高校章程中的学术机构及其运作模式&基于教育部批准的18所大学章程的文本分析_学术委员会论文

高校章程中学术机构及其运行模式——基于教育部核准的18所大学章程的文本分析，本文主要内容关键词为：章程论文,教育部论文,所大学论文,文本论文,学术论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       DOI：10.16298/j.cnki.1004～3667.2015.09.03

       大学章程的编制落实作为推进依法治校、建设现代大学制度的重要举措，在高等教育发展中具有里程碑意义。章程涉及诸多层面的问题，其中过度行政化一直是阻碍我国大学发展的痼疾之一，其症结是行政权力一支独大、行政机构“包办”大学、学术权力被边缘化、学术组织权能受限[1]，迫切需要借助编制章程这一契机，落实“教授治学”，摆正学术权力在大学发展中的主导地位，发挥教授在教学科研中的主体作用。

       目前，大学章程的编制与核准已步入正轨。截至2015年6月底，教育部已核准了包括北京大学、清华大学、中国人民大学、北京师范大学在内的84所大学章程，其中前两批核准的15所大学章程具有较强的先导性，基本形塑了大学章程的形式结构，此外北大、清华和北师大这3所学校的章程也具有较强代表性。通过研究这18所大学的章程，以点窥面，可对我国大学学术治理的相关问题进行全面深入的思考。

       一、章程中的学术组织及法律依据

       通过对18所大学章程中学术机构的分析，发现所有学校均设有学术委员会，明确规定设置学位评定委员会的有17所，设置教学委员会的有14所①，设置职称职务评审委员会的有7所②，另有3所高校设置学术道德委员会(详见表1)。

      

       (一)学术委员会

       学术委员会作为所有高校的常设机构，法律依据有四方面。一是《高等教育法》(1998)的第四十二条：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”；二是《高等学校本科专业设置规定》(1999)的第二十四条：“校学术委员会……对本校的专业设置和调整方案进行评议”；三是《高等学校章程制定暂行办法》(2012)(以下简称“章程制定办法”)的第十一条：“章程应当明确规定学校学术委员会、学位评定委员会以及其他学术组织的组成原则、负责人产生机制、运行规则与监督机制，保障学术组织……充分发挥咨询、审议、决策作用”；四是《高等学校学术委员会规程》(2014)(以下简称“学术委员会规程”)的第二条：“高等学校应当……健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构；并以学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权”。

       对比上述法律法规可以发现：1998年颁布的《高等教育法》并未将学术委员会作为学校最高的学术机构，其职能也仅限于审议、评议相关学术事务，而2012年的“章程制定办法”、2014年的“学术委员会规程”则赋予了学术委员会至关重要的“决策权”，后者还进一步明确了学术委员会“最高学术机构”的地位。这一变化体现了政策制定者和立法推动者在彰显学术权力、实现“教授治学”方面的认识在逐步加深：以学术委员会为核心，通过学术组织的权能扩张和权力集中，保障学者在学术事务决策中发挥主导作用[2]。

       具体分析各所大学章程中学术委员会的表述，可得出以下3点结论：

       1.大多数章程将学术委员会规定为最高学术机构。除中国人民大学、东南大学、东华大学之外，其余大学均参照学术委员会规程，明确了学术委员会的最高地位：华中师范大学、四川大学、西北农林科技大学、东北师范大学、上海财经大学、中国矿业大学(北京)、西南大学、北京大学、清华大学和北京师范大学这10所高校规定学术委员会为“最高学术机构”，而其余5所高校则进一步明确学术委员会为“最高学术权力机构”或“学术事务的最高决策机构”。

       2.大多数章程中学术委员会的决策权不明确。有12所大学章程规定学术委员会对学术事务行使“决策、审议、评定和咨询”的职权，但考察这12所大学章程的具体条款，发现只有北京大学、四川大学、东北师范大学和西南大学这4所大学章程明确了学术委员会享有哪些决策权(“讨论决定”或“审定”的权利)，例如北京大学学术委员会有权“讨论决定学位授予标准、教师职务聘任的学术标准与规程、学术道德规范等学术管理制度”③。除上述4所大学之外，其余大学大多照搬学术委员会规程的表述，虽规定了由学术委员会“审议和决定”的诸多事项，但未具体指定哪些事项只能审议，哪些事项可直接决定，作为大学章程，这种表述上的模糊性易导致学术委员会的决策权难以落到实处[3～4]。

       3.大多数章程规定了学术委员会的成员构成和产生方式。从学术委员会的人员组成来看，大多数章程参照学术委员会规程，规定学术委员会的成员应是“学术声望较高的专家学者”④或“具有正高级职称”⑤，委员会中担任党政领导职务的委员不超过1/4；不担任党政领导职务的专任教师不少于1/2，并有一定比例的青年教师。比较有特点的是上海交通大学、清华大学和北京大学。上海交通大学的学术委员会委员分职务委员和选举委员两类；职务委员由相关校领导担任，选举委员是由经民主选举产生的知名教授担任。清华大学除选举委员(按各院系教授比例推选)、职务委员(两名)之外，还允许校长直接聘任委员，但不得超过总人数的1/10。北京大学将学生吸纳进学术委员会，其学术委员会由教授委员、学生委员、校长及校长委派的委员组成，其中校长及其委派的委员不得超过委员总数的15％，并随校长任免而更替。可以发现，在委员的产生方式方面，主要有民主选举、依照职务当选和校长委派三种。从委员会主任的选任方式来看，主要有两种模式，一种是校长(校务会议)提名、全体委员选举产生，如清华大学、吉林大学、上海交通大学、西北农林科技大学、上海财经大学；另一种是直接由全体委员会选举产生，如北京大学、武汉理工大学。也有学校兼具上述两种模式，如北京师范大学、西南大学。此外，中国人民大学章程要求委员会主任应由不担任行政职务的资深教授担任。

       (二)学位评定委员会

       学位评定委员会的法律依据主要有两条：一是1980年颁布的《中华人民共和国学位条例》(以下简称“学位条例”)及其实施办法；二是2012年实行的章程制定办法第十一条。根据学位条例及其实施办法，学位评定委员会的权力主要集中在四个方面：一是审查学士、硕士、博士、荣誉博士学位获得者的名单；二是确定硕士、博士学位的考试科目、门数和范围，审批主考人和答辩委员会成员名单；三是做出授予硕士、博士学位的决定；四是处理与学位相关的争议，撤销违反相关规定的已授予学位。

       从各校章程中学位评定委员会的职能权责来看，除了教育部学位条例所规定的四类权力之外，某些大学章程还赋予学位评定委员会更多的职权：①审议学校学科、专业的设置和调整，如中国人民大学、武汉理工大学、同济大学和东北师范大学；②制定学校学科建设规划，或制定学校学位与研究生教育发展规划及有关政策，如四川大学、西北农林科技大学；③遴选研究生导师或制定研究生导师遴选标准，如中国人民大学、上海外国语大学、武汉理工大学、四川大学、西北农林科技大学和东北师范大学。在委员会主任的选任方式方面，武汉理工大学、西南大学均规定校长担任(兼任)学位评定委员会主任，上海外国语大学则规定由正高级职称的学校主要负责人担任。在实践中，校长担任学位评定委员会主任的做法在高校中较为普遍，这种做法的好处是校长可以学位评定委员会主任的名义向毕业生颁发学位，并对培养质量负责。

       通过分析学位评定委员会的法律依据和相关章程条款，可以发现：

       1.从法律地位上看，学位评定委员会并不低于学术委员会。从制定机构来看，学位条例是由国务院制定的法律，而学术委员会规程仅是教育部制定的部门规章，在法律效力上学术委员会规程弱于学位条例。从颁布时间来看，先有学位条例规定设立学位评定委员会(1980年)，后有《高等教育法》要求设置学术委员会(1998年)。实际上，在2012年实行的章程制定办法的表述中，学术委员会和学位评定委员会的地位平等，直到2014年颁布的学术委员会规程才将学术委员会确立为“最高学术机构”，虽然这一表述与学位条例并不冲突，但若涉及两个委员会之间的权利边界划分，由于学术委员会规程的法律效力低于学位条例，所以应以学位条例为准，由此可能出现学术委员会难以统管学位评定委员会的局面，其结果是“最高学术机构”在学位评定方面有名无实。

       2.从学位评定委员会与学术委员会的关系来看，中国人民大学、东南大学和东华大学的章程中学术委员会并不是最高学术机构，因此这3所大学的学术委员会和学位评定委员会是平行机构，互不统属。在其余15所大学章程中，虽然学术委员会被规定为最高学术机构，但和学位评定委员会之间的关系却各有差异，有的大学将学位评定委员会置于学术委员会的管辖之下，例如北京大学章程规定学术委员会有权决定学位授予标准，并要求学位评定委员会定期向学术委员会报告工作；华中师范大学的学术委员会有权审定学位授予标准；中国矿业大学(北京)、上海交通大学、上海财经大学章程规定学位评定委员会是学术委员会下设的专门委员会之一；上海外国语大学、武汉理工大学、同济大学的章程均规定学术委员会有权提名学位评定委员会的成员名单，并审议学位评定委员会提交的事项。但也有部分大学章程对学术委员会和学位评定委员会之间的关系定位不清，例如吉林大学章程规定“学术委员会和学位评定委员会依照各自章程行使职权”，两大委员会实质上也是互不统属；四川大学、西北农林科技大学、东北师范大学的章程中，学术委员会和学位评定委员会的职责互不重合，也未明确二者之间的关系。

       (三)教学委员会

       在上述18所大学的章程中，有14所设置了教学委员会⑥，由此可见设置教学委员会已成为多数大学的通例，该委员会在人才培养方面发挥了关键作用。

       教学委员会的法律依据主要是教育部学术委员会规程的第十一条：“学术委员会可以就学科建设、教师聘任、教学指导、科学研究、学术道德等事项设立若干专门委员会”。此外，各高校设立教学委员会，也是为了与教育部的高等学校教学指导委员会相对应。

       在大多数高校的章程中，教学委员会的职能权责主要包括以下四个方面：审议学校人才培养与教学改革的重大项目与方案规划、审议教学管理与质量监控的相关规章制度并监督实施、审议教学奖项评定标准和办法、裁定教学责任事故与教学工作考核评价中的争议。除了上述四项职能之外，还有少数大学赋予教学委员会更多的职权，包括：①审议教学经费的分配使用(上海外国语大学、武汉理工大学)；②论证学科专业设置和调整(上海外国语大学)；③教学职称系列设岗和评聘办法(东北师范大学)。

       在教学委员会的人员组成方面，仅有4所学校做出了明确规定：上海外国语大学的教学指导委员会由教学水平高、具有履职能力的高级专业技术职务人员组成；同济大学的教务委员会由教师以及部分管理机构、学生与用人单位代表组成；上海财经大学的教学指导委员会委员由学校教学单位和有关职能部门具有较深学术造诣和丰富教学经验的教师代表组成；东北师范大学的教务委员会下设督学组，由离退休教师组成。

       (四)职称职务评审委员会

       职称职务评审委员会⑦是负责教师和专业技术人员的职称职务评审等相关学术事项的专门委员会。目前共有7所大学的章程中明确规定了此类委员会。

       职称职务评审委员会的法律依据主要有学术委员会规程的第十一条、教育部1986年颁布的《高等学校教师职务试行条例》(以下简称“教师职务试行条例”)和《高等学校教师职务评审组织章程》(以下简称“教师职务评审组织章程”)。在教师职务评审组织章程中规定了教师职务评审委员会的职责，主要包括：审定助教、讲师的任职资格；评议教授、副教授的任职资格并提出意见，报省、自治区、直辖市、国务院有关部委的评审委员会审定；制定本校教师职务任职资格评审工作的实施办法。

       随着高校办学自主权逐渐扩大，目前大部分部属高校已具有自主评审高级职称教师和专业技术人员的权力，从7所大学的章程来看，职称职务评审委员会的职能权责主要包括：审定教师和专业技术人员职称职务评审的工作条例和实施办法；组织教师和专业技术人员职务任职资格的评审工作。值得注意的是，武汉理工大学的章程中，学校设立了高级专业技术职务评审委员会，负责审定教授(研究员)职务，而副高级以下的职称职务的评审权下放给了基层学术组织，这种做法有利于激发院系的办学活力。从人员构成来看，主要由学校相关领导和职能部门负责人、校内各学科领域专家教授担任，其中，武汉理工大学的高级专业技术职务评审委员会主任由校长担任。

       (五)其他校级学术机构

       除学术委员会、学位评定委员会、教学委员会、职称职务评审委员会之外，各校章程中还有一些其他类型的学术机构，包括上海交通大学、上海财经大学、中国矿业大学(北京)设置的学术道德委员会，上海财经大学设置的学科建设委员会，中国矿业大学(北京)设置的学术评价委员会等。这三类专门委员会都是根据学术委员会规程的第十一条设置的。

       二、章程中学术治理制度的问题探析

       总体来看，完善学术治理体制作为现代大学制度建设的关键环节，各大学都处于探索完善阶段，仅就上述18所大学章程中的相关表述来看，尽管在章程编制过程中已深思熟虑、集思广益，但仍存在不少瑕疵，其中比较明显的问题有以下5点：

       1.法律依据变动。在章程制定过程中，部分条款的法律依据出现了变动，导致一些学校的章程在核准生效之后与上位法不相吻合，亟待修改。例如中国人民大学、东南大学和东华大学这3所高校的章程在提交核准之后，教育部颁布了学术委员会规程，因此这3所高校未能参照学术委员会规程中的规定，将学术委员会作为全校的最高学术机构。

       2.条款表意含混。章程中某些条款的表述不够严谨精确、留有漏洞，例如“最高学术机构”这一概念就值得商榷，所谓“最高”究竟是指学术委员会享有“最高学术地位”还是行使“最高学术权力”，若理解为“最高学术地位”，学术委员会可被解读为一个纯粹学术研究机构，其权力可能被架空。此外，少数大学在规定学术委员会职权时出现了“审议和决定”的表述，但却未指明哪些事项只能审议，哪些事项可以决策。这种表述的含混性可能导致在解读和操作中出现歧义。

       3.法定权力虚置。学术委员会的法定决策权在章程中未能体现。尽管章程中规定了学术委员会拥有决策、审议、评定和咨询等职权，但仔细分析18所高校章程中关于学术委员会职权的条款，发现仅有北京大学等4所大学的学术委员会拥有直接决策权，且其决策事项也大多限于学术评价领域，与“评定”职权相重合。

       4.关系定位不清。多数大学章程中，虽然规定学术委员会是最高学术机构，但是学位评定委员会却不是学术委员会的下属机构，二者之间的关系不清。较典型的是北京师范大学章程，一方面将学术委员会规定为最高学术机构，但另一方面把学位评定委员会表述为学位相关事务的“最高权力机构”，在涉及学位事务时，这两个委员会同为“最高”，如何协调尚存疑问。

       5.程序衔接不严。根据各校章程，学术委员会负责审议、评定诸多学术事项，但这些事项应提交哪些部门，或以何种形式作出最终决策，大多数章程并未明确规定。按目前高校的领导体制来看，学术委员会审议、评定的最终意见应提交党委(常委会或全委会)或校长办公会最终审定，例如北京大学的章程规定校长、院长要“尊重和维护学术委员会的地位，支持其履行职权，保障其决议的执行”。但在大多数章程中党委、校长的相关条款并未明确由谁来负责决定学术委员会所提交的事项，由此可能导致学术组织和非学术组织之间的职能对接出现漏洞、办事程序不够严密，学术委员会的审议、评定结果去向和效力不明显。

       三、政策建议

       目前高校章程编制与核准已进入最后阶段，全国2000余所高校的章程都将在今年末核准完毕。在编制核准大学章程、完善内部学术治理这一关键任务上，高校和教育主管部门责任重大，需要上下联通，携手解决目前存在的问题。为此，笔者提出如下两个方面的政策建议：

       第一，对于编制章程的高校而言，要坚持教授治学、追求双重合法、条款严谨可诉。

       坚持教授治学，就是要构建一个独立运行、自主决策的学术治理体制。要实现两个层面的自主：大学学术发展相对于外部力量干预的自主，校内学术权力相对于行政权力的自主。要实现学术自由，最理想的举措莫过于坚持“教授治学”，只有教授和学者掌握了“治学权”，学术组织的功能和作用得到充分发挥，才能导正大学发展方向，扭转行政主导之下的“政绩取向”，使立德树人、穷究真理真正成为大学的核心功能和神圣使命。在章程编制过程中应抱持渐进改良的原则，扩大教授“治学权”的广度和强度，为实现教授治学夯实制度土壤。

       追求双重合法，就是要兼顾章程和学术治理相关规章的形式合法性[5]和实质合法性[6]。所谓形式合法性，是章程中有关学术治理的条款要以法律为准绳，与我国现行法律体系相对接，将章程作为依法治校的制度根基。章程“有法可依”不是照搬法律条文，而是要参照法律精神，根据学校实际，设计具有针对性、实用性、前瞻性的条款。所谓实质合法性，是学术治理的相关制度应当与学术共同体的价值标准和理想信念相一致，在章程中体现学术自由、教授治学的理念纲领，不应只停留在精神文化层面，更应固化为大学的典章制度。

       条款严谨可诉，就是要行文逻辑严密、措辞简练精确，可作为行政诉讼依据和司法审查对象。当大学章程通过核准之后，便具有了行政法的性质，大学作为独立法人，在行使自主权力的同时必然要承担法律责任。目前涉及大学的法律纠纷，最常见的有三类：一是涉及科研经费问题的诉讼，二是涉及学位问题的诉讼，三是与学术诚信有关的诉讼。这些诉讼都涉及学术治理的科学性与规范性，若是章程相应条款不够严密，学术治理相关制度不够健全，则大学在这些诉讼中往往陷于口说无凭、无规可依的尴尬境地，因此败诉的案例并不鲜见。由此看来，确保章程条款的系统严密是十分必要的，但即便是在已通过核准的84所大学章程中，仍存在不少关键条款需在办学实践中以“试误”的方式加以完善，甚至还需通过修订章程以提高相关条款严密性。

       第二，对于各级教育主管部门而言，要指引宏观方向、把稳核准关卡、留出创新空间。

       指引宏观方向。政府对高校刚性的行政管理只能是越俎代庖，重蹈行政化的覆辙，应当通过完善立法、严格执法，引导学校走上依法治校的轨道。目前与章程编制和学术治理相关的法律规章主要包括《教育法》、《高等教育法》、高校章程制定办法和学术委员会规程，这四部法律规章形塑了大学内部学术治理的基本框架。但在现行法律体系中，也存在着诸如学术委员会的“最高学术机构”概念不清、学术委员会的“最高”地位不够凸显等问题，迫切需要以教育部为主导推动高等教育法的修订，以便明确学术委员会作为大学最高学术权力机构的地位。在未来章程核准与修订的工作中，各级教育主管部门一方面要注意立法的系统性，清理现行教育法规体系中相互抵触的条款，避免学术委员会与学位评定委员会关系不清等情况的出现；另一方面也应当充分尊重高校在章程编制中的自主性，通过开展研讨交流、发布参考指导意见等形式引导大学章程编制工作。

       把稳核准关卡。教育部对高校章程的核准既是章程生效的必经环节，也是修正章程错漏的最后一道关卡，因此尽管待核准的章程数量众多，但仍需各级主管部门把好最后一关，尽力避免章程生效之后仍需大改的情况发生，以确保章程的严肃性和稳定性。一是要合理设计核准程序，将学校自查、部门核查、专家审查三个环节紧密衔接，减少章程中犯错几率；二是要提高专家来源构成的科学性，不仅要聘请高等教育领域的专家学者，更要聘请熟悉法律事务的专业人员和熟悉政策方向的行政人员，集思广益，提高章程核准工作的权威性和科学性。

       留出创新空间。创新就是要打破现有的制度束缚和思维定势，积累量变实现质变，最终实现大学治理水平和效能效益的整体飞跃。在去除行政化弊病、建设现代大学制度的历史拐点上，迫切需要大学在章程编制和制度建设过程中不断推陈出新，根据自身情况实现自主革新。但创新同时又意味着挑战传统权力和既得利益群体，其中尤以各级教育主管部门的权力为代表。可以说，若不削弱和限制教育主管部门的行政特权，高校在制度建设中的自主创新便不可能发生，因此，教育主管部门应转变职能，简政放权，整理负面权力清单，取消对高校的不合理管制，为高校的制度创新留出空间。

       注释：

       ①在不同高校章程中，对“教学委员会”这类机构的命名不一致，例如中国人民大学的“人才培养委员会”，上海外国语大学、四川大学、上海财经大学的“教学指导委员会”，同济大学、东北师范大学的“教务委员会”等。对比各校章程，上述委员会的职能高度重合，在此以“教学委员会”统一命名。

       ②在不同高校章程中，对“职称职务评审委员会”的命名不一致。其中包括东南大学的“职称评审委员会”、武汉理工大学的“高级专业技术职务评审委员会”、吉林大学的“教师职务评审委员会”等。上述委员会的职能高度重合，故将其归为一类，统称为“职称职务评审委员会”。

       ③《北京大学章程》第二十七条第一款。

       ④东南大学、武汉理工大学、同济大学和四川大学。

       ⑤西北农林科技大学、上海财经大学、中国矿业大学(北京)和西南大学、北京师范大学。

       ⑥或称人才培养委员会、教学指导委员会、校务委员会。

       ⑦或专业技术聘任工作委员会、专业技术职务评审委员会、高级专业技术职务评审委员会等。

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