中国城市化发展战略：从大胆推进到适度布局_国家新型城镇化规划论文

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      2008年金融危机之后，发达国家经济衰退、失业加剧、财政赤字不断扩大，对外需求大幅减少。与此同时，为了振兴本国产业，贸易保护主义再度抬头，制造业回流与再工业化日趋尘上。在此作用下，中国经济受到了很大的冲击。另一方面，经过30多年的高速增长，中国经济开始出现规模报酬递减的态势，经济下行压力较大。为了保持中国经济持续发展，转变发展方式，从依靠外需转向依靠内需成为必然选择。城镇化可以刺激投资、引发消费、推进产业升级，蕴涵着巨大的内需潜力。为此，“十二五”规划将城镇化作为国家重要发展战略，试图通过资源要素在城乡的重新配置，使中国进入城镇化驱动发展的新阶段。

      城镇化通过加速要素在城乡的重新配置，刺激消费和投资，推进产业升级，培育创业者和新型市民等，发挥拉动内需的作用。但是，在财政分权与地方政绩的驱动下，十多年来中国城镇化脱离了循序渐进的原则，出现了冒进城镇化和贫困城镇化，引发了一系列的问题。突出表现为：城市失业人口增多，社会安全问题突出；城市人口过快增长，城市病问题加剧；城市环境质量下降，市政设施与住房无法及时配套，社会与环境成本加大；农民失地严重，贫富差距扩大，公共服务设施的空间配置对于弱势群体缺乏一定的公平性。在此背景下，城镇化不但没有很好地起到拉动内需的作用，相反在一定程度上抑制了内需。李克强总理强调，未来中国要实现以人为核心的新型城镇化。要实现这一目标，必须改变既有的城镇化冒进模式，寻找新的发展思路。

      产业化是城镇化的基础。古典经济学、区位理论、新经济地理学、新古典经济学、新兴古典经济学分别从分工和交换、聚集经济、外部性与规模报酬递增、交易费用等视角，阐述了产业化促进城镇化的理论机制。钱纳里、刘易斯、费景汉和拉尼斯、托达罗等发展经济学家从产业结构和就业结构的变动，探讨了产业化对城镇化的推动作用。这些理论一致认为，经济增长是城市产生和发展的首要前提，产业化是城镇化的根本动力。从中国城镇化的实践看，无论民营经济驱动的城镇化，还是外资驱动的城镇化，无论资本流动的城镇化，还是人口迁移的城镇化，无论珠三角的发展，还是长三角的崛起，其背后都是产业推动的结果。当前的中国整体上正处于工业化中期阶段，工业化仍将持续很长时间，新型城镇化必须以产业化为基础，走根据产业化确定城镇化之路。

      基于上述理论与经验分析，本文依据中国城市市辖区第二、三产业增加值与从业人员在2001-2010年的增长变化，判别城镇化的潜力和发展方向，制定城镇化发展战略。本文发现，中国东部和中西部的城镇化格局具有显著差异。东部地区已经出现“涓滴-扩散”效应，均衡发展是未来城镇化的方向。对于中西部地区，集聚发展仍然是主要的趋势，都市圈/城市群是主要的空间形态。根据产业增加值与从业人员份额的不同变化，将全国城市分为四类区域。对于增加值和就业双增长的区域，是城镇化的重点区域，未来发展中要着力提高城镇化的质量；对于增加值份额增加、就业份额下降的区域，要重视发展吸收就业能力强的产业，提高城镇化的可持续性；对于增加值份额下降、就业份额上升的区域，通过产品升级、功能升级和链条升级，促进城镇化健康发展；对于增加值和就业都下降的大面积连片区域，要积极发展省域增长极，避免空心化。“十二五”规划、党的十八大和中央经济工作会议提出要积极稳妥地推进城镇化，提高城镇化质量，促进城镇化健康发展。本文的研究是对国家宏观战略的细化，可以为中央政府推行城镇化战略提供参考。

      二、理论模型

      本文借助新经济地理模型，从理论上阐释城市的形成与城镇化的演化机理。

      1.基本假设

      假设存在两个区域，每个区域具有农业和工业两个部门。农业部门满足完全竞争和规模报酬不变的性质。工业部门由S种不同产业组成，每种产业有多种产品，产品生产满足规模报酬递增、垄断竞争与不变替代弹性的性质。工业品的生产需要中间产品和劳动力，并且在区域间运输存在冰山交易成本。

      2.城市形成与城镇化进程

      在垄断竞争和规模报酬递增框架下，经济活动受到本地市场效应和价格指数效应构成的聚集力与市场竞争效应构成的分散力两个方面的作用。聚集力与分散力的大小及演化决定着城市的形成和城镇化的进程。当运输成本下降到某一临界点(突破点)时，如果某一区域的市场规模增大，本地工业企业因接近较大的市场规模，节约了运输产品的费用而获得了垄断利润。于是，新的工业企业在该区域产生，其他区域的工业企业向该区域迁移。在此作用下，本地的市场规模进一步增大，从而进一步促使企业在该区域的集聚，这就是本地市场效应。与此同时，在企业聚集的过程中，产品的种类增多，这一方面减少了企业购买中间产品的运输费用；另一方面满足了消费者多样化的消费需求，从而构成促进企业在该区域聚集的另一种力量——价格指数效应。本地市场效应与价格指数效应二者互为因果、循环累积。随着运输成本的下降，本地市场效应和价格指数效应构成的聚集力最终会超过市场竞争效应构成的分散力，并占据主导地位，加速产业集聚，促使城市形成。在产业集聚的过程中，人口也会随之集聚，从而不断推进城镇化进程。产业的集聚带动人口的集聚，产业的规模决定就业人口的规模，产业集聚的速度决定人口集聚的速度。因此，产业化是城镇化的根本动力，城镇化是产业化的空间表现形式。

      三、数据与方法

      1.数据结构

      产业化是城镇化的推动力。本文选择中国地级及以上城市市辖区的第二产业、第三产业增加值和从业人员为研究对象，通过分析产业增加值和从业人员在2001-2011年的增长变化，构造城镇化的基础，探索“十二五”时期城镇化的发展战略。基于数据的可获得性，本文选择了265个城市。它包括4个直辖市、15个副省级城市、246个地级市(中国共有268个地级市，22个地级市的数据缺失)。从2011年看，样本第二产业、第三产业增加值和从业人员都占到全国市辖区的99.3%，样本反映了全国绝大多数的情况。既有研究表明，21世纪后中国进入城镇化为主导力量的发展阶段。为此，时间尺度上选择2001-2011年。数据来源于中经网统计数据库。

      2.研究方法

      中国整体上处于工业化中期阶段，工业化仍将持续很长一段时间。过去十多年，中国出现了冒进城镇化和贫困城镇化，城市就业、资源环境、城乡差距等都面临较为严峻的挑战。究其原因，在于城镇化脱离了产业化的轨道。“十二五”时期，必须坚持产业化带动城镇化的方针，通过产业发展的速度与方向诊断城镇化的速度和方向。

      首先通过比较各个城市第二产业、第三产业增加值(即非农产业增加值)在2001-2011年的变化份额，分析各个城市的城镇化战略。第二产业、第三产业增加值份额变化的公式为：

      

      其中，Δv为2001-2011年r城市第二产业、第三产业增加值的变化份额；

分别为2011年和2001年r城市第二产业、第三产业增加值占全国的比重；

分别为2011年和2001年r城市的第二产业、第三产业增加值。

      产业化是城镇化的基础，人的城镇化是城镇化的本质。前者是城镇化的因，后者是城镇化的果。通过产值分析，确定城镇化的规模和方向；通过从业人员的分析，找到产业发展存在的问题。为此，本文还选择了2001-2011年各个城市第二产业、第三产业从业人员的变化份额来检验城镇化进程。公式如下：

      

      其中，Δw为2001-2011年r城市第二产业、第三产业从业人员的变化份额；

分别为2011年和2001年r城市第二产业、第三产业从业人员占全国的比重；

分别为2011年和2001年r城市的第二产业、第三产业从业人员数量。

      根据各个城市产业增加值和从业人员的变化份额，可以将城市分为份额增加区和份额减少区，并运用ArcGIS软件将变化份额空间可视化。根据产业增加值和从业人员的变化份额以及两者的不同组合，制定城镇化战略。

      四、“十二五”时期中国城镇化发展战略

      1.增加值变动的空间版图

      根据第二产业、第三产业增加值的变化，份额增加的区域主要集中在京津冀、长三角、珠三角的外围经济带，东部发达省域的边缘区域，中西部地区的城市群，安康-重庆沿线和资源富集区等。如图1所示。

      

      图1 产业增加值份额变化格局(2001-2011)

      (1)京津冀、长三角、珠三角的外围经济带。近年来三大核心区地价飞涨，“民工荒”问题加剧，企业生产成本不断上涨。在此驱动下，三大核心经济区的产业具有向外迁移的动力。与此同时，国家的政策驱动(比如天津滨海新区综合配套改革试验区、皖江城市带等)也在加速核心区产业的向外转移。外围经济带成本较小、基础设施完善，又接近三大核心区的市场网络，是产业向外转移的理想区域，吸引了大量转移产业。

      (2)东部发达省域的边缘区域。集中在山东省西南部、江苏省北部、广东省北部和东部等省域边缘(发展中)区域。山东、江苏和广东是我国最为发达的省份，近年来随着核心城市地价上涨、工资上升，省域内部“涓滴-扩散”效应开始发挥作用①。与此同时，省委省政府顺应市场机制，本着缩小省域区域差距和保障GDP不外流的双重目标，通过积极的政策引导产业向省域发展中区域转移(比如江苏省的南北共建工业园政策、广东省的双转移政策等)。在市场与政府的双重推动下，省域边缘区域凭借较低的成本优势，吸引了大量的产业，产业份额快速增加。

      (3)中西部地区城市群。包括成渝经济区、长株潭城市群、中原经济区和北部湾地区。这些区域是中西部地区的增长核心，也是近年来国家陆续批复的成渝城乡统筹综合配套改革试验、长株潭两型社会综合配套改革试验区、北部湾经济区等国家战略的主要作用区域，经济发展基础较好，具有较强的聚集能力，是中西部地区经济活动的聚集中心。

      (4)安康-重庆沿线地区和资源富集区。安康-重庆铁路线分布的主要城市有安康市、达州市和广安市。资源富集区主要包括两个区域，一个位于内蒙古、吉林、辽宁的交界处，另一个位于内蒙古、山西、陕西、宁夏交界处。2002年以来国家启动新一轮重工业化，世界工厂的地位逐步确立。与之相对应，对资源的需求快速增长，资源性产业发展迅速，从而推动该区域产值份额显著增加。

      产业增加值份额的变化表明，东部地区的产业出现扩散态势，扩散区域集中在京津冀、长三角和珠三角三大核心区域的外围和山东、江苏、广东三省的发展中区域。而中西部地区仍然处于产业聚集阶段，都市圈/城市群仍然是产业聚集的主要区域。

      2.从业人员变动的空间版图

      从业人员增幅较大的区域主要集中在东部沿海地区、中西部多个城市群和资源富集区等。如图2所示。

      

      图2 从业人员份额变化格局(2001-2011)

      (1)东部沿海地区。改革开放以来，东部沿海地区是我国改革和开放的先发区域。借助这一优势，东部沿海地区建立了较好的经济基础。2001年中国加入世贸组织之后，东部沿海地区借助接近国际市场的先天优势和优越经济基础的先发优势，对外开放程度进一步提高，民营经济、国有经济和外资经济蓬勃发展，推动东部地区农村人口向城镇转移。与此同时，中西部地区经济基础较弱，就业机会相对不足，大量的中西部人口也向东部沿海地区迁移。2001-2011年，东部地区的城镇从业人员由5942万人增长到1.14亿人。根据第六次人口普查数据，2010年上海、北京、天津、浙江、广东的省际流动人口占常住人口份额分别为39%、36%、23%、32%和21%，中西部地区的人口迁入是推动该区域从业人员份额上升的重要原因。不过，近年来东部沿海区域的民工荒不断涌现，部分城市从业人员份额开始减少②。

      (2)中西部城市群。包括中部城市群、成都经济圈等，中部城市群是由湖北、湖南和江西多个核心城市构成的经济区，而成都经济圈则是由成都及其周边核心城市构成的经济区。这些区域是中西部地区的增长极，在本地市场效应和价格指数效应的作用下，增长极区域集聚产业的能力不断增强。与此同时，无论西部大开发、中部崛起等协调发展战略，还是成渝、长株潭、北部湾等综合配套改革试验区与区域规划，都是基于重点突破的原则，力求通过核心城市群的发展带动整个中西部地区的发展。在市场和政府双重力量的作用下，中西部城市群区域发展较为迅速，就业机会增多，吸引了中西部农村和中小城市的大量人口向核心区域的集聚，从而提高了中西部城市群的就业份额。

      (3)资源富集区。位于内蒙、陕西、宁夏交界地带，包括鄂尔多斯市、榆林市、延安市、渭南市、银川市。快速的资源开发，带动人口在矿业开发城市大量聚集。资源型产业的开发具有生命周期特征，难以避免陷入“开放—建设—兴盛—萎缩—报废”的发展历程，而且资源型产业受市场波动的影响较大。这些特点决定了资源型产业推动的人口城镇化往往具有不稳定性。

      产业化是就业人口增长的根本动力。它既拉动本区域农民人口转变为城镇人口，也拉动了其他区域人口向本区域的迁移。然而，在户籍制度、财政实力、资源环境等多重约束下，有相当一部分迁移人口没有享受到市民的待遇，具有短期流动的特征。实现这些人口的市民化，是未来的重要任务。

      3.中国城镇化地图

      根据产业增加值和从业人员的分析，东部与中西部地区的城镇化格局具有显著的差异。中国东部地区已经出现“涓滴-扩散”效应，空间格局趋于均衡化，京津冀、长三角、珠三角三大核心区外围地区和广东、江苏、山东等省域的发展中区域是未来城镇化的重点区域。相反，中西部地区仍然处于集聚阶段，成渝经济区、长株潭城市群、武汉都市圈、北部湾经济区、中原城市群等区域是中西部地区未来城镇化的主要区域。

      产业增加值与就业份额的变化是有差异的。通过产业增加值和就业变化份额的叠加分析，可以将中国城市分为四种类型如图3所示。不同类型区域具有不同的城镇化战略与模式。

      

      图3 产业份额变化格局(2001-2011)

      第Ⅰ类区域——产业增加值与从业人员份额双上升区域。这类区域主要集中在京津冀都市圈外围城市，山东、江苏、广东的省域发展中区域，长株潭城市群，中原经济区，成都经济圈，北部湾经济区，内蒙、陕西、宁夏交界的资源富集区。该类区域产业增加值与从业人员增长速度都快于全国平均速度，展现出较强的经济发展活力与聚集能力，是未来城镇化的重点区域。这些区域是我国东部核心区域的边缘区、中西部地区的核心增长极，未来城镇化的重点是提高产业的创新能力，带动城镇化的质量。

      第Ⅱ类区域——产业增加值份额上升、从业人员份额下降的区域。该区域主要集中在皖江经济带、珠三角外围经济带、重庆-安康区域、内蒙古和辽吉蒙资源富集区。近年来，在国家规划与政策的驱动下，大量国有大型企业、资源开发型企业向该区域转移，促使这些区域增加值份额快速大幅增加。由于这些企业资金密集度较高，吸收就业能力较弱，从业人员增速缓慢。而且政策驱动的城镇化往往具有不稳定性，当政策失效后会引发产业和人口的再转移。因此，未来发展中该类区域要根据区域发展的比较优势，选择吸收就业能力强的产业，促进以人为核心的城镇化，增强城镇化的持续性和稳定性。

      第Ⅲ类区域——产业增加值份额下降、从业人员份额上升的区域。该类区域主要集中在东部沿海地区和中西部的欠发达地区。东部沿海城市是我国经济的发达区域。改革开放以来，该区域大力发展劳动密集型产业，创造了大量的就业，从业人员份额大幅上升。但由于这些产业处于产业链的低端，附加值很低，“民工荒”问题出现后，产业利润空间缩小。金融危机之后，这些产业受到国际市场的剧烈冲击，增加值份额趋于下降。目前该区域正处于产业的转型升级阶段。由于该区域尚有大约1.4亿的农民工，他们没有享受到市民的均等待遇，未来城镇化的重点在于通过产业升级与产业结构升级，提高城镇化质量，促进农民工市民化。同时，积极发展服务业，完善公共服务、提高居民福利，促进城镇化健康发展。对于中西部的欠发达区域，未来发展的重点是通过从业人员向中西部增长极和东部地区的集聚，发挥规模经济和聚集经济，调整增加值结构与就业结构的偏差。

      第Ⅳ类区域——产业增加值和从业人员份额双下降区域。这类区域主要集中在中西部较为落后的区域和东北地区。尤其在山西、河北、河南与东北地区，产业增加值和从业人员份额双下降的区域呈连片分布。在未来城镇化过程中，对于这些连片区域，需要打造省域增长极，发挥核心增长极的作用，提高区域的集聚能力，避免空心化。

      五、结论与建议

      十多年来中国的城镇化是冒进和贫困的城镇化，城镇化不但没有起到很好的启动内需的作用，反而在一定程度上抑制了内需。摆脱冒进和贫困城镇化，必须根据产业化确定城镇化的目标和模式，这也是城镇化拉动内需的前提。本文通过比较2001-2011年中国城市第二产业、第三产业增加值和从业人员份额的变化，提出“十二五”时期各个区域的城镇化战略，得到了以下结论：

      第一，整体而言，中国东部和中西部的城镇化格局具有显著差异。东部地区已经出现“涓滴-扩散”效应，未来城镇化的重点是均衡发展。京津冀、长三角、珠三角三大核心区的外围地区和山东、江苏和广东的省域发展中区域是城镇化的主要作用区域。对于中西部地区，集聚发展仍然是其主要的态势。未来城镇化的重点是集中发展，成渝经济区、长株潭城市群、武汉都市圈、北部湾经济区、中原城市群等都市圈和城市群是主要的空间形态。

      第二，根据产业增加值与从业人员变化份额的叠加分析，可以将全国城市分为四类区域。对于增加值和就业双增加的区域，是未来城镇化的重点区域。未来发展中要提高城镇化的质量；对于增加值份额增加、就业份额下降的区域，要重视发展吸收就业能力强的产业，提高城镇化的持续性；对于增加值份额下降、就业份额上升的区域，一方面通过工艺流程升级、产品升级、功能升级和链条升级，不断提高第二产业的质量；另一方面，积极发展服务业，完善公共服务、提高居民福利，促进城镇化健康发展。增加值和就业都下降的大面积连片区域，要积极发展省域增长极，避免空心化。

      通过产业增加值和就业份额的比较分析，提出以下三点启示和建议：

      (1)坚守产业化带动城镇化的理念。当前的中国“内忧外患”，经济下行压力较大，各级政府都把城镇化作为启动内需、保障经济发展的最重要的手段。通过各种手段计算投资、消费等对经济的拉动作用。然而，城镇化的发展是需要产业支撑的。脱离产业化而发展城镇化固然可以带来短期的投资效应，但这是以透支未来更大的消费和投资为代价的。因此，城镇化实施中必须坚守产业化带动城镇化的理念。

      (2)促进产业转型和升级是推进城镇化最为重要的任务。通过四类区域的分析发现，第一类区域面临产业发展的问题，第二类区域面临促进就业的难题，第三类区域面临民工荒和农民工非市民化的问题，第四类区域则面临产业空洞化的挑战。解决这些问题的重要途径在于产业的转型和升级。通过产业转型和升级，一方面吸收就业、加快农民工市民化；另一方面提高企业效益和工人收入。因此，产业的转型和升级关系到城镇化的质量和效益，是推进城镇化最为重要的任务。

      (3)发展多元经济，促进资源富集区城镇化的持续性和稳定性。资源富集区是产业增加值和从业人员增长较快的区域。但是，资源密集型产业具有较为明显的生命周期，并且受市场波动的影响较大。目前中国有110多个资源型城市，估计2030年将达到200个左右。这些资源型城市，大多数在今后某个时间将出现资源枯竭。在资源开采完毕之前，找到替代产业，发展多元经济是保障该区域城镇化可持续的关键。

      ①作者分析了省会城市产业增加值与从业人员的份额变化。份额减少最多的20个城市主要集中在东部地区的省会城市；而在中西部地区，省会城市则是份额增长快速的区域。东部地区已经进入“涓滴-扩散”阶段，而中西部地区还处于集聚阶段。

      ②总体来说，2001-2011年东部沿海的从业人员份额在不断上升。但近年来随着“民工荒”问题的加剧，云浮市、阳江市、韶关市、揭阳市、泉州市、温州市、绍兴市出现从业人员份额的下降。

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