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“公共预算管理改革可以为中国渐进改革的路径打开一个进一步深化改革和配套创新的空间。”财政部财科所所长贾康在国务院发展研究基金会主办的公共预算国际研讨会上告诉记者。
随着我国财政改革重点从收入转移到支出领域，公共预算的合法性和合理性逐渐进入人们的视野。一方面，公众通过直接参与编制预算，或增强人大预算监督职权等方式，去审查、监督政府花钱的额度和方式；另一方面，政府通过部门预算、国库集中支付等改革促进预算编制方式的精细化和合理化，使得预算成为“改善公共部门管理和提高资金使用效益的工具”，也增强了预算的可读性和可审查性。
2页纸和108本书
河北是最早推行预算改革的省份之一。从1998年初谋划，1999年正式启动，河北省经过五年的探索与实践，初步建立起以部门预算和人大审议为核心的预算管理模式。
“1998年以前包括1998年当年提交给省人大审议的，我们用的是两页说明再加上四张表的预算草案，外加一个预算报告。但到1999年底编制2000年预算草案时，省级108个部门的预算，都是厚厚的一本，全都用手推车推到省人大。”河北省财政厅副厅长高志立的一番话，生动地展现了部门预算编制从粗放走向精细的过程。
部门预算，简单地说是指以政府职能部门为基本单位编制预算，做到一个部门一本预算。与传统编制方式相比，它有效地提高了政府的资金管理能力和财政工作效率。
高志立对此深有体会：“改革之前，部门领导也说不清自己部门到底有多少钱；改革后最重要的一点，就是部门当家人知道了财政资源的支配额，从而可以统筹考虑使用。”
高志立告诉记者：“改革后另一个明显的变化，就是提高了政府财政管理的工作效率。原来是一年预算，预算一年。现在是年初就把所有的资金都分下去，这有助于更好地履行部门职责。因为，原来一年下达的财政指标只及部门开支的50％左右，剩下的50％就依靠‘跑部进厅’、部门之间协商而争取到。现在，这个问题基本不存在了，追加的事项比以前也大大减少。”
人大审议预算的尴尬
与其他省份相类似，河北省预算改革也面临着一个绕不开的难题：如何定位和规范人大对公共预算的监督职能?人大作为公共预算改革的重要参与者，首先承担着审议预算的职责。但是，这一职能的执行在现实运行中遭遇到一些制度性障碍。
中山大学教授马俊告诉记者，首先，人大的初审权的法律规定不明确。人大常委会对预算案的初步审查(人大会召开前1个月)，而非人民代表大会代表的审议(审议时间大多为半天)，才是人大行使预算权的重点。然而，《预算法》、《地方预算监督条例》等法律文件对于初审的法律效力、地位并没有明确的规定。如果初审时人大常委会向政府提出修改意见，政府不修改怎么办?这是一个未解的难题。
其次，人大没有“合法”修改预算案的权力。根据1994年预算法，人大代表没有预算修正权，要么整体通过，要么整体否决。既然不可能整体否决，就只好整体通过了。所以，真正要人大发挥作用，必须有预算修正权。目前，有三个省正在做改革尝试，已经在地方人大预算监督条例里规定了人大的预算修正权。
再次，人大审议是预算编制程序中的最终环节，在党委审议之后，几乎没有修改预算的回旋余地。不过，这一点可以通过程序调整加以改变。如河北省的做法就是把人大常委会初审与党委审议的顺序进行调整，先初审再由党委审议。
除了制度性障碍外，人大代表的非专业性、人大会期安排的不合理在无形中也降低了人大审议的能力。中国政法大学蔡定剑教授对目前的人大代表监督形式提出了质疑：“我们在强调人大监督的时候，是强调全体人大代表的监督，还是人大常委会或者专门委员会的监督。如果是后者，那是不是意味着把预算资金的分配权从一个政府机构(财政部门)转移到另一个政府机构?如果是前者，就专业水准来说，财政部门的专业水准可能要比人大代表高一些。这种转移是一个效率改进还是效率的退化?”马骏也指出：“人大代表不是专职的，他们每年只开几天会，而真正讨论预算的时间只有半天，所以依赖人大代表是不现实的。”香港中文大学教授李连江呼吁：“政府给我们人大代表的钱太少了，如果给每位人大代表配备经费，使他们可以雇佣助手和专家队伍，这样在不用调整我们目前政治权力结构的前提下，也可以实现权力结构的改善。”
针对这些弊端，中国社会科学院研究员高培勇提出了未来改革三部曲的设想，尤其强调了提高人大代表的能力和人大机构的专业性。“第一，全面推广各级人民代表大会政府预算解读的知识普及。第二，在地方人大系统内部建立预算审议专家咨询机构。第三，尝试推行政府预算报告的结构化审议与分部门表决制度，从而全面提升政府预算的规范化和法制化水平。”
参与式预算：以公共性促民主性
除了积极发挥人大的监督职能外，许多地方另辟蹊径，发展出另一种改革模式——公众参与式预算。所谓参与式预算，就是政府拿出一部分涉及人民群众切身利益的公共项目建设资金，让受益地区的社会公众参与项目决策过程。
限制住政府随意花钱，而且把更多的钱用在真正为老百姓谋福利上，这是提出参与式预算的主要动因和预算改革的主要方向。
1999年6月，浙江省温岭市首创民主恳谈制，以此为载体逐步建立起党委、政府、公众依法有序参与民主决策、商议公共事务的新机制。2006年3月，温岭人再次迈出改革步伐。该市新河镇的镇人大代表和其他公民，通过民主恳谈的方式参与镇政府预算方案的讨论和审议，并以人大代表提出“预算修改议案”的途径，经镇人代会的法定程序，修改和通过了镇政府的“2006年财政预算报告”。同年7月，新河镇召开人大会，对上年度镇财政预算进行“民主恳谈”，新成立的人大财经小组也开展了对财政预算执行的日常监督。11月，该镇人大再次举行“民主恳谈”，讨论镇财政预算执行情况。
改革在其他省市也不同程度地进行了尝试。
2006年3～4月，江苏省无锡市北塘区北大街街道和滨湖区河埒街道实施参与式预算。政府把几个拟实施的公共服务建设项目的方案和预算草案向公众公布，由群众代表投票决定哪些项目应该优先实施。
“参与式预算是一种创新的政策制定方式，能够拓宽社会公众对公共支出提出建议的途径和渠道，使民众能够参与分配资源，决定社会政策优先次序等政策制定过程，并对这个过程进行监督。”2006年同样尝试预算改革的黑龙江省哈尔滨市江道里区区长高大伟告诉记者。
世界研究所的李教授感叹道：基层政府的改革经验告诉我们，要推动政府预算的阳光性、透明性，就要引进政府之外的其他力量，这个力量包括两方面：一个是人大，一个是普通老百姓的直接参与。
预算执行审议：预算改革的薄弱环节
从前述的改革经验来看，目前预算改革多集中于预算编制。审查的环节，对于预算执行情况的审查比较薄弱，也就是说，对于预算执行的绩效、完成情况缺乏有效的评估和监督。
世界银行驻北京代表处首席经济学家郝福满先生，对中国的预算绩效管理提出了中肯的意见。他强调了政府问责制、公众参与、信息公开的重要性。“中国在金融管理和问责制方面的基础确实很薄弱，很难说能够获得非常准确的数据，需要建立一个非常健全的审计制度。”关于预算信息的封闭性，有着丰富人大工作经验的蔡定剑教授也心有戚戚焉：“预算是不公开的，是国家机密。人大代表审查的是预算报告，而不是审查预算。”
公共预算时代的来临
“我国公共财政制度建设始于上一届，成于这一届，而进一步完善寄希望于下一届。”全国人大财经委员会委员陆百甫说。
1994年分税制改革几乎没有涉及公共预算方面的内容，原来由计划委员会集中的资金分配权被各个部门肢解，呈现出“碎片化”的格局，预算不具备全面反映财政活动和有效约束财政的功能。所以说，中国还处于“前预算时代”，在政府内部缺乏集中的内部控制，政府外部也缺乏立法机构对政府预算的控制，没有有效的控制机制去确保财政责任的落实。1999年开启的预算改革是一个重构公共预算的过程，在这之前没有真正意义上的公共预算。
中山大学教授马骏接受采访时指出，中国当前预算改革的目标是建立西方国家在19世纪形成的现代公共预算体制，即控制取向的预算体制。对于公共预算制度的设计来说，最主要、最基本的任务就是建立权力结构。一般而言，预算权力结构包括四个方面：第一是公民利益群体与国家之间的关系；第二是议会和政府之间的权力分配；第三是政府内部的预算权力分配；第四是议会内部的预算权力分配。当然，我国的情况比较特殊，还需要考虑党委与政府、人大的关系。比如，河北省对预算审查程序进行修改、调整人大和党委审查预算的顺序，就是很好的改进。
渐进改革的突破口
就当前预算改革面临的困难和发展，贾康一针见血地指出：“很显然，中国公共财政发展和公共预算管理改革不会是一个平坦的发展过程，我们已经碰到了一系列的困难，很多困难其实不是技术角度的问题，更多的恐怕是触动既得利益的敏感性，和化解既得利益障碍的复杂性。在中国渐进改革中，用各方面可以接受的方式，推动有利于全体社会成员，有利于现代化进程的公共预算管理改革，必须掌握好化解既得利益这个关键。”
在指出困难的同时，贾康也表达了对预算改革的信心和期望：“很多观察者注意到中国的渐进改革总体上十分成功，但是越往后面走，难度越大，牵一发而动全身，已经找不到单兵突进的操作方案。现在，我们可以看到这个空间，比如公共预算管理改革。对财政管理水平的改进，甚至是带有技术特征的改进，就有可能从管理层面渗透到制度层面。有了资金的完整性、透明度，就必然要求决策水平的提高。理财的民主化、法治化的切入，就会拉动民主化、法治化和宪政化的进程。”