还是具有一定的借鉴意义。
三、信访制度的完善与发展
有学者认为“中国信访机构改革的基本方向或出路应该是对行政权的民主监控。如果同意这样的判断，那么不妨借鉴北欧议会型申诉专员(Ombudsman)制度的成功经验，以缩短试错过程、节约创新成本。”[6]笔者也基本同意这一观点。
（一）选择人权监察专员的模式
目前我国信访制度在机构方面的特点是庞杂繁多、归口不一。从中央到地方的各级党政部门、人大、政协、法院和检察院及相关职能部门，社会团体乃至一些企事业都设有信访机构。这一机构体制上的特点带来很多的弊端。有学者对此弊端作了精辟分析：首先，上述信访机构之间没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，从而导致信息不共享，缺乏强有力的制约。其次，由于信访机构林立，容易造成各机构之间的推诿，也给信访人造成很大不便，往往在各机构之间来回穿梭。[7]“贵阳模式”[8]、“信访联席会议”[9]的推出，从另一侧面证明了机构体制存在的问题，也预示了机构集中的改革方向。在这一背景下，借鉴监察专员制度的经验，应该参照人权监察专员模式完善我国的信访制度。其理由是：
1.人权监察专员模式代表了制度发展的趋势
传统监察专员虽然没有明确的人权管辖，但通过运用国内、国际人权法作为判断标准，发挥了人权保护的功能。一般而言，由于传统监察专员主要是对有关不良行政申诉的处理，不直接涉及人权问题。为了促进和保护人权，在采取这一模式的国家往往还设立其他国家人权机构，如新西兰在监察专员机构之外设立了人权委员会，挪威设立了挪威人权中心，丹麦设立了丹麦人权机构，荷兰设立了平等待遇委员会。这些国家是先有传统监察专员机构，由于其对于人权保护的不足才另设其它国家人权机构。这在实践中往往产生职权和管辖的重叠，造成一些不便。因此，传统监察专员不应是我国选择的最佳模式。
人权监察专员“必须有参与人权诉讼之权能，无论是提起相关人权诉讼（包括宪法诉讼）的原告资格，抑或以法庭之友(amicus curiae)的名义参与诉讼，甚或为当事人之利益而提起法律救济等。”[10]这一要求为我国采取人权监察专员模式设置了障碍。目前，无论是公益诉讼还是宪法诉讼制度还没有在我国正式确立。如果没有这些制度做后盾，即使设立了人权监察专员，其效果也会受到影响。但是也要看到，我国公益诉讼制度和违宪审查制度从理论到实践都在发展，这方面的障碍会逐渐减少直至消除。
从监察专员模式的发展趋势看，人权监察专员模式已经成为一种主流模式。前文已经述及，西班牙以人权保护为第一要务的人权监察专员模式的确立，使监察专员制度发生了质的飞跃。它影响了整个拉丁美洲国家，它们都采用了这一模式。20世纪90年代以来，“由于国家人权机构的理念逐渐成熟，监察专员作为国家人权机构已逐步得到认可”[11]。在这一背景下，中、东欧民主转型国家以及诸如萨尔瓦多、波斯尼亚、东帝汶等冲突之后进行和平建设的国家，也都设立人权监察专员。不仅如此，有的甚至将原来的传统监察专员转化为人权监察专员，如芬兰、牙买加、坦桑尼亚、加纳就是其中的典型。我国监察专员的模式选择也应顺应这一发展趋势。综合上述两方面的理由，笔者认为我国采取人权监察专员模式为佳。
2.节约制度改革的成本
目前，我国存在很多的人权保障机构。例如，中国人权发展基金的“人权网”认定的中国政府人权保障机构是：全国人大、全国政协、民政部、文化部、公安机关、国家民委、国家宗教事务管理局、教育部、劳动和社会保障部、司法部、人民法院、人民检察院、国务院儿童妇女工作委员会、国务院扶贫开发领导小组办公室。非政府人权保障机构是：中国残疾人联合会、中华全国律师协会、中华全国青年联合会、中国新闻工作者协会、中华全国总工会。可见，我国还没有国家人权机构。根据联合国对国家人权机构的定义，它是一个在国家层级上职能特定为促进和保障人权的准政府或法定的机构。法院、行政裁判所以及处理人权问题的政府部门就被排除在国家人权机构之外。
根据《巴黎原则》确定的国家人权机构的最低标准，上述所谓人权机构也不能算是国家人权机构。这是因为，第一，上述机构缺乏独立性。按照《巴黎原则》，国家人权机构要独立于政府，独立性是国家人权机构的基石。而我国目前的人权保障机构，如公安、检察、司法以及行政监督机关，无论在任命程序、组织构成还是在经费方面，很难符合独立性的要求。第二，职责分散。在我国，与国家人权机构相对应的职责分散于各个机构。例如，检察机关、司法机关、行政监督机关以及中国共产党的纪律检查机关调查侵犯人权的案件；全国人大常委会用人权标准审查既有法规和立法草案；立法机关、行政监督机关、信访机构、工会、妇联等组织负责提醒政府注意国内任何地区人权遭受侵犯的情况，建议政府主动采取结束这种情况的行动，并视情况需要对采取的立场和做出的反映提出意见；全国人大及其常委会负责促进和确保国家的立法规章，管理与本国所加入的国际人权文件协调及其有效执行，鼓励批准上述文件并加入上述文件并确保其执行，外交部等机构对于加入、批准这些文件也起重要推动作用。教育、科研主管部门负责促进学校内的人权教育、训练和研究；国务院新闻办公室、中国人权研究会负责提出年度和专题的国家人权报告。[12]
尊重和保障人权明确写进我国宪法，在国家人权机构的设立已成为世界大趋势的背景下，设立国家人权机构已经提上我国宪政建设的议事日程。借鉴监察专员制度的经验，将我国的信访机构发展完善成为人权监察专员机构，一方面使我国有了国家人权机构（人权监察专员就是国家人权机构的一种）；另一方面，又充分利用了信访制度的现有资源，因而节约了制度创新的成本。
（二）确立机构的独立地位
如前所述，我国各级各类信访机构都隶属于本部门，没有一个相对独立的地位。加上我国信访工作的基本原则是分级负责、属地管理、归口办理，对于信访事项即使由信访机构去调查事实，也还是自己成为自己案件的法官，有违自然公正的原则，这样的调查很难使人信服。必须赋予信访机构独立的地位，使其以中立的态度进行调查。机构的独立应该从以下几个方面进行完善和发展：
1.明确机构的宪法地位。如前所述，我国宪法对信访机构的地位没有规定。监察专员制度的经验表明宪法依据是机构独立性的最佳基础。可以将我国宪法第四十一条修改为：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向信访机关提出申诉、控告或者检举的权利……”。
2.人、财、物的保障。工作人员的聘任与解雇由机构负责人决定，工作人员的资格要求应该由法律规定。机构应该有独立的预算，预算由机构提出，预算的规模和工作人员的数量应该与案件量相适应。机构负责人的任职资格由法律规定，由政协提名，人大常委会任命，任期与人大的相同。任期内除非法定的事由出现，不得被解职。
3.授予适当的权力。监察专员独立的一个关键条件是有适当的权力。目前我国信访机构基本扮演一种转信的角色，真正解决问题的还是地方的各级党政领导。其原因大多被归结为信访部门权力有限，面对群众的问题信访部门无能为力；如果要信访部门解决问题，那就要给信访部门相应的权力。除了信访机构目前享有的权力之外，最重要的应该是强化调查权和公开报告权。调查权中应该特别强调要求提供包括内部文件等信息的权能。机构每年要向人大提交年度报告，或向人大常委会提交特别报告，人大及其常委会要专门对报告进行讨论。报告及其人大审议的结果要向社会公开。对于调查中发现的法律、法规中的问题，有提请合宪性审查的权力。对于系统性的权利受侵犯的问题，有提起公益诉讼的权力。
（三）明晰管辖范围
2003年最高人民法院处理的来信来访案件达12万余件，全国法院全年共处理涉诉信访397万件；最高人民检察院办理69255件来信来访，全国检察院全年共办理527332件。[13]这些统计数据中说明了涉诉信访对我国的司法制度的影响。从监察专员制度的经验来看，监察专员对司法裁判本身几乎不涉及，在特殊的情况下才有可能对程序进行干预，而且也只是在极少数国家。鉴于此，应该通过调整机构体制，进一步明确管辖范围。
目前，涉诉信访已经按司法再审程序处理。那么，涉诉信访应该纳入到司法体系去完善，司法系统的信访体制应该转化。同时，行政信访与行政监察存在很多交叉，在强化行政监察的同时，将各级行政信访系统合并到人大信访系统中，成立一个统一的机构，分中央和省级两级，省级以下设分支机构。地方事务范围的由省级信访机构管辖。这样，理顺了机构体系，避免了管辖范围的冲突，便利了申诉人，符合“可接近”的要求。
为了明晰管辖范围，还应考虑与人大监督、审计监督、行政复议、行政诉讼等职责范围的协调。因此，从监察专员制度只是其它制度的补充而不是取代的角度，合理设定该机构的管辖范围，主要侧重于不良行政以及不能通过其它途经获得保护的权利和利益问题。
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