国有资本财政投资：机制缺陷与主体重构，本文主要内容关键词为：重构论文,缺陷论文,主体论文,国有资本论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济体制改革的深入，我国传统计划经济体制下单一的政府投资主体已经为市场经济条件下投资主体的多元化所取代，其中，企业(包括国有企业)投资在整个社会固定资产投资中正逐渐居于主体地位。但是，投资主体的多元化并不否定政府以国有资本所有者的身份参与各种投资活动，作为国有资本财政主体，政府同其他投资主体一样，具有对自身资产保值增值的欲望和追求，其宏观经营性决定了国有资本财政再投资的基本准则是尽可能实现宏观盈利。因此，在构建与社会主义市场经济体制相适应的新型投资体制时，我们必须对国有资本财政投资的主体地位和运行机制予以足够的重视。
一、现行国有资本财政投资主体的运行机制缺陷
经过20多年的经济体制改革，社会主义市场经济体制的基本框架已在我国初步确立，但国家直接投资的规模仍然在全社会固定资产投资总量中占有很大的比重，企业的投资主体仍然没有完全确立。随着公共财政基本框架的建立以及国有企业改革的进一步深入，以政府为主体的国有资本财政投资在实践中逐渐暴露出其运行机制和行为方式上的弊端。
(一)国有资本财政投资主体缺位
规范的财政投资，从资金的投入、建设、项目建成后的经营、直到投资的回收，应是一个连贯的统一的资本运作过程，自始至终的统一管理是保证资本营运获得最佳效益的必要条件。但从现状来看，我国国有资本的运作过程却因所有者代表的政府内部部门分工而将其割裂开来，形成了多元分散管理的格局，即行业部门管规划、计委管投资、建设部门管项目实施、经委管项目建成后的生产经营、财政部门管投资利润的回收。每个部门都代表国家行使一项投资管理权，但又都不能越权管理。这种“五龙治水”的投资管理体制本身就决定了不允许任何一个部门去承担投资主体的全部责任，加之各部门之间往往因利益矛盾而难以有效地协调与配合，使得政府对国有资本财政投资和运营管理上的不连续性更加突出，从而导致国有资本投资和经营效益的低下。
(二)国有资本财政投资主体人格化机制尚未形成
由于国有资本财政投资规模庞大，每个政府部门都要管理数百个投资项目，时间和精力的有限性使投资决策者无法去认真研究每个项目的可行性。这样，每个投资项目都没有专门履行所有权主体责任的人格化主体，无法做到由具有丰富投资管理经验的专家对投资项目的决策和实施进行有效的管理。一旦投资决策失误，造成国有资本直接经济损失，往往没有人来追究投资决策者的责任，或者即使追究，也会因为投资过程各环节的分段负责，而且造成损失往往是各方面综合原因形成的，几乎每个部门都可以把责任推卸给别的部门，最终结果往往是因难以确定投资失误的责任主体而不了了之。可以说，缺乏人格化的责任主体对国有资本的投资风险负责，是导致投资决策的随意性和对国有资本管理漫不经心的主要原因之一，也是国有资本财政投资和运营整体效益低下的重要原因之一。
(三)缺乏对中央政府财政投资行为的约束机制
中央政府担负着对全社会投资进行调控的重任，可以采用各种办法对其他投资主体的投资行为进行调控。但从体制上讲，却没有哪个部门能对中央政府的投资行为进行调控。一旦中央政府投资决策失误，其后果更为严重。例如，不但在改革开放前30年内所出现的多次不顾人民生活和国力限制而盲目扩大投资规模的决策，是中央政府作出的，就是在改革开放之后，已经认识到了“投资饥渴症”的危害，中央政府仍会因急于发展经济或为迅速扭转全社会投资不平衡的状态等原因，而加入到全社会投资扩张的行列，1992年国家批准新开工大中型项目投资总规模比上年剧增102％就是一个例证。
(四)地方政府财政投资的行为偏差
改革开放后，随着财政“分灶吃饭”体制的建立和国家部分投资权的下放，地方政府的投资能力和投资权限显著增大，在一定程度上消除了过去计划体制过度集中的弊端，调动了地方政府发展经济的积极性。但是，由于这种投资决策管理权下放的落脚点是各级地方政府和部门而非企业，因此本质上是一种行政性的分权，企业仍然未能成为主要的市场投资主体。在这种情况下，地方政府的投资行为表现为一系列的非规范化倾向：(1)在规模上求大。追求政绩的强烈愿望使地方政府把增加本地国民收入的突破点放在扩大投资规模上，千方百计地筹集资金、争取项目、引进外资；(2)在结构上求全。地方和部门投资权限的强化，加剧了“条块分割”现象，同一行业的项目由于不同部门和地方的隶属惯性而无法实现行业归口管理，从而必然造成盲目的重复建设，大大降低投资效率；(3)在效果上急功近利。在财政包干制和干部任期目标制的驱动下，地方政府往往把能尽快见效的项目作为投资优先选择的目标，如投资收益率高、建设周期短的家电行业等，反之，对那些投资周期长、投资收益率低的基础产业则投资不足。这种投资倾向的必然结果就是产业结构的失衡；(4)在职能上本位利益至上。由于认识上存在“国有就是各级政府所有”的误区，使得地方政府在本位利益的驱动下，有选择地行使国有资产投融资职能和监管职能，无视甚至助长地方企业长期拖欠银行债务甚至逃债赖债行为，结果导致国有产权虚置，国有资产不断流失，金融秩序混乱，银行商业化步履维艰，投资冲动竭而不止，投资效益严重恶化。
(五)没有实际到位的国家专业投资公司
1988年，在成立中央基本建设基金的基础上，组建了能源、交通、原材料、机电轻纺、农业和林业六大专业投资公司，负责承担使用中央基本建设基金进行固定资产投资及与本行业有关的交叉和综合利用等方面的项目投资。组建时国家明确规定：“国家专业投资公司是从事固定资产投资开发和经营活动的企业，是组织中央经营性投资活动的主体，既具有控股公司的职能，使资金能保值增值，又要承担国家政策性投资的职能”。但是，由于在此之前早已规定国家的经营性投资都是“拨改贷”资金，即投入项目的资金均要还本付息，这样，从产权关系的角度看，投资公司与在建项目之间只是债权关系，而不是所有权关系，也就根本谈不上对建设项目的控股问题。同时，由于六大国投公司的领导权集中于国家计委，使其他部委感到投资大权旁落，不愿支持国投公司的工作。为了平衡各部门利益，1989年国务院又作出规定，“投资公司安排的新项目，必须符合行业发展规划的要求，否则部门有权提出否决建议”。这就又将国投公司的投资决策权由计委集中控制分割出一部分给其他部委。投资决策权的多方制约，使国投公司根本无法成为“组织中央经营性投资活动的主体”。1995年，只得撤销六大国投公司，将其并入新成立的国家开发银行。
二、国有资本财政投资的主体模式比较
既然国有资本财政投资是财政投资，政府自然就是投资的主体，但由于我国国有资产管理体制存在着委托——代理关系，政府作为国有资本所有者，将经营性国有资本委托授权给专职的国有资本营运监管机构(如新成立的国资委)，而后者又以出资人代表的身份将国有资本授权委托给专职从事国有资本经营业务的特殊国有法人企业，由其对授权范围内的国有资本行使出资者所有权，并以控股或参股的方式承担国有资本的经营管理职责，因此，如果说政府是国有资本财政的初始投资主体的话，则第三层次承担实际营运职责的国有资本运营主体才是真正意义上的国有资本财政投资主体，在现实运行中，国有资本财政投资主体的称谓各不相同，有的是国家独资的投资控股公司，有的则称为国有资产经营公司、国有投资控股公司、国有资产投资公司等。本文所研究的国有资本财政投资主体就是这类特殊国有法人企业，一般不包括政府直接投资和大量生产经营层次上的国有企业投资。
(一)国有资本财政授权投资主体的形成
出于研究的需要，我们在这里将国有资本财政授权投资主体统一称之为“国有投资控股公司”。我国国有投资控股公司的发展始于20世纪80年代末。1993年中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“按照现代企业制度的要求，现有全国性行业总公司要逐步改组为国有控股公司”。经过十多年的实践探索，从中央到地方都在原行业总公司的基础上组建了一批国有投资控股公司，形成对国有资产管理体制改革的重大突破。概括起来，国有投资控股公司的形成主要有以下5种途径：(1)改革原有行业总公司。这些公司主要涉及石油、化工、船舶、包装、航空航天、有色金属、海洋石油等行业：(2)改革政府行业主管部门。以“人字形”的改革办法，将行业主管部门内部国有资产管理职能与行业管理职能分开，组建国有控股公司，专职承担本部门原直属国有企业的所有者管理职能；(3)对企业集团核心企业的国有资产进行授权经营。针对原有企业集团与成员企业以及成员企业之间缺乏控股或参股关系，凝聚力较弱的缺陷，对部分企业集团实行国有资产授权经营改革，将集团核心层成员企业中的国有资产授权核心企业统一经营，并按照母子公司体制重构企业集团内部产权关系，使集团核心企业成为一种混合型的国有控股公司；(4)集中管理国有股权。90年代以来，一些地方政府为加强对公司制企业中国有股权的统一管理，组建了一批专职从事国有股权管理的国有资产经营公司。目前各省市组建的这类公司共有20多家；(5)组建国家开发投资公司。为了解决原六大专业投资公司产权关系模糊的矛盾，1995年5月，国务院决定成立国家开发投资公司，由该公司作为国家出资者代表，用国家资本金对国家大中型建设项目进行参股投资，以明晰国有产权关系，促进投资形成的国有资产保值增值。
(二)国有资本财政授权投资主体的类型与模式
国有资本财政授权投资主体(国有投资控股公司)的构成模式，按其产权经营形式可分为纯粹型控股公司和混合型控股公司。按公司经营管理的方式又可分为财务导向型、战略导向型和操作导向型三种模式。
1．纯粹型国有控股公司：这种类型的主要职能是进行产权经营，而不是直接从事具体的生产经营活动。其管理模式以财务导向为主，主要业务是负责公司规划及投资的监控管理，进行企业的收购、兼并等，其控股参股的企业一旦上市，就在股票升值时变现所持股份，使国有资本迅速增值，然后再去投资其他企业。我国的纯粹型国有控股公司在组建初始，由于没有足够的资金开展收购、兼并等纯粹的资本运作活动，在追求利润回报的同时，着重资源要素的战略重组，其管理方式属战略导向型。
2．混合型控股国有公司：这类公司在管理方式上属操作导向型，除了具有纯粹型国有控股公司的某些任务外，还需要直接负责科学研究、技术开发、产供销以及更具体的人事劳资管理等。目前我国由行业性全国工业总公司改制的国有控股公司本应剥离其行业管理职能，成为战略导向型的纯粹型国有控股公司，但由于其本身从事生产经营，开始可能是带有操作导向型的综合经营的控股公司，需要经过一个过渡的过程，才能逐步成为纯粹型国有控股公司。
以上不同途径组建的国有投资控股公司从一个侧面反映了中国经济体制改革的特殊过程，在实践中，它们各自都在反映出积极的一面的同时，存在着不同程度上的弊端，如行业管理部门改制而来的国有控股公司往往政资不分，易形成行政性垄断；行业性总公司改组国有控股公司虽然与子公司产权关系比较明确，但由于其实行混合经营，易侵犯下属企业的经营权益；大型企业集团改组国有控股公司虽然具有较强的自我组织功能，市场化程度较高，集团成员企业间缺乏控股、参股关系，集团内部凝聚力较弱；集中国有股权组建的国有控股公司虽然有利于开展跨行业、跨地区的资本运营活动，但政府对控股公司行政干预过多，易造成投资决策失误。这些弊端大多是由于改革措施不配套或不到位造成的，随着改革的进一步深化，这些弊端的逐步消除是可以预期的。相比较而言，大型企业集团和行业总公司改组为国有投资控股公司更具有优越性，行业主管部门改组为国有控股公司只能选择少数地方和部门进行，集中股权和改革投资体制组建国有控股公司由于规模较小，很难发挥国有控股公司的作用，今后还需要一个发展和规范的过程。
三、国有资本财政授权投资主体的重构原则与矫正对策
国有投资控股公司作为国有资本财政授权投资主体，它的组建必须符合社会主义市场经济的要求，符合国有资本财政投资的职能要求，服从于国有企业进行现代企业制度创新的需要。因此，应当遵循以下基本原则：(1)政资分开原则。即政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能必须分开的原则。(2)两权分离原则。即出资人所有权与企业法人财产权相分离原则。国有投资控股公司作为国有资本财政授权投资主体，其组织形式也是现代企业，区别在于它代表国有资本出资人行使股东权利，但不得干预所投资企业的法人财产权；(3)优化配置原则，即优化国有资本配置，壮大国有经济实力的原则。新组建的国有投资控股公司将是一个跨地区、跨行业、跨所有制，甚至跨国界的经济组织，它可以在更大范围内和更广阔的区域内组织国有资本的合理流动和优化配置，从而提高国有资本的整体运营效益；(4)公平竞争原则。国有投资控股公司虽然是代表政府行使国有资本出资人的权利，但在市场经济条件下，应该实行开放式经营，以防止出现行业性或行政性垄断行为，允许现有国有企业与控股公司之间的自由组合；(5)国家授权原则。国有投资控股公司的组建，必须经过国有资产管理机构的特别批准和授权。新组建的国有投资控股公司授权范围内的国有资本依法自主经营的同时，还要接受政府国有资产管理机构的管理和综合经济管理部门的宏观调控，政府以其出资额承担有限责任。
针对上述国有资本财政投资主体在运行机制与投资行为方面存在的缺陷，我们认为，应该从以下几个方面深化国有资本财政投资主体的改革：
1．尽快在中央和省级两个层次组建国有投资控股公司，以解决国有资本财政投资主体缺位问题。投资体制改革后，虽然国家计委组建了六大国有投资公司，后来这些公司合并到国家开发银行，但无论六大国有投资公司本身还是国家开发银行，都不是真正的投资主体，造成国有资本财政投资主体仍然缺位。建立国有投资控股公司作为国有资本财政授权投资主体，可以解决国有资本投资决策权多部门分割，投资失误风险无人负责的痼疾。因为国有投资控股公司经授权后，以权责利相统一原则为依据，向上只对授权机构一个部门负责，向下对所投资企业进行控股管理，企业利润不再上交公共财政部门，而是由本公司收取后，直接纳入国有资本财政预算并再投入企业，真正做到税利分流、分管、分用，实现“税养公共财政、利活国有企业”，从而为国有资本进入良性循环提供了前提。
2．在国有经济的战略调整中明确国有投资公司的定位。随着我国加入WTO和国有经济的战略调整的全面展开，政府职能投资将越来越集中于公共领域和具有较大外部性的投资项目，这就意味着处于竞争领域的国有投资公司今后将难以再直接从政府获得基金或项目，要想在竞争中获得发展，就必须及时调整发展方向和职能定位。必须以深化投融资体制改革和国有资产管理体制改革为契机，将国有投资公司重新定位为：根据目前公司股本结构现状和其承担的国有资产保值增值职责，并考虑到实施公司发展战略的需要，通过对现有产业和经营结构的调整，逐步将公司培育成为以经营实业投资和经营企业为主业，以获取最大经济效益为目标，以投资高技术含量、高增长潜力、高附加值的高新技术产业和优势行业为依托，重视资本运营，在吸收社会多元化投资的基础上，以国有投资控股为主导，跨行业、跨区域、跨所有制，面向国内外市场展开全方位、多角化的投资经营活动的国有投资控股集团公司。
3．建立有效的国有资本所有权约束机制。国有投资控股公司的组建，既有利于政府从法律上对控股公司建立有效的约束机制，又可以造就国有控股公司对其子公司可靠的所有权约束机制。在国有投资控股公司的组建的同时，必须将所属企业分别改造为国有独资公司、有限责任公司、股份有限公司等形式，以便于明确母子公司的产权关系，形成母公司对于公司参股、控股关系，国有投资控股公司对子公司享有委派股权代表、收取红利、对产权变动的决策权等三项事权，形成有效的国有资本所有权约束机制。
4．继续加大投资结构调整的力度，收缩投资战线，夯实发展基础。伴随着国有资产管理体制改革，国有经济布局调整将在两个层面进行；一是中央与地方管辖的国有资产范围要重新划分和界定；二是省市与地级的资产要重新划分和界定。在此基础上，进行资产重组和企业整合。面对这一战略机遇，投资公司在结构调整中应始终抓住两个重点：一是培育优势。在新一轮结构调整时，要下更大的力量，巩固和壮大优质资产规模，继续培育产业优势，增强核心竞争力。二是存量改造。重点是继续收缩战线和抓紧不良资产处置。要充分适应国家政策导向，把没有发展前途的、国家明确退出的、与公司业务选择非相关的资产，以退出、转让或出售等方式加以果断收缩。同时，抓紧对不良资产的清产核资，登记造册，说明理由，向主管部门申报，按程序争取核销，收缩非相关资产和核销不良资产，可能使资产规模缩水，但可以卸掉包袱，夯实基础，轻装上阵。
5．健全内部资金积累机制，努力降低经营风险。国有投资公司在改制后，不能再依赖政府的投资，必须健全内部资金积累机制。为此，首先应完善内部资金积累的运作方式：一方面要根据长远发展和经营战略转变的要求，暂不或不完全分配公司经营利润，或转增股本，或直接留给公司作为发展基金；另一方面应允许公司计提投资风险准备金，提取的公积金可用来冲减历年积存的呆坏账等不良资产，以增强发展后劲。其次要最大限度地降低公司经营风险，一是要努力增强公司资产的流动性，完善公司所有投资项目的撒出机制，避免资产沉积，形成呆滞资产；二是建立公司内部的投资风险准备金制度，以增强公司的抗风险能力。
6．加快对公司内部管理体制和经营机制的改革。投资公司本质上是股权经营，特点是阶段性持股，目的是资本的快速增值。因此，加强对所投资企业特别是所控股企业的管理尤为重要。必须将经营和管理重心下移，切实改善和加强对参股、控股企业的管理，规范法人治理结构，不断提高管理水平，提高控制力度，创造更多的盈利企业，以保证投资公司的效益稳步提高。另一方面，在国有投资公司内部，要强化对直接投资活动的审批管理，把过去那种政府指导的投资方式向企业自主投资转变，实现投资决策程序化管理。为此，可以根据公司的投资行业特点，分别建立起公司董事会、总经理和主管职能部门的投资审批权限，推行项目负责人、主管部门经理、总经理三级投资审批办法，努力提高投资决策效率；为避免公司负责人的个人盲目决策行为，公司可成立由各部门组成的投资决策委员会，具体负责对单个投资项目以及对其他企业的参股、控股和并购重组等投资活动进行审核和批准，以集体决策代替个人决策，努力提高投资决策水平，降低投资风险，确保公司投资资金的运作安全。
标签：投资论文; 国有资产管理论文; 国有资产保值增值论文; 财政制度论文; 企业经营论文; 国家部门论文; 投资决策论文; 投资公司论文;