关于国有资产管理问题的思考，本文主要内容关键词为：国有资产管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着国有企业改革的不断深化，有关国有资产管理问题的研究不断深入，适应社会主义市场经济体制要求的国有资产管理体制也逐步建立和不断完善。党的十六大报告指出，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。按照这一精神，国务院设立了国有资产监督管理委员会，并发布实施了《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。这一重大举措，对进一步理顺国有资产监督管理体制，提高国有资产管理水平必将发挥积极而重要的作用。然而，认真学习《暂行条例》，又使我对国有资产管理的诸多问题产生了一些深入的思考。
一、“企业国有资产"的提法不科学
国有资产是一个宏观的整体性的概念，不宜把它用于微观的市场主体之中。也就是说，“企业国有资产”的提法不科学，因为它与企业的法人地位和建立现代企业制度的要求相矛盾。在市场经济体制下，企业是独立的法人，享有法人财产权。任何人（包括自然人和法人）的财产，一旦投入企业，就变成企业的法人财产。企业对自己的法人财产具有依法占有、占用和处置的权利。这就是说，在现代企业制度下，出资人的财产权与企业法人财产权是分离的。不管是什么性质的企业，企业的财产首先是企业的，这是从企业法人财产意义上说的，否则，企业就不能对它进行占有、占用和依法处置。同时，企业又是出资人的，这是从出资人财产权意义上说的。如果出资人是一个，它就是独资企业；如果出资人有多个，它就是公司制企业（合伙制企业除外），或者是有限责任公司，或者是股份有限公司。因此，企业的出资人财产权（即股权）可以是一元化的（独资企业），也可以是多元化的（非独资企业）。建立规范的现代企业制度的企业，企业的出资人财产权必须是多元化的；而企业的法人财产权则必须是一元化的，即必须是一个整体。独资企业且不说，即使是混合所有制企业，其法人财产也必须是一个整体。在一个企业中，决不能说哪些资产是某个股东的，而只能从出资人财产权的意义上认定某个股东拥有多少股权。在计划经济体制下，由于企业不是真正意义上的独立法人，企业的出资人财产权与法人财产权是不分的，因此，说国有企业的资产是国家的，即国有资产，是符合逻辑的；而在市场经济条件下，再笼统地说国有企业的资产是国家的，就不那么科学了，因为这种提法否认了国有企业的独立法人地位。国有控股和参股的混合所有制企业且不说，即使是国有独资企业，企业的财产（即法人财产）也应当首先是企业的，只是这种企业只有国家一个出资人。
二、应当把资产与资本相区别
众所周知，资产与资本的含义是完全不同的，但在实际经济工作中，人们往往把二者混同起来。资产只是一种财产（当然也包括货币），而资本则是能够带来剩余价值的价值。资本首先表现为资产，但资产并不必然成为资本。正象商品首先必须是一种劳动产品，但劳动产品并不必然成为商品一样。对于国有资产，我们通常把它分为经营性国有资产和非经营性国有资产。实际上，经营性国有资产（即投入企业的以盈利为目标的国有资产），确切地说应称为国有资本；而非经营性资产，则只能称为国有资产，不能称为国有资本。从经济学的意义上说，资产代表的是一种物，而资本则代表着一种经济关系。按照传统的观念，资本的本质是剥削，所以长期以来在社会主义经济中人们一直回避使用资本这个概念。改革开放以后，资本这个概念逐步被用于社会主义经济与管理中，但人们对资本仍然缺乏一个正确的认识。实际上，在社会主义市场经济条件下，国有资本代表的则是一种国家、国家投资企业和企业劳动者之间的经济关系，或者说是一种整体、局部与个人之间的经济关系。从管理学的意义上说，资本是一种价值形态，其实物形态是资产。在企业中，固定资产的价值形态是固定资本，流动资产的价值形态是流动资本。资本是企业资金的来源，资产则是企业资金的占用。其中，固定资产的价值又分为原值和净值，原值等于净值加折旧，而固定资本则不存在原值和净值问题。在企业资产负债表中，左方为资产方，表现为企业资金的占用；右方为负债和所有者权益方，表现为企业资金的来源，实际上就是资本。这种资本又分为负债资本和权益资本。资产、负债与所有者权益之间的关系是：总资产-总负债=所有者权益。负债和所有者权益都表现为出资人对企业的投资，但只有所有者权益才是出资人的净资产，即权益资本。总负债除以总资产等于资产负债率，这一指标对分析企业的资产负债结构具有非常重要的作用。可以看出，把资产与资本的概念加以严格区分，无论对宏观经济管理还是对企业管理，都具有十分重要的意义。
三、应当从国有资本的角度加强国家对企业投资的监督与管理
《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中指出，政府对国家出资兴办和拥有股份的企业，通过出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产受益、重大决策和选择经营管理者等权利，对企业的债务承担有限责任，不干预企业日常经营活动。企业依法自主经营，照章纳税，对所有者的净资产承担保值增值责任，不得损害所有者权益。这里所讲的所有者净资产和所有者权益，实际上就是国家投入企业的资本和投资形成的权益，即国有资本。所谓通过出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产受益、重大决策和选择经营管理者等权利，实际上就是通过国有股股权的代表，按照国家股权多少，即国有资本额享有所有者权益，而不是通常所说的国有资产权益。只有从国有资本的角度加强国家对企业投资的监督与管理，才能既保证国有投资的出资人到位，同时又不越位和错位。
从国有资本的角度加强国家对企业投资的监督与管理，符合社会主义市场经济体制的客观要求。随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，企业的资本组织形式已经发生和正在发生着深刻的变化。除极少数特殊行业的企业采取国有独资公司的形式外，绝大多数的国有投资都将采取国有控股和国有参股的混合所有制形式。在这种情况下，只有从国有资本的角度加强国家对企业投资的监督与管理，才能使国有股和其他股权享有同等的权益。同时，在经济行政管理方面，也才能使政府管理经济的职能覆盖全社会，使各类资本组织形式的企业在国家的宏观经济管理和微观经济规制方面享受相同的待遇，从而有利于为各类市场主体创造平等使用生产要素的环境。
从国有资本的角度加强国家对企业投资的监督与管理，有利于把国家对企业的直接管理转变为间接管理，有利于把国家对企业的管理转变为对资本的管理，有利于把以实物形态为主的管理转变为以价值形态为主的管理。对企业进行直接指挥，对企业的资产实行以实物形态为主的管理，是计划经济体制的产物。在市场经济体制下，企业要建立现代企业制度，企业的出资人财产权与法人财产必须是分离的，企业的法人财产权与经营权也必须是分离的。同时，企业的股权结构又是多元化的，再按照传统的国有资产的角度去管理国家对企业的投资，显然是不适宜的。
从国有资本的角度加强国家对企业投资的监督与管理，有利于国有企业的重组。企业的重组，实际上是企业出资人之间的资本重组。无论是国有企业之间的重组，还是国有企业同其他企业之间的重组，在重组之前，都必须进行清产核资和资产评估，以便准确地计算出某项资产或整个企业的价格，从而确保重组各方面的合法权益不受侵害。在国有企业重组中，由于各方面的原因，既存在着国有资产所有者权益受损，即通常所说的国有资产流失现象，也存在着国有资产本来已无所有者权益，或所有者权益已为负值，但还必须卖出多少价格，否则就是造成国有资产流失，从而影响企业重组顺利进行的现象。这是从国有资产的角度看待国家对企业投资的必然结果。在这种视角下，很容易只看到企业的资产，而看不到企业的债务；只看到国家曾对企业进行的投资，而看不到因企业亏损等原因而造成的所有者权益的减少；只看到企业资产的原值，而看不到因折旧等原因而造成的资产净值的减少；只看到企业资产的账面价值，而看不到或不愿意正视企业资产的实际价值。这就是在企业重组中，一些企业本已无所有者权益可言，却又被认为是国有资产流失的主要原因。尤其是对于外行人和局外人来说，很容易作出这样的判断。而这种局外人和外行人的判断，又从各个方面严重地阻碍着企业改革的深入和企业重组的进行。如果从国有资本的角度去看待和管理国家对企业的投资，国有投资的所有者权益随时都会一清二楚，这样就可以减少许多不必要的误解，从而保证企业改革和企业重组的顺利进行。
由于长期以来缺乏国有资本的观念，在以往的国有资产监督与管理中经常会出现一些诸如企业国有资产流失、企业国有资产保值增值等很不准确的概念。关于国有资产流失，前面已经讲到，不同的人有不同的理解，缺乏一个客观的统一标准。准确的说法，应当是国家投资的所有者权益受到侵害；关于国有资产保值增值，也缺乏一个科学的内涵。对于未使用的非经营性资产来说，它能否保值增值，主要是由资产价格的变动决定的。如果是未使用的国有资产，那就象我们买一件贵重物品放在那里一样，过多少年后，它可能保值增值，也可能贬值，但这种保值增值或贬值与我们对它的保管无关。至于投入使用的非经营性国有资产，一般来说，它只能会折旧和贬值，谈不上保值增值问题。同时，也不应该要求它保值增值。在市场经济条件下，经营性国有资产表现为国家对企业的投资，即国有资本。国有资本通过经营，取得盈利，这就是国有资本的增值，而不论这种盈利是上交国家还是留在企业。我们不能要求企业把盈利上交国家之后，还要实现所谓企业国有资本的增值。国有资本除通过经营取得盈利而增值外，还要通过折旧而实现固定资产的价值补偿，同时通过折旧基金的运用实现它的实物补偿，不存在所谓保值问题。如果我们从国有资本的角度去监督与管理国家对企业的投资，我们就可以通过投资回报来衡量投资的经济效益，通过企业的资产负债结构判定企业的资产状况，而不需要再要求企业对国有资产实现所谓的保值增值。
四、应当重视和加强国有资产的净值、净资产和实际价值的监督与管理
在以往的国有资产管理中，我们通常只重视对国有资产总量、原值和账面价值的管理，而忽视对国有资产的所有者权益（即净资产）、国有资产的净值（即流动资产的价值加固定资产原值减固定资产折旧）和国有资产实际价值的管理。这些都是计划经济体制下形成的某些旧的观念和旧的管理方法造成的结果，如缺乏资金的时间价值观念，习惯于以实物形态为主的直接管理，不善于以价值形态为主的间接管理等。它既不利于摸清国有资产的真正家底，也不利于国有资产投资效益的提高。如据统计，截止2002年底，我国国有资产总量共计118299.2亿元。其中，经营性资产76937.8亿元，占65％，非经营性资产41361.4亿元，占35％；中央占用56594.2亿元，占47.8％，地方占用61705亿元，占52.2％。这些都是就国有资产的总量、原值和账面价值而言的，如果把这些资产相对应的负债计算出来，从而计算出国有资产的所有者权益；把这些资产中固定资产的折旧计算出来，从而计算出国有资产的净值；把这些资产重新进行清产核资和资产评估，从而计算出国有资产的实际价值，就会给人们一个完全不同的概念，而这正是市场经济体制下加强国有资产监督与管理所必须的。需要指出的是，过去我们并不是不能或者没有做这方面的工作，而是没有或缺乏这种看问题的视角和观念。例如，在我曾经挂职担任领导职务的某地区，1994-1995年清产核资时，整个地区国有经济的总资产与总负债基本相等，如果除去资产项目下应收款中的一些呆坏账，所有者权益将近负10个亿。象这种情况，如果我们只看到国有资产的总量，而看不到它相对应的负债，我们就不可能对形势作出正确的判断，从而也就不可能对国有企业改革和发展作出正确决策。而这种情况，在实际工作中，可以说处处皆是。例如有一个企业，由于长期亏损，早已资不抵债，资产负债率已达到200％多。这种企业是很难被送出去的，但当一家外地企业由于看上本地的资源，决定无偿兼并这个企业的时候，却被很多人认为是造成国有资产的大量流失；再如，有一家企业，十年前花了500多万买了一台设备，由于某种原因，这台设备一直未能安装使用，10年后，由于技术进步和劳动生产率的提高，这台设备已经不值什么钱，但当企业为了盘活资产，决定按50万元的价格把它卖出去时，结果也被很多人认为是造成国有资产的大量流失。如果我们不改变某些陈旧的观念和管理方法，还按照计划经济的某些做法行事，看起来我们是在辛辛苦苦地保卫国有资产的权益，而实际上却是在损害国有资产的权益。
五、应当进一步明确国有资产监督管理机构如何行使国有资产收益权
按照《暂行条例》的规定，各级国有资产监督管理机构，都是代表本级政府履行出资人职责的直属特设机构；国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行国有资产出资人职责。这也就是说，国有资产监督管理机构必须完整地行使国有资产出资人职责，同时不行使政府的其他任何社会管理职能。这正是本次国有资产管理体制改革的核心内容。
在市场经济体制下，按照建立现代企业制度的要求和企业出资人财产权与企业法人财产权相分离、企业法人财产权与企业经营权相分离的原则，国有资产出资人主要应享有以下几方面的职责和权能：一是资产收益权，即按投资多少，同其他资产一样取得平等的收益；二是参与重大决策权，即按股权多少，同其他资产一样选出出资人代表进入董事会，并按照法定程序参与企业的重大决策；三是通过董事会聘请经营者；四是转让或购买股权。《暂行条例》对国有资产监督管理机构如何行使上述职责大都作出了比较具体的规定，但对国有资产收益权的行使则只作了一个很原则的规定，即国有资产监督管理机构对其所出资企业的国有资产收益依法履行出资人职责。实际上，国有资产收益权是国有资产出资人的一项最重要的权能，必须对它作出更加明确而具体的规定，才能确保国有资产的出资人到位。
所谓国有资产收益权，主要就是取得国有投资盈利的权利。为了确保国有资产监督管理机构对其所出资企业的国有投资的收益权，国有资产监督管理机构应当设立国有资产收益专户，并建立健全国有资本预算体系，以监督管理国有资产收益的收缴、分配和使用。在国有资产收益的收缴方面，对国有独资企业和国有独资公司，应根据企业的盈利水平、发展需要合理确定企业盈利上交与留在企业作为发展基金的比例；对国有控股和参股公司等混合所有制企业，应按照企业董事会和股东大会确定的分配方案，同其他股权一样平等地参与股利分配。此外，国有股权转让取得的收入，也应纳入国有投资收益。凡是企业应上交的国有资产投资收益，要及时足额地解交国有资产收益专户，并纳入国家的国有资本预算。至于国有资产收益的分配、使用，则应按照建立公共财政的需要，一般应用于特定行业和企业的再投资，包括国有独资企业、独资公司的追加投资；国有控股公司的扩股、配股；购买其他企业股权；进行新的投资项目等。这些国有资产投资收益的再投资，要符合国民经济发展的整体要求。其中，重大项目应纳入国家发展规划。同时，还要注重提高资源配置效率和经济效益。只有当国有资产监督管理机构对所出资企业的国有投资收益，真正履行了出资人职责，才能确保国有资产出资人职责的整体性、统一性，从而有利于实行政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开。也只有在政资分开的基础上，才能真正实行政企分开和所有权与经营权的分离，从而既保证国有资产出资人到位，又不越位。
六、应当处理好分级履行出资人职责与加强统一管理的关系
长期以来，我国对国有资产实行的是统一所有、分级管理的管理体制。《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中指出，要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。要确保出资人到位。这是对国有资产实行国家统一所有、分级管理体制的最完整的描述。但是，在这种所谓国务院代表国家统一行使国有资产所有权的体制下，国有资产的所有者权益并没有完全集中在中央政府，而是分散在各级政府。我在20世纪80年代，曾写过一篇《国有资产一体论》的文章指出，既然是国有资产，不管它分布在哪个部门和地区，它都必然具备国有资产的共同特征。其中，最主要的特征是，所有权和资产收益权必须归国家统一所有，而不是归部门和地方所有。否则，它就不是分级管理，而是分级所有了。实际上，以往所实行的国有资产管理体制，由于国有资产出资人的权能和监督管理权都分散在从中央政府到县级政府的各级政府，因此，形式上虽是国家统一所有，实质上却是各级政府分级所有。
针对上述实际情况，党的十六大提出，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。《暂行条例》则进一步规定，国务院国有资产监督管理机构是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构，设区的市、自治州级人民政府国有资产监督管理机构是代表本级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。应该说，这种管理体制是符合我国国有资产管理的实际的。既然各级国有资产监督管理机构都是代表本级政府履行出资人职责的，那么，国有资产的出资人也就是各级政府。这种三级政府（中央政府和两级地方政府）分别作为国有资产出资人的管理体制，与以往的所谓统一所有、分级管理的体制是有本质区别的。
在由各级政府分级履行国有资产出资人职责的管理体制下，为了确保国家对全部国有资产的最终所有权，必须加强中央政府对国有资产的统一管理。但这种统一管理只应限定在法律和政策层面，而不是具体的经营管理。如制定国有资产管理法，制定统一的国有资产监督管理条例，制定统一的国有资产经营政策等。同时还要加强上级对下级的法律、政策监督。正如《暂行条例》指出的，上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产管理工作进行指导和监督。从这个意义上讲，新的国有资产管理体制似乎可以概括为统一管理、分级履行出资人职责。可以肯定，只要我们按照我国国情和社会主义市场经济体制的客观要求，不断完善我国的国有资产管理体制，提高国有资产的管理水平，我国的国有经济必将进一步充满生机与活力，更好地发挥它在国民经济中的基础和主导作用。
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