日本预算管理体制的借鉴与思考，本文主要内容关键词为：日本论文,管理体制论文,预算论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、日本预算制度
日本现行预算管理体制是第二次世界大战后建立的，在明确划分事权的基础上实行的分税制，具有明显的地方自治与中央集权相结合的特点。总的来看，日本的政府预算包括政府的每一项支出或收入，具有预算编制的完整性，并且在某一特定年度发生的支出必须由本年度的收入予以补足。日本政府收入的来源包括税收收入和政府债券收入，因此每年的预算总是平衡的。日本的建设公债制度规定公债的发行只能用于《财政法》具体规定的支出项目筹资（合乎筹资标准的支出），例如与公共设施相关的支出。预算详细说明年度内建设公债的发行数额，在规定的标准支出数额范围内决定债券融资的数量。
在日本，当建设公债发行仍然弥补不了预算缺口时，就需要制定一项特别授权法，允许特别赤字公债的发行。为了维护财政纪律，年度特别赤字公债的发行都需要制定特别授权法，在预算中具体规定发行的额度，同时必须得到国会的同意。
二、日本预算的构成
日本的《预算法》规定了预算的构成。预算包括预算总则、收支预算、递延支出（多年度支出）、跨年度支出（允许结转下年的支出）以及负债许可等内容。
预算总则除概括说明与财政收支有关的事项外，还需说明公债发行的最高限度、临时借款的最高限度及其他与预算执行有关的事项。这些规定构成了预算的基本框架。收入支出预算是预算的主要组成部分。收入部分表明了国民总收入的估计数，但这个数额并不意味着政府将征集到如此多的收入。支出部分则不同，在预算中列示的支出才可以支出，大概的支出数是根据每一类支出的上限决定的。递延支出是指政府需在几个年度分期支付才能完成的项目，一般最多为5年。这些支出一般是正在建设、正在生产或其他的一些项目。递延支出项目需提前经国会批准，国会具体规定了支出的总额度和每年支出的额度。但是，从近年看，递延支出仅仅用于驱逐舰和潜水艇等国防项目的建设上。跨年度支出是指国会允许一部分支出可转入下一财政年度使用的预算支出。这一制度是针对预算支出中由于多种原因使支出项目在当前财政年度内没有支付完毕而设立的，跨年度支出必须经过国会的批准。负债许可制度允许政府承担在既定财政年度内必须承担的债务，以使一些项目的全部或一部分支出递延到以后财政年度。政府承担这项债务必须得到国会的批准。同时，政府必须在每年的支出预算中划拨出当年实际的费用。
三、日本预算编制程序
按照日本宪法，内阁是负责准备预算及向国会提交预算的惟一机构。财政部拥有管理财政的综合权力。在财政部之中，预算局负责预算的起草。具体的编制程序如下：
1.预算请求指导
日本的财政年度开始于4月1日，预算编制程序开始于前一年度的夏天。首先，每个部门在8月末以前向财政部提交预算请求。大约在提出请求的前一个月，内阁依据前一财政年度对本年度经济增长进行估计，在此基础上通过“预算请求指导”。按照预算请求指导，每个部门的支出被分成不同的类别，如经常性支出和投资性支出，并根据这两类支出规定统一的上限。
因为每个部门必须在预算请求指导规定的限额内提出自己的预算请求，所以部门在提交请求之前，必须自己将不同种类的支出排出先后次序。从而，预算请求指导就很有效地控制了每个部门过量请求的情况，所以它在缩减政府支出方面有着重要的作用。
2.财政部预算局对预算进行审议，内阁通过预算法草案
预算请求提出之后，财政部预算局的预算监察员会同各部门就预算请求的细节问题召开一系列听证会。预算监察员将审查每个预算项目，如有必要，可向各部门索要其他的资料和数据。12月底以前，内阁发布”预算编制的总原则”，根据此原则，财政部完成预算草案的编制并将其送交各部。约一周以后，财政部和各部门一起对财政部预算草案进行最后一次协商，即“再协商”。协商之后，预算草案最终形成，最后一般在12月末获得内阁的批准。
3.议会的预算审议
内阁通常在1月中下旬向国会提交预算草案。根据日本宪法，众议院对预算草案有优先审议权。预算提交给众议院之后，财政部长在其预算演讲中简要叙述预算及政府的财政货币政策。同一天，在参议院中也将作这一演讲。在众议院，预算草案由预算委员会审议。在预算草案审议过程中，法律允许公众旁听。获得委员会批准之后，草案在众议院中由全体众议员投票。通过之后，预算草案提交参议院。
在参议院，预算委员会与在众议院一样以同样的方式进行审议。预算草案在由预算委员会同意之后.提交参议院全体参议员投票。当预算草案在参议院通过之后，预算于4月份生效。当参议院的决议与众议院不同时，就会产生由两院人员组成的协商委员会。如果协商委员会也不能达成一致意见，或者参议院在接到众议院通过的预算草案30天内仍没有达成最终意见时，众议院的决议将完全代表国会的意见。用这种方法，宪法规定了众议院在预算审议当中的优先权；同时，方便了预算的审议，以使政府活动不会因为缺乏预算而受到影响。
此外日本预算体系中还包括一项临时补充预算，即当实施政府法定契约性义务不可或缺的基金不足时，或者是在预算编制之后出现的突发事件使支出或负债无法弥补时，或者在预算编制之后出现了要修改预算的理由时，内阁可向国会提交一份临时预算，作为对正式预算的调整。
四、对我国预算管理体制改革的借鉴与启示
1.政府的收支活动统一，预算内与预算外相统一
日本在编制政府预算时，强调预算编制的收支统一性和预算内与预算外的完整性。在财政年度结束之后，各部门要向财政部递交一份收入和支出相对应的总会计报表。日本预算编制的一个重要原则是总额预算主义原则，这一原则要求计入政府全部的收入和支出，具体有两方面的要求：一是要求计入全部的收入和支出项目，不允许只计入收支相抵后的差额。二是要求对收入和支出列示到能反映实际境况的科目为止，如在公共支出中要求列到具体项目，也就是要求预算编制一定要细化。日本发行专款专用的公债，同时限制公债的使用方向和数额，使政府的收支活动在一定程度上达到了统一。预算内和预算外相统一即预算内外资金统一纳入政府预算，不准有任何财政资金游离于政府预算之外。而我国一般只对预算内财力进行安排，而对预算外财力统筹不够，政府预算内容不完整。
2.政府的职能活动与预算支出的职能相统一
日本政府预算有三种类型：一般账户预算、特殊账户预算和政府关联机构预算。几乎包涵了政府所有的职能活动，使政府的职能活动与预算支出的职能统一起来。一般账户预算主要管理政府的一般性财政收支，以税收、国债收入等为财源，为中央政府的行政管理、社会保障、教育、公共投资等活动提供财力保障。特殊账户预算主要是按规定设置的分类管理的事业型预算，具体内容随着政府职能的变化而变化。政府关联机构预算是管理由中央政府提供全部资本金的一些融资性机构的预算，这些机构为一些特殊目的筹资，在我国对应的是政策性银行。可见，日本政府预算与政府的职能是紧密联系在一起的，只要有政府的行为存在，就必须有预算的指导。而在我国政府预算中并没有单列政策性银行资金的预算，也没有单列各事业单位的预算。同时，如果说我国政府职能还不可能很快从竞争性领域中退出来，那么是否应该在政府预算中单列出国有企业特别预算是值得考虑的。
3.预算制度的建立、完善应与政治体制相对应
日本财政年度开始于每年的4月1日，在此之前，一般在2月份左右召开国会，由众议院和参议院通过政府预算。所以在预算批准与执行之间不会出现空挡现象。同时，日本还规定了如果一旦国会不能在财政年度开始之前通过预算的应急措施，即内阁会提交给国会一份包含财政年度指定部分的临时预算。一旦正常的预算获得通过，临时预算便失效，但临时预算的支出要与正常预算保持一致。
而我国财政年度与全国人民代表大会召开的日期是不一致的，财政年度从1月1日到12月31日，而全国人民代表大会一般在3月上旬召开，从而使预算执行出现了三、四个月的预算空挡。在我国预算改革后，虽然规定了国家发展和改革委员会年初预算可预留25%在执行中安排后上报，其他有预算分配权的部门预留的上报数不得超过3%，但这种规定是很粗略的，并没有同该财政年度实际的预算结合起来，具有较大的随意性。
4.设立科学的税收收入预警系统
日本自上个世纪90年代以来，几次发行公债，部分原因都是由于税收收入持续、出乎意料地萎缩，所以正确预测一个国家在某财政年度的税收收入，对于准确掌握该国的财政状况、恰当地制定当年的预算计划至关重要。特别是发展中国家在经济改革时期的税收收入，应考虑到经济改革对税基的影响，由此才能为财政政策提供有效的依据。
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