国有产权营运 体制改革评析，本文主要内容关键词为：体制改革论文,国有产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国国有企业的改革包含两个层次的改革。一是企业制度的改革，即国有企业实行公司化改革。二是所有者职能系统的改革，即国有资产管理体制改革与国家资本出资主体的构建。本文以国家资本出资主体的构建为主题，先描述国有产权营运体制改革现状，再分析其利弊与发展趋势。
一、目前改革方式
中国国有企业原来只有同政府的企业主管部门的行政隶属关系，以及同政府财政部门的财务隶属关系，不存在企业同明确的出资主体的产权关系。
国有企业实行公司制改革试点以来，陆续出现了构建不同形式的国家资本出资主体的尝试。
1.公司制改革试点企业中，部分企业的改革办法是，以其分离出的经营性资产，加上向社会募股，设立新的公司，原企业留剩部分就改为总公司，作为对新设公司的国家股权的持股主体。例如，马鞍山钢铁总公司“代表国家”持有马鞍山钢铁股份有限公司60%以上的股份。
2.1992年，国家国有资产管理局经国务院批准对东风汽车集团、东方电气集团、中国重型企业集团、第一汽车集团、中国五矿集团、天津渤海化工集团和贵州航空工业集团实施企业集团国有资产授权经营试点，“将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司）经营和管理”，集团公司成为集团成员企业的持股主体或产权主体，在企业集团内建立母子公司关系。
3.各级地方政府分别组建国有资产经营公司或国有控股公司。最早的是1987年成立的深圳市投资管理公司。其他地方在1992年以后陆续建立。目前主要有两种类型。一类是一个地方政府建立一个综合性的国有资产经营公司，如武汉市国有资产经营公司、泉州市国有资产经营公司等；一类是由地方政府的企业主管部门改建的行业性的国有资产经营公司，上海、北京等大城市都这样组建。上海市政府16个专业管理局已分别改组为专业性国有资产经营公司（控股公司）或具有产权经营与生产经营双重职能的集团公司。
4.全国性行业总公司改组为国家控股公司。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定：“按照现代企业制度的要求，现有全国性行业总公司要逐步改组为控股公司。”1994年，国务院确定中国石油化学工业总公司、中国航空工业总公司和中国有色金属工业总公司进行分别改建为国家控股公司的试点，目前正在组建。国务院的一些企业主管部门也纷纷申请国家授权改组为行业性国家控股公司。
5.国家计划部门的投资分配机构通过重组建立国家控股公司。1988年，经国务院决定，成立了6 家隶属于国家计委的国家专业投资公司；它们本身无资本金，不是具有出资能力的投资机构，实际只是执行国家计委投资决策的投资分配机构。1994年成立国家开发银行时， 这6家国家专业投资公司并入该行，并在1995年新组建了国家开发投资公司，作为用国家资本金对国家重点建设项目投资的国家控股公司，它主要从事政策性投资业务。
二、进展与局限
上述各项措施，推行的背景和所起的作用不尽相同。
马钢型的出资主体，是为国有企业改组的股份有限公司的国家股设置的持股主体。这样使公司能向公众发行股票，并在交易所上市。但是，作为该持股主体的原企业（总公司）本身的出资主体仍然缺位，它同企业主管部门依然保持着行政隶属关系。这种体制影响着国家股占控股地位的公司治理结构的建立与健全，也是微观机制上限制国家股流通的因素。目前上市公司的国家股尚未能流通，虽然主要是由于宏观原因，但这个微观因素也不可忽视。
企业集团实施国有资产授权经营，促进了企业集团内部以资本为纽带的母子公司关系的形成。80年代开始产生的企业集团，它的所谓“紧密层企业”，除集团核心企业投资建设的以外，还有不少是政府以行政划拨方式划归集团核心企业统一管理的企业。由于核心企业对它们没有出资关系，而且它们同政府财政部门仍各自保持着财务隶属关系，因此，核心企业尽管可以在集团内部统一规划安排它们的生产经营，但对它们的管理还是行政管理。国有资产授权经营，通过政府授权方式，确定集团核心企业对属于同级财政的集团成员企业的国家资本行使出资者职能。这样使核心企业与成员企业之间得以建立起以资本为纽带的母子公司关系，代替了行政管理关系，从而改变了集团内部彼此若即若离的不确定状态，促进了企业集团的顺利运作与发展。但是，集团核心企业本身的出资主体或产权界定问题尚未解决。
地方政府组建的国有资产经营公司或国有控股公司，为地方国有企业确立了产权主体，有利于推行国有企业的公司化改组和国有存量资产的流动与重组。例如，深圳市投资管理公司作为市属国有企业的出资主体和其控股、参股公司的持股主体，从事国有资本的投资运作和产权经营。它和企业之间建立了出资者与企业法人的关系，不存在行政隶属关系。由于企业不再需要主管部门，深圳市政府就不设主管企业的专业局，只设经济发展局、贸易发展局等经济综合管理部门。深圳市投资管理公司原先对国有企业还兼有某些一时交不出去的行政管理职能，1992年深圳市国有资产管理委员会成立后，这些职能就移交给了该委办公室，这样便进一步实现了国有产权经营职能与国有资产管理职能的分离。为了改变国有产权垄断经营状况，并完善地方企业集团内母子公司关系，该市在1994年成立了第二家国有资产经营公司，即深圳市建设（集团）公司。这是在地方企业集团基础上建立的国有控股公司。它根据“谁投资、谁派人、谁管理、谁负责”的原则，建立了产权代表委派制度和产权代表报告制度，以人事权与财产权的统一代替了国有经济中二者脱节的体制，有利于形成通过人事选择保证产权控制的机制。上海市近年通过国有资产经营公司的组建与运作，推动了资产重组、企业改革和产业结构调整。但是，这些国有资产经营公司或国有控股公司本身的出资主体，同样没有界定。此外，目前各地组建国有资产经营公司都是地方政府自立规章，全国尚无统一规范，因而彼此差异很大。有的地方，各级政府层层推行国有资产授权经营，甚至市辖区的各个专业局分别翻牌为国有资产经营公司，才几千万元的资产规模也成了一家“国有控股公司”。这类机构，不少兼有产权与行政双重职能。
国家开发投资公司可以承接原中央基本建设基金贷款转为企业的国家资本金部分，作为其出资主体。但是，它作为政策性投资公司，本身资本的经常性来源和筹资的法定程序问题尚待解决。
三、行业总公司改组的争议
关于全国性行业总公司和国务院的企业主管部门改组为国家控股公司问题，目前引起很大争议。
行业总公司和企业主管部门的改组要求强烈。它们关注的热点，以试点行业总公司为例，一是要求国务院授权总公司管理与经营其全系统的国有资产，原来有行政隶属关系的企业改成它的子公司，企业的所有者权益转为总公司对子公司的资本投入，在产权与财务关系上由总公司一个口对国家；二是要求子公司的国有资本收益和国有资产转让收入由总公司统一收取，然后按规定标准由总公司向国家上缴部分资本收益，但近几年内应缴国家的资本收益全部留给总公司作为国家追加资本；三是要求将总公司改组成既从事产权营运又从事生产经营的混合型控股公司，并由国家授予其统贷统还的融资权和统一对外贸易权等等。
关于国家控股公司组建问题，国内在理论上已进行多年讨论，意见并不一致。但是，去年以来，对全国性行业总公司上述改组设想表示异议的，以国有大型企业和企业集团以及政府综合性经济管理部门尤为激烈。最突出的表现是今年3月全国八届人大四次会议期间， 以东风汽车公司总经理马跃牵头的三十余名全国人大代表联名提案，申述了大型企业集团公司改组为国家授权投资机构，与行业管理部门、行业总公司改组相比具有明显优势，并对行业管理部门、行业总公司改组为国家控股公司可能出现行业性垄断表示忧虑。
对全国性行业总公司、企业主管部门改组为国家控股公司可能产生的弊端，人们的疑虑主要是，一怕翻牌，二怕收权，三怕垄断，四怕分割。翻牌，就是政府行政部门或行政性总公司改名不改实，改组后依然保持政府行政权力，政府职能并不转变。收权，就是改组过程中凭借政府行政权力上收企业法人或企业集团公司法人权力，导致产权行政化，“婆婆”加“老板”，把企业卡得更死。垄断，就是国内形成行业性垄断，行业性控股公司不仅排斥系统外的企业竞争，而且在系统内具有直接从事生产经营职能的总公司将恃权挤压子公司，国内垄断将导致中国企业丧失在国际市场的竞争力。分割，就是阻碍跨行业的资产重组与企业重组，维持“条条”分割的格局，延缓产业结构调整的进程。地方政府的企业主管局或行政性公司改组的行业性国有资产经营公司或控股公司也可能产生类似弊端，但是，由于它的影响主要及于当地，地区之间企业尚有竞争，因而它引起的反应还没有那样强烈。
四、难点待解
中国国有产权营运体制的改革取向正面临着抉择。抉择如何，将直接制约它的改革前景，并对中国经济改革与发展的总体格局产生不可忽视的影响。而这种抉择将取决于如何处理如下难点问题。
1.立法与授权
各国设立国家控股公司的通常程序是先立法、后授权，或者立法与授权是同一过程，即为某个国家控股公司的设立单独制定特殊法律。总之是授权以法律为依据。
在我国，作为国家财产基本法的《国有资产法》尚在草拟，规范国有资本出资机构的组织与行为的法律亦未制定，而当前各级政府以至政府部门却在纷纷推行国有资产授权经营。这种授权具有下列特征：
（1）它没有法律依据，是单纯凭借政府行政权力的行政授权。 这就产生它在财产权上是否具有法律效力的问题。
（2）它由各级政府自定为授权主体， 可是该授权主体自身并没有得到国家财产权的授权。自身没有被授权的主体，能不能向他人授权？这就产生该主体的授权资格问题。
（3 ）由于对授权者与受权者各自的责任以及与之对称的权利没有法律界定，这种行政授权的随意性很大，往往导致权利有人争，责任无人担，从而难以形成真正具有完全民事行为能力的产权主体。
（4 ）它使各个层次的国有产权主体之间的产权联系被层层行政权力割断，作为授权者的某级政府或其部门与作为受权者的国有资产经营公司或集团公司之间，行政权控制财产权的政资不分、政企不分状态将难以改变。
解决上述问题的途径是加快有关立法进程和提高立法质量，而立法进程之能否加快和立法质量如何，将取决于有关各方对国有资产管理与国有产权营运体制改革的基本问题能否尽快取得比较切实的共识。如果做不到这一点，继续无序授权，那就不免会走先授权、再整顿的弯路，大大增加改革成本。
2.资本与出资
作为出资主体的控股公司是公司法人，因而它自身先要有组成该公司法人的出资主体，然后才能充当其他企业的出资主体。
目前我国的国有资产授权经营，是政府授权国有资产经营公司或集团公司对其下辖企业或子公司行使出资者职能，即把后者的国有资本存量通过政府授权划作前者对后者的出资。但是，作为母公司的国有资产经营公司或集团公司本身的出资主体问题并没有解决。这些母公司同作为授权主体的政府之间，仍保持着行政隶属关系。这种做法，如果只是作为改革的过渡步骤，未尝不可。但若作为长久的制度安排，则可能出现两种情况。一种情况是这些母公司依然摆脱不了政府过多的行政干预，很难真正作为独立的公司法人从事投资与产权运作业务。另一种情况是授权经营后政府放松行政控制，这些母公司对下辖企业或子公司拥有很大权力，它们自身却由于没有出资主体而不受产权约束，以致作为所有者的国家对它们在产权上难免失控。而一旦国家产权失控，出现混乱，继之而来的很可能是政府为整顿秩序而强化行政控制。鉴于目前各地各级政府纷纷宣布这样的授权经营，有可能导致大大小小的国有资产授权经营公司林立的局面，对后一种情况尤其需要有所预察。
当然，从事国家资本营运的控股公司，总有最高一层母公司不设出资主体的问题。但是，第一，这样的母公司只能集中于国家控股公司（含具有国家控股公司资格的特大型企业集团公司）这一层面。国家控股公司的设立，既要防止垄断，应尽可能形成多家适度竞争的格局，又不宜过于分散，山头林立。国家控股公司可下设次层控股公司，形成母子公司关系的分层控股结构，这种母子公司关系可受公司法调整。第二，国家控股公司由于不再设出资主体（控股主体），就需要作为特殊公司法人设立，因而需要国家最高权力机构制定特殊法，规范其组织与行为，明确界定其职责范围与权限，并对其设立程序以及主要人事任免程序、政府监管职责、审计监督、公司报告制度及其审议等等作出具体规定，以保证国家对国家控股公司不致失控，避免国家控股公司蜕变为凌驾于社会之上的寡头。第三，国家控股公司虽不设出资主体，但不能没有法定的资本来源和法定的资本充足率约束。在我国，国有企业的资本存量通过体制改革可以成为设立国家控股公司的资本主要来源。但是，在改制过程中，国有企业资产重组与债务重组应统筹安排。国家控股公司有责任保证其控股（特别是全资）子公司的资本充足，解决它们的过度负债问题。国家控股公司自身若资本不足，除非转让子公司部分股权，就需要国家财政拨款弥补，不过这种财政拨款须由国家最高权力机关审议与授权，因此国家控股公司特殊法应对这种财政拨款程序作出规定。这里主要是讲国家控股公司设立时的初始资本来源。营利性国家控股公司一旦营运以后，就应依靠自身资本增殖滚动发展，不再依赖国家财政拨款增资。政策性国家控股公司应是个别的，尚需国家财政拨款补贴和增资，但应以实现国家政策目标所必要的成本和投资为限度，这种财政拨款程序也该由其特殊法作出规定。
3.国家所有与地方公有
目前各级政府授权其部门、行政性公司或所辖企业集团公司改组为隶属于各该级政府的国有资产经营公司（控股公司），这种授权实际是行使所有者职权。地方政府拥有决定或批准其所属地方国有企业产权转让的权力，而决定或批准企业产权转让的权力正是所有者的权力。这些事实已经突破国家统一所有、政府分级监管的原则，它表明在国家所有的同时，事实上也存在着地方公有。可是，地方公有至今只是事实上被默认，立法原则尚未予以承认。这就产生了实践与原则的矛盾，它意味着各级地方政府事实上有权不经国家批准就转让原则上并未归其所有的企业产权，并有权将其并不拥有所有权的企业授权其下属机构行使出资者权力。
这种实践与原则的矛盾产生的实际影响是，首先，地方政府事实上像所有者那样对地方国有企业行使权力，但是可以不承担所有者应尽的财产责任，而让这类责任最终由作为“统一所有”主体的国家兜着。其次，由于原则上未予承认和法律上并未界定，地方政府对其事实上行使的所有权缺乏安全感。而且国家机关有关部门确实有人主张中央政府对地方政府所辖企业产权应保留上收或划拨的权力。由于产权上的不安全感，地方政府处理国有企业产权问题的行为难免趋向短期化，这已不是单纯理论上的推论，近年不少国有企业产权交易案例可以证明。
与其受原则与实践的矛盾困扰，不如将原则与实践统一起来，通过立法承认事实上存在的地方公有，并明确界定国家所有与地方公有的边界。凡属国家所有的产权，应归入国家控股公司系统分层控股、持股，地方政府无权处置或授权经营。凡属地方公有的产权，就划归各该级人代会与地方政府管辖，界定产权的同时界定责任，使权利与责任对称，产权与事权统一。这样既可能使中央真正集中注意力于增强关键性国有企业或企业集团的活力与实力，又可能使地方对其公有产权的行使更注意兼顾当地的眼前利益与长远利益。
国有产权与地方公有产权界定之后，在日益发展的社会主义市场经济条件下，不会妨碍国有产权与地方公有产权之间以及地方公有产权相互之间的流动与重组，毋宁说，将更有利于它们的流动与重组。不过，这种流动与重组，将不再是靠行政划拨，而是通过明确的产权主体之间的产权交易来实现，从而有利于资源优化配置。
这些看法，只是一孔之见。实际工作中，要在这些问题上取得共识，尚有一段不短的路程。鉴于中国的改革方式和既有的权力与利益格局，中国国有产权营运体制改革看来很可能还会沿着已经启动的方式继续走下去。如前所述，这种方式不免产生无序状态。不过，十几年来的改革实践表明，中国的各项改革常常是通过众多的无序走向有序，只是改革成本与这个过程的长短通常成正比。
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