论打造“开放型政府”，本文主要内容关键词为：开放型论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
继政府职能转变打造“责任政府”、“服务型政府”之后，通过《行政许可法》的实施，一些地方政府开始推进“开放型政府”的试点，提出要进一步打造“开放型政府”。总结国内外政府公务部门的开放制度或开放经验，笔者认为“开放型政府”是继打造“服务型政府”之后的政治文明和政治民主化的深化和发展。
一、“开放型政府”的含义与特点
就国内外政府公务活动和学术理论界的讨论来看，到目前为止，还很少见“开放型政府”的提法，更没有一个公认的“开放型政府”的定义。
根据国内外的实践经验和政治学原理，笔者认为，所谓“开放型政府”是相对于“封闭型政府”而言，是一种政务公开透明、公民可零距离参与政务活动的政府行政方式和行政制度。其特征在于：（1）确认政府公权来自于公民政治权利，公民有当然的公务信息知情权和参与政务活动的权利，政府有义务向公民公开政务活动信息和有义务接纳公民参与政务活动；（2）政府有义务面向公众开放政府工作的流程、场所、联系方式、决策程序、决策结果；（3）作为一种制度，“开放型政府”包括所有政务信息必须开放和必须允许公民参与政务活动两个基本方面。
政府公务活动的开放制度，在世界上早已有之。早在1766年瑞典的出版自由法就规定了政府公开制度，民众有权获得并出版任何政府文件。1810、1812、1949年，瑞典又分别制定了新的出版自由法。据不完全统计，已制定或即将制定信息公开法的国家或地区有法国、挪威、英国、瑞典、丹麦、芬兰、荷兰、加拿大、澳大利亚、新西兰、日本、南非、欧盟、意大利、俄罗斯、香港、希腊、葡萄牙、爱尔兰等。如果加上与信息公开法密切相关的领域，如个人数据保护、国家秘密等，则有关立法的数量就更多。
美国是世界上政府信息公开制度比较发达的国家。美国法律对信息公开与开放政府的价值比较重视，以保护公民与企业不受限制地合法利用联邦政府的信息。美国宪法第一条修正案规定国会不得制定限制言论或出版自由的法律。宪法第一条修正案的重要补充是美国法律明确禁止联邦政府援引版权法律保护联邦政府信息，以防止联邦政府借版权为名垄断信息。1976年的版权法明确规定版权保护不适用于美国联邦政府的任何文件。因此，联邦政府的任何文件都属于公有领域，任何人都可以加以复制并予以出售，也可以将联邦政府的公开数据上网。这一规定的直接根据源于1895年，其历史传统更长。近年来，随着数字技术的普及，版权法对联邦政府信息的限制性规定的重要性已经愈来愈明显。
在我国，政府公开，本是人民民主专政的题中应有之义。早在根据地时期和建国初期，党和政府就在一系列的文件中明确了人民政权的性质，并提倡和鼓励政府公开。改革开放以来，尤其是近年来，政府公开制度又一次受到了各级政府部门的高度重视。“两公开、一监督”、“社会服务承诺制”、“办事制度公示制”、“村务公开”、“厂务公开”、“警务公开”，“检务公开”、“政务公开”、“政府上网”等的出现和一大批规章制度的制定，使政府公开制度更加制度化与规范化。2003年非典事件的信息披露引起的中外影响，再次推动了政府公务公开的进程。
中共中央与国务院在1991年有关农村和农村工作的决定中就提出了村务公开制度，1998年中办与国办专门发文，在全国范围内推广村务公开。可以说，村务公开是得到最多政治支持的改革尝试。警务公开是公安部多年来一直追求的目标，1999年，公安部加大了这方面制度化建设的力度，专门发出了通知，要求各地公安机关在10月1日以前普遍推行警务公开，社会反响异常强烈。检务公开在检察院系统的改革中占据了极其重要的地位。1998年，最高人民检察院公布“检务+公开”，提出用人民拥护不拥护，赞成不赞成，满意不满意作为检验检察工作的根本标准。在1999年召开的全国人大会议上，检察系统的改革举措得到了人民代表的高度评价。国家工商行政管理局1997年制定的《关于建立工商行政管理系统精神文明建设示范点的决定》所规定的政府公开指的是“公开办事制度，做到职责范围公开；办证照的条件、程序、期限公开；各项工商行政管理收费的依据、标准公开；工作人员的纪律，守则公开”。
加强政府信用建设，打造阳光政府，也是中国加入世界贸易组织体系的必然要求。加入世界贸易组织意味着我们已被列入世界性的信用规则、信用体系。我国政府签署的世界贸易组织协议书160多条，只有20多条与企业、市场有关，其余140多条，可以说全是与政府行为有关。要打造“阳光政府”，就必须实行“阳光作业”，就必须实行政务公开，对运用行政权力办理的与群众利益相关的各类事项，只要不属于国家机密，都要向群众公开。
“阳光是最好的防腐剂”，政务公开，接受群众监督，就不易产生腐败。这几年来有些地方提倡过“二公开一监督”之类的制度，行之有效，但之所以不能持之以恒，就是没有制度化，规范化，法律化。
二、“开放型政府”的建设目标和原则
建设“开放型政府”的本质是保障公民享有充分的行政知情权、参与权和监督权，推进政府行为的法制化、民主化、科学化。
总体目标应当是：将政府建成政务公开、透明决策、渠道畅通的政府，公民知政、参政、议政的政府。
具体目标包括：（1）所有应该公开的行政行为和行政制度、工作流程全部公开；（2）所有实行公开的地方社情做到公众家喻户晓、人人皆知；（3）所有能够开放的场所和设施全部开放，形成一整套政府建设的体系。
建设“开放型政府”应当坚持如下原则：
一、坚持以人为本的原则。公权民授，政府的行政行为必须代表人民的利益，体现立党为公、执政为民的宗旨。应当将政府惯例体制从过去的以政府为中心转移到以公民为中心上来，使政府的行政方式和管理制度充分体现为民服务的宗旨。
二、坚持循序渐进的原则。“开放型政府”的建设，既涉及到国家政府体制设计问题，也涉及到机关管理观念和民众理念问题，必须本着循序渐进、水到渠成的原则。要根据国家政务改革的进程，根据地方党委的统一部署，依据现代办公管理技术的完善和公众的承受能力，采取先易后难、逐步推开、分步实施的方针，区分不同领域、不同层次、不同对象，逐步实现。应当由表及里，从形式到内容的原则，可以采取从“开放型政府”的形式入手，从公示制、听证制、专家论证制、电子政务开始，逐步推向深入。
三、坚持软硬结合的原则。建设“开放型政府”是一项涉及政策、环境、设施、人才等诸多要素的系统工程，需要多方面的结合、统筹兼顾。既要抓好思想教育、宣传普及，使政府工作人员懂得建设“开放型政府”的意义、使命和责任，使公众懂得自己的权利和义务，又要加强政府办公场所、服务设施、电子信息等硬件建设，便于公开也便于安全保密。
四、坚持因地制宜、因时制宜的原则。政府管辖地域大小不同、管辖的特点不同、管辖的对象也不同。不同地区的政府部门应当从自己的本地实际出发，开放的方式、开放的步伐各有不同。例如，有的乡镇一级政府本身就没有太多的层次、太深的“衙门”，所要做的工作应当更多地放在公开政务和公众参政上，电子政务到不一定上得太多；一些大的省、市、区政府，限于管理的人口和事务复杂，公示制度，听政制度，电子政务等手段应当更为健全一些。
三、“开放型政府”的开放形式和渠道
政府开放的对象应当包括所有具有公民权的公众。具体开放的对象包括：（1）普通市民；（2）审批申请人；（3）被执行对象；（4）被监管对象；（5）被处罚对象；（6）媒体；（7）投资者包括境外投资者。世界贸易谈判中，欧美国家就要求我国政府政策公开，取消暗箱操作，公布政策规定时间表和公共管理规定。
公务信息公开的内容包括很广，美国等国家规定所有政府公务信息都在公开之列。鉴于不同国家的不同发展阶段，我国的政府公务信息开放至少应当包括：（1）政府的行政职能和管理权限的公开；（2）政府决策程序、办事制度公开；（3）行政决策过程全程公开；（4）行政决策结果公开；（5）监督程序和监督方式公开；（6）执行结果和处理结果公开；（7）政府公务人员进退处罚奖惩公开。
政府公务活动的开放的形式和渠道应当包括：
公示制度。政府公务管理条例和规章必须事前公示。德国就规定任何一个市政规划定案之前，必须公示一个月。香港市政重建需要市民咨询。
人大代表、政协委员参政、议政、咨政制度。人大代表、政协委员具有法律赋予的参与政府咨询和质询的权力，对政府的重大事项、决策进行质询，政府有义务向人大代表和政协委员报告工作方针和决策事项。
听政制度。重大公务决策必须举行事前听证。近些年全国各地在物价、城市建设、环境保护、工资指导线等各个方面都举行了听政，取得了较好的沟通效果和公民参与政务活动的机会。
专家论证制度。政府重大决策必须进行事前专家论证。我国一些城市近几年在商业布局、物价、最低工资确定等决策领域都采取了专家论证，保证了决策的科学化和民主化。
公民旁听制度。政府公务活动和会议应该允许市民旁听。一些城市人大会议邀请了一些公民参加旁听，可以说是一种政务公开、公民参政的好形式。
审批事项全程公开制度。审批事项、条件、时间、办事责任人、最终批准人都必须公开。浙江台州市将政府所有部门的审批事项、条款、报表、时限、申请人的行政诉讼，行政复议程序乃至细节全部公开明示。根据2004年7月1日实施的《行政许可法》有关规定，公务人员在接待公民审批申请时，应当一次性将所有审批条件全部告知申请人，否则，公民有权控告公务员违法。
网上政府制度。利用英特网和电子政务，将政务一切公务活动和公务信息在网上发布，并且通过网络征询公众意见，并将公众意见的处理和应用告之公众，实现政务与公众在网上的互动。利用部门和社区电子政务，为公民参与政务活动提供一个好的平台。
政府首长接待公众制度。政府首长应当公开联系方式，应当定期举行政府首长接待活动。这个渠道，我国一些地区实施的很有成效。
政府办公场所开放制度。实行无围墙、无门卫办公。一些国家市政府和议会的办公厅，公民可以自由进出、参观或旁听。其中既包括行政办公厅等政府办公场所，也包括公共服务设施，如图书馆、体育馆、卫生服务中心、卫生防疫站、教育场所、档案馆等。
政务公开制度。主要是指政府行政方式和政府行政制度。包括行政审批、执法行为、收费和处罚、服务项目、招投标、工作流程、机关制度、社区民情等。
督察和监督制度。要建立明确的公开的监督政府渠道和方式。其中包括人大、政协的法律监督、监察部门的行政监督、群众监督、媒体的舆论监督、政府开放日和政府问责制等。
四、几个应当重点思考的问题
1、政府开放的法制化
从制度设计与理念看，我国的政府公开往往被视为一种政府的办事制度，因此，许多政府机关都是围绕着办事制度的改革启动了政府公开制度。从办事制度层面进行改革，意味着需要改变原来不公开的办事制度，将有关的办事制度、程序与结果对公众公开。从一定的意义上看，办事制度的改革实际上只是政府自己的事情，是政府机关的一种“社会承诺”。如何公开，怎样公开，公开什么，都由政府机关决定，公众只是办事制度改革的被动受益者。如果政府机关不公开应该公开的制度或文件，公众本身并没有任何渠道可以加以改变。
欧美国家的政府公开制度与中国的最大区别在于其将政府公开视为是民众的一项权利，即民众有权获得政府的信息，政府机关有公开信息的义务。如果民众与政府机关在信息的公开问题上产生任何分歧，民众可以通过复议或诉讼途径维护自己的权利。为此，我们可以将我国的政府的公开归结为办事制度型的公开，欧美等国的政府公开归纳为公民基本权利型的公开。
从法律角度分析，办事制度型的公开与公民基本权利型的公开的区别，主要在于基本的法律理念的区别。按照孟德斯鸠等法理学家的观点和现代法制理念来说，公权民授，公权有限。对人民而言，法无禁止即为自由：对政府而言，凡是未经法律授权的，均不得为之；而对人民而言，只要法律没有禁止的，人民都可为之。这是法制的基本原则，民权为本。公民有当然的公务活动知情权、参与权和监督权。
为此，打造“开放型政府”，最为根本地是应当制定一部类似于《阳光下的政府法》、《信息公开法》等统一的法律，确定政府公务活动必须开放，而不是政府可以选择开放或不开放的问题，确定公民参与政务活动的权利和地位。
2、先期制定一些“开放型政府”的基本规范
在国家没有出台一部统一公务开放的法律之前，进行“开放型政府”试点的政府部门，可以考虑先期制定一些开放的基本制度。包括哪些政务信息可以先期开放，哪些政府活动公民可以先期参与。
关于政府公务信息的公开，可以依据国家有关保密法律，进行梳理，规定一些可以先期公布的政务信息。例如，《档案法》所调整的“档案”涉及到许多政府信息的档案管理与公开，《保守国家秘密法》所规定的“国家秘密”涉及到许多政府信息的定密、保密与解密；《反不正当竞争法》涉及到“商业秘密”的保护；《统计法》则涉及到政府“统计资料”的管理与公布问题。事关党和国家机密、事关地方稳定的重大机密当然不得公开。但是涉及一般的地方公务活动信息，尤其是与市民公众利益相关的公务信息应当有选择的开放：（1）价格、分配决策；（2）一般社会管理类的决策应当公开；（3）事关居民切身利益的事项应当公开；（4）一般审批事项、服务事项、服务标准必须公开；（5）公务人员责任和惩处应当公开。
关于公民参与政务活动的制度安排，可以区分层次、区分类型，规定一些办法。例如：（1）政府重大决策讨论可以吸收人大代表旁听；（2）政府重大论证可以吸收专家参与；（3）一般的办事场所和审批部门可以率先实施无门卫办公；（4）电子政务可以全方位地实现互动。
3、结合政府职能转变和机构分离，实现公众与政府公务活动零距离。没有政府管理体制的改革，没有相应的配套制度创新，“开放型政府”很难落为实效。应当继续按照国家有关政府机构剥离转型的要求，将原来政府一般社会化的服务职能剥离出来，通过委托私人经营（如电信、交通、卫生服务），或由协会等第三公共机构来办理（如资格鉴定、行业评审），即减少了政府部门，又减少了公众与政府之间的距离和摩擦。
4、避免一哄而起、一拥而上。建设“开放型政府”是我国政治体制改革的必然进程，是政府文明和政治民主的应有之义，绝不是取悦上级、营造政绩的新手段。也不要把“开放型政府”当作“筐”，什么举措都往里面装。必须强调的是，无论哪一步，都不能将“开放型政府”当作政绩的花架子，做秀的台子。开放不仅意味着公民要知情，更重要的在于公民参与政务，应当体现出实质性的建议、矫正和监督作用。
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