摘要：随着国民经济与社会文明的发展，我国城市化进程不断加大，城市规划逐渐成熟，城市公共设施配套齐全。然而城市公共厕所的设置始终困扰着城市管理者，城市公共厕所分布和数量不合理，选址建设相当困难，给人们的生活带来了极大不便，成为阻碍我国城市文明发展的一大障碍，需要给予更多的重视。本文以昆山市公共厕所规划为例，深入分析城市公共厕所设置存在的问题，对公共厕所的概念和性质进行了全新的论述，对公共厕所的规划设置重点和需求数量进行了研究，为我国城市公共厕所规划设置提供有效解决方案。
关键词：公共厕所 规划布局 建设管理
城市公共厕所是表现城市细节、体现人文关怀和城市精神的服务性基础设施，它虽不像城市交通、市政、能源等其它城市基础设施那样，直接为城市的生产经营活动、社会文化活动提供基本保障，但公共厕所可通过它的合理布局与多种服务功能，来体现一座城市对公众细微的体贴和人文关怀，它以城市的一个细节，折射一座城市的文明水准，以及整个城市的文化品位。
1、公共厕所的概念
根据昆山市城区现状统计数据，2017年底昆山城区现状环卫公厕约130座，而城市其他部门管理的公厕（如园林部门等）以及承担了公厕职能的一些社会单位内部厕所（如商业综合体、快捷式酒店大堂、商场等）没有纳入统计。为了明确本规划公厕的定义，有必要对公厕的概念进行阐述。
城市公共厕所是表现城市细节、体现人文关怀和城市精神的服务性基础设施，它虽不像城市交通、市政、能源等其它城市基础设施那样直接为城市的生产经营活动、社会文化活动提供基本保障，但公共厕所可通过它的合理布局与多种服务功能，来体现一座城市对公众细微的体贴和人文关怀，它以城市的一个细节，折射一座城市的文明水准和文化品位。
公共厕所是为城市公共人群服务的，根据人群所处场所的不同，公共厕所应分为公共场所配套公共厕所、沿街公共建筑对外开放公共厕所、环卫公共厕所三类。
公共场所配套公共厕所是指在城市中人流聚集的公共场所（居住区内部公共活动区、城市商业街、文化街、火车客运站、汽车客运站、机场、港口客运站、轨交站、公交始末站、文体设施、集贸市场、展览馆、公园、旅游景点等）配套建造的公共厕所。
沿街公共建筑对外开放公共厕所是指城市中的经营性场所（酒店、宾馆、餐馆、饭店、商场、茶馆、咖啡馆、网吧等）或公共写字楼、办公楼等公共建筑内部向路人开放的厕所。对外开放公共厕所应由当地环卫主管部门与厕所业主协商确定。
环卫公共厕所是指在城市道路、市政广场、公共绿地等人流通行区域（周边一定范围内没有公共场所配套公共厕所和对外开放公共厕所），而由环卫部门主导建造的公共厕所。环卫公共厕所以固定式为主（根据需要选择附属式公共厕所或者独立式公共厕所），若建设固定式厕所比较困难时，可设置活动式公共厕所。
概念分析：
按照市民对厕所的理解常识，社会很多电子资源提供了引导资源，如百度地图等。在昆山城区地图上搜索“厕所”，检索到360多个厕所（见下图），远高于环卫公厕统计数量。百度地图对厕所的详细描述显示，厕所包括了环卫公厕、麦当劳肯德基等连锁餐饮店厕所、连锁酒店厕所、其他社会厕所等。
由此可见，城市中能够供市民使用的厕所，不仅仅是环卫直管公厕。而根据国家住建部2008年发布的《关于加强城市公共厕所建设和管理的意见》建城[2008]170号，要求“城市环卫专业规划中有关公厕的主要内容应纳入各层次的城市规划，并严格按规划实施；”“居住小区、商业设施、文化娱乐设施、体育设施、医疗卫生设施、道路广场设施（广场、社会停车场等）、交通设施、公园绿地等建设项目要明确配建公共厕所的数量和建筑面积，所需建设资金要纳入建设项目投资计划；大型金融网点在保证安全的前提下，应在公共活动空间设置公厕。公厕要与项目主体同步规划、同步设计、同步建设、同步验收，项目竣工验收须有环境卫生主管部门参与，对没有按设计配套建设的，不得通过验收。”“要按照规划布局和城市建设进程，及时新建和逐步改造城市公厕。因旧城改造、道路拓宽等原因拆除公厕的，须报经环境卫生主管部门审批，应坚持先建后拆，特殊情况要落实重建资金还建措施，确保公厕的重建。”以上这些规定可以说明国家要求城市公共场所必须配套设置公共厕所。
2、公共厕所规划设置存在的问题
目前，城镇各类公共场所如铁路旅客车站、公园、电影院、剧场、旅馆、商场等公共设施，其现行标准规范已有厕所设置要求，其中铁路旅客车站、电影院等公共场所的厕所设置要求规定的比较具体，其余大多数规定较模糊。而港口客运站、公交始末站、地铁、步行商业街等公共场所的标准规范并未提及厕所的设置要求。另外汽车客运站、社会停车场、体育建筑等公共场所对建筑内部厕所作了规定，但对其外部场地的厕所未作要求。
从目前国内各城市公共厕所服务系统反映出的问题来看，主要是各人流集中的公共场所附近公共厕所缺乏。造成问题的原因主要是公共场所建造时对厕所重视不够，有的建设了公共厕所，但是布局和规模不合理；有的仅考虑了室内厕所，未考虑为室外人群提供如厕服务。
3、公共厕所规划设置思路
根据昆山市城市用地规划以及相关行业标准，确定公厕设置指标，从而科学预测公厕需求总量；
制定公厕规划建设实施计划，明确公厕规划和公厕建设主体，理清社会各部门对于公厕建设和管理的责任；
充分利用现状公厕资源，尽量保留已有公厕，重点加强城市公共场所配套公厕的规划布局与配套建设要求；
推行公厕设置形式多元化，大力推进政府对外服务基层单位的内部厕所对外开放，同时鼓励沿街写字楼、办公楼的内部厕所对外开放，增加社会公厕比重与数量，研究政府、社会单位在公厕设置领域的多元合作；
针对老城区公厕，以居民需求为根本出发点，在城市建设过程中，同步推进公厕升级改造，逐步提高公厕设置水平。
4、公共厕所规划设置原则
公共厕所设置应体现以下基本原则：
（1）社会担责的原则。根据住建部《关于加强城市公共厕所建设和管理的意见》（建城〔2008〕170号文）对城市公厕的设置要求，公厕设置首先应该结合城市的公共场所进行规划设置。城市各类公共场所必须承担起为本设施吸引的人群提供室外如厕的义务，政府规划部门和城市管理部门有责任监督公共场所按照国家规范标准设置公厕和维护公厕。城市管理部门应承担公厕设置盲区的公厕设置。
（2）以人为本的原则。公厕的设置应首先考虑人的需求，应设置在人流集中区域的100m范围内，厕所的导向标识系统应完善易识，应发展公厕电子导向、网络导向、手机导向系统。
（3）合理布局的原则。应坚持公厕随人布局的原则，有室外人群活动的区域，应该有相应的公厕服务。按照住建部公厕布局要求，城市中的公共场所均要配套公厕，城市休闲、旅游场所，也应按照人流驻足的需要，设置公厕。
（4）功能完善的原则。公厕的建设应以附属式为主，独立式为辅，活动式公厕作为补充。公厕的厕位数应根据当地的人流量，依据《城市公共厕所设计规范CJJ14-2016》进行测算后确定，男女厕位数的比例宜为2:3~1:3。应设置残疾人厕位和无障碍通道，二类及以上等级公厕应配备婴幼间。公厕的建设还应根据环卫规划的有关要求，考虑环卫工人作息室的合建。
（5）美观卫生的原则。公厕建筑风格应与昆山市本地风貌相协调，在具体建设时应从有利于环境保护的角度来考虑，使之能满足可持续发展的需要。公厕的日常保洁维护应纳入环卫日常监管和考核体系，确保公厕的干净卫生。
5、公共厕所需求预测
（1）规划设置指标
参照《环境卫生设施设置标准》（CJJ27-2012）标准，不同区域公厕设置密度标准如下：
居住用地：公厕密度为3～5座/km2；
公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地：设置密度为6～11座/ km2；
交通设施用地、绿地：5～6座/ km2；
工业用地、仓储用地、公用设施用地：设置密度为1～2座/ km2。
（2）公厕需求测算
根据中心城区近期、远期的各类型用地面积，预测得出中心城区近期需要598座公厕，远期需要846座公厕。具体需求量见下表。
表1 中心城区公厕需求表
根据各镇规划人口数据，预测出各镇区公厕需求量，昆山市乡镇近期共需要公厕145座，中期157座，远期176座，具体需求量见下表。
表2 镇区公厕需求表
根据上表的测算，昆山城区公厕数量近期需求数量达600座，远期达850座，而根据现状统计的公厕数量仅130座。本规划通过实施地调研，以及社会资源的调研（百度地图等），对昆山市能够供市民免费使用的公厕实际情况进行了初步摸底，发现市民可以通过网络找到如肯德基洗手间、麦当劳洗手间、加油站厕所等，实地调研发现一些菜市场、商业市场、连锁酒店（如家酒店、莫泰酒店等）都可以供市民使用。但这些厕所并不在环卫部门公厕统计范围之内。
根据昆山城区各类公共场所配套公厕的实地调研情况看，部分车站、公交首末站、公园配套了公厕，但大多数体育场馆、文化场馆、街头绿地等室外公厕配套不足。而社会单位内部的厕所对外开放尚未在昆山开展运作。
根据本规划提出的公厕设置基本原则，规划认为今后昆山市公厕建设管理首先要厘清各种形式的现状公厕的数量和布局，再结合城市公共场所、人流聚集的特点，分析城市中不同区域公厕布局、使用、管理存在的问题，然后从问题最突出的地区入手，逐年制定公厕建设实施方案。
昆山市各镇的公厕需求也应按照上述预测方法进行预测，再结合当地的实际情况制定当地的公厕建设实施方案。
6、公共厕所建设规划
（1）规划布局
根据《环境卫生设施设置标准》（CJJ27-2012），城镇公共厕所分为公共场所配套公共厕所、社会对外开放公共厕所、环卫公共厕所三种类型；同时根据国内环卫设施建设较为先进城市的经验，城市中心地区的公共厕所大多隐身于公共建筑、公交站台、地铁车站、停车场、邮局、公园、体育场馆和社区中心，以弥补政府管理的公共厕所之不足。
据此，“独立式公厕才是公共厕所”的错误思维必须得到纠正，在公共厕所布点时积极提倡发展附建式公共厕所（有独立对外通道），并鼓励营业场所等内部厕所向公众开放；在公共广场、休闲绿地新建少量独立式公共厕所。逐步形成多元化的公共厕所结构，以引导和满足不同场所、不同时段、不同人群的用厕需求。
规划根据昆山市城市布局及相应的城镇人口分布，采用万人指标法，对各个城区和镇区的公厕设置指标进行了规定，并根据相应的规划城镇人口，测算出公厕需求。
目前昆山市中心城区现状公厕大多是环卫直管公厕，大量的社会厕所无法统计。本规划提出的公厕预测数量，可以作为下一步城区单独编制公共厕所规划建设方案时作为参考，今后公厕的建设形式应主要以公共场所配套公厕为主，对外开放公厕为补充，公厕盲点区域再设环卫直管公厕。
根据国家法规、标准和本规划对公厕性质的定义，城市公厕应以公共场所配套公厕为主。昆山市有关部门（城市管理部门、城市规划部门、城建部门、园林部门等）应联合出台措施，解决目前已建城市公共场所公厕不配套的问题，采取将原有内部厕所改造，通过开通内部厕所对外通道、建立公厕引导标志、增加网络寻厕地图、加大公厕使用宣传力度等方式，引导市民使用这些厕所。同时，应该在一些城市公共场所新建和完善一批厕所，如城市公园绿地靠近城市道路处、街头绿地、菜市场、加油站等。
另外，城市管理部门应该鼓励社会单位（酒店、商场、咖啡馆、小型超市等盈利性服务单位）内部厕所对外开放，出台公厕管理办法，明确激励措施，将原来用以建设独立式公厕和养护新建厕所的经费，补贴给提供公厕服务的社会单位。和城管部门签订公厕开放协议的单位，厕所附近应设置公厕引导标志，纳入网络寻厕地图。广大政府基层单位（沿街的社区管理中心、街道财政所、派出所等基层政府单位）的内部厕所，均应向市民开放使用。城市管理部门应在公厕管理办法中明确方便市民使用基层政府部门内部厕所的规定，并通过各种宣传手段，使市民知晓这项服务。
根据调查，公共场所配套公厕和社会对外开放公厕的总数量可达到公厕需求总量的60%~80%，那么昆山市中心城区环卫公厕的需求数量约为180座。据此计算，至2020年，昆山市中心城区环卫公厕的需求缺口约为60座，若按最大数建设，平均每年只需要新建18座环卫公共厕所，这样大大解决了落地难、建设难的问题。
（2）公厕改造
昆山市城区现有的130座公厕全部改造为二类及一类等级。
改造措施包括：接通水电、粉刷墙壁、粪便污水纳管、新建或改造建化粪池等，考虑“选址难”问题，原则上在原址改造或重建。对于原选址电力、排水管网确实不满足需求的，在其邻近位置进行补建。
（3）设置标准
1）密度（间距）标准
参照《环境卫生设施设置标准》（CJJ27-2012）标准，确定昆山市不同区域公共厕所密度（间距）设置指标，详见表3。
表3 公共厕所间距指标
2）等级标准
中心城区新建公厕均应达到二类以上标准，其中社会公厕均应按照二类及以上标准进行授牌管理；改造公厕均应达到二类及以上标准。
根据建设部《城市公共厕所设计标准》（CJJ14-2016），不同功能区公厕设置等级参见表4。
表4 不同功能区的公厕设置等级标准
3）其他要求
为了公共厕所的管理和行人使用方便，提高公共厕所利用率，公共厕所应尽量设置在道路旁、交通枢纽处以及居住小区的商业网点处。
环卫公厕应优先与转运站、收集站、环卫作息场所、环卫停车场等环卫机构合并建设。
附建式厕所的等级应不低于其所附建筑物本身的标准，应结合主体建筑一并设计和建造并与周围建筑物、环境相协调，宜设置在建筑物底层，有单独的入口及管理室。
在人流量大、用地相对紧张的区域可设置相对固定的活动厕所。
新建公共厕所主要体现在服务和人文关怀上，重点区域公共厕所应设置无障碍通道和盲人用厕指引通道，配备残疾人和老人专用便器。
提高商场、电影院、公园（公共绿地）女性厕位比重，按照男女蹲（座）位比例2:3~1:3进行设置。
独立式公厕用地面积：商业繁华和人流量集中地段取100-150 m2，其他一般地区取80-100m2，周围宜设置绿化带。
不论是公建配套公厕、社会公厕还是环卫公厕，均应设置全市统一的导向牌，设置在户外距公共厕所50～200m的位置，并悬挂在醒目的标志杆上。公共厕所导向标识牌每座设置应不少于3块。公共厕所有无障碍设施的，应设有含无障碍设施导向标志牌。公共厕所导向标志，应增加箭头标识及距离。
7、公共厕所管理规划
（1）公厕规划管理方案
加强部门协调
城市管理部门和城市规划部门要对城市新建区域的公共场所的配套公共厕所进行规划控制，还要通过完善法规来推进已建城市公共场所改进公共厕所服务水平，以促进城市公共场所配套公共厕所的建设。环卫部门应根据公共区域政府提供服务的原则，由环卫部门主导协商将更多的社会厕所对外开放、或者协调另建公共厕所，以满足人群如厕需求。由于当前各城市面临的主要问题是已建城市公共场所的配套公共厕所缺乏，要求这些公共场所大量增建公共厕所具有一定的困难，更需要环卫部门履行政府义务，主导建设环卫公共厕所来满足市民的如厕要求。
编制专项规划
依据本规划所确定的公共厕所设置原则、配置数量等基本指标，编制昆山市公共厕所建设与管理专项规划，结合城市区域功能定位、控制性详细规划成果，全面、合理的对城市公厕的布局、选址、建设方案、改造设想进行更细致的规划，明确公共设施的配套厕所建设计划，以保证昆山市城市公共厕所建设能有效实施，最终满足公众对公厕的需求。
组织规划实施
公厕行政主管部门依据相关法律、法规，采取规定、计划、标准、通知许可等行政方式实施公厕规划，包括落实公厕建设用地、纳入财政预算计划、指导编制公厕年度建设和改造计划、协调规划实施过程中的问题；城市规划行政主管部门依法对公厕建设的规划许可、土地使用、建设活动进行监督检查。
（2）公厕规划管理要求
公建配套公厕和环卫公厕虽由其责任主体负责建设和日常管理，但应纳入环卫管理部门的行业管理范畴，对其配置标准、管理状态进行指导、监管和考核，并出台相应激励政策，如对公厕日常管理做的比较出色的责任主体进行奖励。
公共厕所应配备管理、服务人员，负责公厕的日常管理和保洁服务，工作人员应按规定着装并佩戴带臂章、工号牌，保持服饰整洁。公共厕所不应出现明显灰尘、污垢堆积、严重积水和3级及以上强度的臭味。
公厕化粪池粪便应定期清掏，清掏频次不低于2次/年。
公共厕所应按规定时间开放并免费使用，设置在旧式居民区附近的公共厕所视需求宜实行24h开放。
应对公共厕所等级、服务时间、服务管理标准、服务管理人员工号、服务管理单位和投诉监督电话进行公开。
公共厕所管理部门应针对人流突然增多、恶劣天气、如厕人员身体不适等突发情况制定保洁保障应急预案，做好应急指挥以及管理工作。
参考文献
[1]《城市环境卫生设施规划规范》GB50337-2003.
[2]《环境卫生设施设置标准》CJJ27-2012.
[3]《大型展会公共厕所厕位数需求计算方法及参数研究》夏苏湘等，环境卫生工程2008, 16(1).
论文作者:万云峰
论文发表刊物:《基层建设》2018年第19期
论文发表时间:2018/9/10
标签：公厕论文; 公共厕所论文; 城市论文; 环卫论文; 厕所论文; 公共场所论文; 昆山市论文; 《基层建设》2018年第19期论文;