国有经济改革的新思路，本文主要内容关键词为：新思路论文,国有经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
国有经济是我国国民经济的主要组成部分，占用着60%～70%的经济资源。可是，由于国企改革未能取得突破性的进展，使得它所掌握的这部分资源不仅不能得到有效利用，反而出现大面积的经营亏损。据统计，在国有独立核算工业企业中，近年来亏损增加很快，亏损企业亏损额占盈利企业盈利额的比重不断提高，由1978年的7.64%，上升到1995年的44.81%；而国有企业的净盈利（盈利企业盈利额减去亏损企业亏损额）1980年585亿元，1995年增长到665亿元，仅增长了13.7%。如果考虑到通货膨胀因素，十多年间，国有企业净利润不仅没有增加，反而有较大幅度的下降。特别令人不安的是，1996年1～4月和1997年1～3月竟然出现了整个国有工业净亏损的严重情况。据全国纺织总会对纺织行业效益状况的统计分析，1995年纺织工业全行业盈利32亿元，其中国有企业亏损57亿元，其他类型企业盈利89亿元。1996年纺织工业全行业亏损17亿元，其中国有企业亏损106亿元，其他类型企业盈利89亿元。 这些情况表明，改革开放以来，我国经济取得了前所未有的发展，但这种发展主要表现在非国有经济领域，而就国有企业来说，从扩大企业的自主权，实行各种形式的经营责任制，承包制，到推行现代企业制度等一系列的改革，虽然在组织生产、加强内部管理等方面与以前相比取得了明显的改善，但总的来看，国有经济的改革并未能取得满意的效果。
目前国有经济的这种状况，引起了人们对原来改革思路的反思。有的研究指出，国有经济目前的问题，不仅源于国有企业产权界定的缺陷和政企职能不分的状况以及由此导致的经营机制僵化，还源于国有经济战线太长，布局过散，有限的国有资本难以支撑过于庞大的国有经济盘子。为此，他们提出，缩短战线，优化布局，把现有的国有资本从一般竞争性领域向需要由国有经济发挥作用的战略性领域集中的主张。应该说，这种看法比之原先只从企业层面上来认识国有经济与市场经济的矛盾是一个大的突破，由此提出的种种设想一般也是可取的，对于推进国有经济的进一步改革有着重要的意义。但是无论是原来的思路还是这种新的战略构思，都没有把国有制同市场经济的根本矛盾看作是国有经济普遍不景气的根源，而只是把它归之于国有制的实现形式和国有经济的数量布局，这就不能不影响到根本矛盾的正确解决。事实上，国有制是计划经济的基础，它不适应市场经济的要求。以维护国有制为目标的改革，不能从根本上解决国有制同市场经济的矛盾。因此，我们必须从国有制性质的认识开始，来重新考察改革中的成功和失败，提出国有经济改革的新思路。
二
我们知道，社会主义公有制代替资本主义私有制，这是生产社会化同资本主义私人占有之间的矛盾发展的必然结果。但是，这种公有制具体形式的选择，则随解决上述基本矛盾的不同办法不同途径从而也就是对社会主义的不同理解而不相同。我们的传统理论，认为解决这一矛盾的办法和途径是用计划经济代替市场经济，公有制的最好形式是代表全体劳动人民利益的国家所有制，代替劳动者个人私有制的是受国家所有制支配的具有准国有制性质的集体所有制。应该说，这种传统的公有制形式同计划经济是相适应的。
但是，我们今天的理论和实践已经证明，社会主义代替资本主义不等于用计划经济代替市场经济。计划经济在一定的时期曾起过积极的作用，但它存在着不容忽视的缺陷，它使生产经营者缺乏提高效率的内在动力和外在压力，不利于资源的优化配置。而市场经济，则是资源优化配置的最好方式。因此，党的“十四大”明确了我国经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济。国家所有制是计划经济的基础，不适应市场经济的性质。要实现市场经济，就必须对它进行根本的改造。
当然，要把原有的国有企业一下子就改造成为完全适应市场经济的非国有企业，是不可能的。为了避免因改制而带来混乱，保持经济的稳定发展，一般可以也应该先在国有制范围内努力寻求适应市场经济的实现形式。然后在此基础上再通过市场经济自身的发展，逐步建立起完全适合市场经济要求的新的所有制结构。改革开放以来，我们采取承包、租赁和股份制等形式，试图把国家所有制逐步转化为完全适应于市场经济的新的所有制。
承包制之所以将会把国家所有制转化为新的适应市场经济要求的非国家所有制，这是因为承包制从本身的性质和要求来说，它使承包者在一定程度上承担了企业经营的风险，也就是与资本所有者共同分担了风险。这样，就使承包者有权参与剩余的分配。而从企业经营活动的实际需要来看，承包者也必须参与盈利的分割，只有这种分配方式，才能使承包者有承担经营风险的物质基础。否则，承包企业承担风险、自负盈亏就只是一句空话。作为承包者的国有企业有权参与企业盈利的分配意味着，企业有自己财富的独立发展。具体来说，作为承包者的国有企业在完成上交的承包指标后的利润盈余部分，成为企业的自有资金。企业用自有资金进行积累而形成的新增资产，在法律上归企业所有。为了说明这个道理，还有必要把国有企业的承包制同农业的家庭承包制进行比较。众所周知，农村实行家庭承包制以后，正如农民所讲的那样：“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。就是说，在家庭承包制下，农户有私人财富的独立发展，一些农户由此而成为私营企业主，私有制在承包制度下悄悄地产生并发展起来。至于乡镇的集体工商业企业在实行个人承包制后，由于承包者交足集体的承包指标后的剩余归自己所有，因此企业新增资产也归承包者个人所有。正是由于这种分配格局，致使一部分集体企业在实行承包制之后，少则三、五年，多则七、八年即变为承包者的私人企业。而国有企业的承包制是从农村照搬来的。因此，国有企业的产权制度、所有制格局在承包制下，如果按承包制自身的要求发展，同样也会发生质的变化。
但是，我们国有企业的承包制，却是作为维护国有制的一种形式来推行的，为了保持国有性质不变，因而就不可能按承包制自身的要求办事。不承认新的分配方式，新的产权制度和所有制格局，即不承认国有企业职工对在承包制下企业用自有资金形成的新增资产的所有权。因此，这种承包制就不是彻底的完全的承包制，它也不能发挥承包制对生产应有的促进作用。这就是为什么农业实行承包制后显著地激发了农民的生产积极性和创造性，从而促进了农业的发展，而国有企业普遍实行承包制后却收效甚微的原因所在。不仅如此，在承包制条件下，企业留利的多少，不只取决于企业利润的总量，也取决于对利润总量的分享比例。因此，为追求留利最大化，企业的眼睛既会盯住市场，也会盯着有权决定利润分享比例的政府有关部门。承包企业固然有着较强的利润动机，但一旦陷入危机，还需由作为所有者的国家对企业债务承担最终的清偿责任。企业负盈不负亏，它的预算约束仍不是硬的。同时由于承包者的利益在很大程度上取决于决定利润分享比例的政府有关部门，因而就有可能产生所谓“寻租”现象，承包者不是通过提高企业经营效果而是通过收买利用有关政府人员来增加企业收益，当权者又会以损害国家利益来肥自己腰包。这又是以维护国有制为目的的承包制必然带来的负面效应。
股份制是国家所有制继承包制之后采用的又一种重要的实现形式。目前，人们对它搞好国有企业，巩固和发展国家所有制寄予颇大的希望。事实上，现代股份制企业的发展，往往不是巩固原来所有制，而是必然地要引起企业性质的逐步变化，以至发展为对原所有制关系的一种否定。
现代股份制对资本主义所有制的反面作用已为许多人所认识。西方新制度学派的代表人物美国的布尔加雷思指出：在股份公司里，作为主人的股东都最不关心企业，而作为雇员的经理与职工，反而比较关心企业的长远利益和发展。这不能不说是股东所有制性质的一种变异。当代西方的经济法学理论认为，所有权是一个“权力束”。但是，在股份公司制度下，这个“权力束”被分割开来了，分别属于公司的经理、员工、银行家及律师等人，而不仅仅为股东所有。在近二、三十年中，日本大企业的权益向经理和全体员工转移十分突出，使得公司的股东代表大会和董事会徒有其名，形同虚设。为此，我国有学者说，日本的大企业已经类似于社会主义集体所有制，是“准社会所有制”。而日本的学者则说，日本大企业真正起主导作用的不是股东，而是全体从业员工；股东所有权弱化，而“从业者主权”强化。近些年来，欧美大公司经理越权、侵权现象增多，这实际上也是公司的权益开始像日本大公司那样，在向经理集团倾斜；同时，为了调动员工的积极性、主动性，欧美的大公司推行职工股东化计划，让雇员持有本企业的一定数量的股票。显然，在股份制度下出现的上述新情况，都是与资本主义私有制性质不相符的。
我们的国有企业实行股份制后，企业的性质也将不可避免地发生某些变化，权益将逐步向着企业从业人员转移。如果我们能认识到国有制同市场经济的根本矛盾，自觉地运用股份制这种形式，促进企业性质的变化，那末，股份制的发展将不只是消极的，而是将对国家所有制发生“积极的扬弃”，转化为职工联合体所有制，为企业职工共有。这是股份制发展合乎规律的现象。近两年，一部分改制为股份公司后的国有企业，没有获得理想的效果，经营状况并没有明显好转，主要原因就是由于未能把股份制作为从根本上改造国家所有制的实现形式，而是试图利用它来巩固和发展国家所有制。可见，这又犯了当年对待承包制的同样的错误。因此，得到同样的结果也并不奇怪。
我们这样错误地对待国有企业的股份制，一个重要原因是由于传统的股份制理论和实践的误导。在传统的股份制度下，法人所有权并没有“经济价值”，没有剩余索取权。法人所有权的主体，即经理和员工无权参与公司赢利的分配。股份制度的这种不合理的分配原则和权益格局，其形成的主要原因是经济制度的“非中性”使然。居支配地位的大股东们为了自身的利益，不愿意让经理，尤其是工人分享企业的赢利。但是，这种分配制度和权益格局不利于调动广大经理人员及工人的积极性，并使企业缺乏凝聚力。目前，我们的国有企业实行股份制改造后也在一定程度上存在这个问题。国有企业变为股份公司后，国家是股东，经理人员和工人是雇工，至少他们在形式上是受雇于国家这个大股东。这样一来，他们的劳动力商品化，身份雇工化了，结果难免滋生雇佣观念。而另一方面，又由于对企业经营者的行为缺乏有效的监督，从而产生了所谓“内部人控制”的现象，企业经营者能够为牟取个人的私利或本企业职工的小集团利益而损害企业出资者的权益。在现实生活中，“内部人控制”的负面影响具有相当的普遍性，经营者盲目决策，或“独断专行”，国有资产被作为“无主”资产和“无本”资产，对经营者决策缺乏有效的约束。经营者对国有资产的保值可以不负责任，以至可以肆意侵吞国有财产。由于经营者与企业主管部门信息和责任的不对称，经营者通过强调外部环境因素的变化，“封锁”信息和制造“两本帐”，为功利目的夸大业绩或将决策失误、经营管理不善造成的企业亏损置于次要地位，以规避经营者的直接责任，肆意扩大公款消费，追求物质享受，设立“小金库”，甚至亏损企业也是“穷庙富和尚”。所有等等，成为导致国有企业亏损的一些重要原因。
国有企业缺乏有效的激励和制约机制，这种情况在国家独资或控股的情况下是很难克服的。因此在社会主义制度下，我们应当让法人所有权主体，即公司的经理与工人分享赢利，并且象日本大公司那样，确立“从业人员主权”，让职工真正当家做主，从而才能克服所有者和经营者的矛盾。而这样一来，就将在国有经济的基础上形成新的经济形式——职工联合体所有制。为此，我们要对西方传统的股份制理论和实际作法进行改造。使它更加完善、健全，从而使之更有利于生产的发展，更合乎市场经济的要求。
另外，我们的国有企业还采用了租赁制、股份合作制等一些实现形式。租赁制同承包制一样，它的发展如果按其内在要求发展也会改变企业的国有制性质，否则，也必然产生同承包制一样的问题。至于股份合作制，如果是彻底的，它就已经不再是国家所有制，甚至不是公有制了，因为它把国有资本全部量化到个人。所以，股份合作制不是国家所有制的实现形式，它是直接取代国家所有制的一种新的所有制。但若也仍要保持国有制的性质，那就同样存在着难以克服的矛盾，改制的成效就仍是有限的。
三
国有经济的改革，不只要从质上研究通过什么形式来逐步改造国有经济的性质问题，而且应结合国有企业的数量布局考虑国有经济非国有化的先后顺序及其应采取的方式。一般地说，国有制是计划经济的基础，不适应市场经济的要求。但这种不适应的程度是不一样的，有的需及早退出，有的需缓一步退出，有的暂不宜退出以至还需充实加强。对不同国有企业，退出方式也不可能相同。如果不分大小企业、经营状况和在国民经济中的地位作用，都是“一窝风”，“一刀切”，那就必然会引起混乱，造成国有资产的流失和企业效率的下降。因此，国有经济的非国有化或市场化改造必须有计划有步骤进行，不能盲目草率从事。
根据国有经济的分布现状和不同行业同市场的关系，国有经济非国有化的顺序大体上可作如下安排。
1.从小型企业到大型企业
小型企业，一般来说，规模比较小，技术含量比较低，对各种条件要求不高，处于完全竞争性领域，基本上不存在自然垄断和外部性等问题。这类企业最适合于个体、私人或者合作经营，国有制在这些领域里完全没有存在必要。因此，国有制首先应该从这些领域中退出，这是没有问题的。关于退出方式，近年来在政策和实践上已经有了不少行之有效的作法，从承包、租赁到直接拍卖、股份合作制等等，都可在总结完善的基础上继续执行。
国有大中型企业，特别是大型企业，一般对技术、资金和劳动力等的要求都比较高。对这个领域的某些企业，在一定时期内，往往还少不了有一定程度的国有资本的介入。例如，在市场融资体系发育程度较低而又需要上一些规模项目时，国有资本一定程度的介入是必要的；某些高技术的开发具有高投入、高风险的特点，仅靠市场和企业的力量一时还难以支持，需要国有资本的介入；在有些信息很不对称可能导致严重后果的领域，国有资本的介入也是必需的。但是，这决不是说，大中型企业就不要走非国有化的道路。只是需要随市场经济发展的程度逐步进行，有的先退，有的后退。退出的方式也应该同小型企业有所不同。一般可采用股份制的形式，通过资本市场上股权转让的方式和股份制自身的发展来逐步实现。
2.从低效劣势企业到高效优势企业
随着市场经济的发展，国有制同市场经济不相适应的矛盾也日益突出。目前多数国有企业境况不佳，其中一部分甚至连年亏损，以至资不抵债。这种情况表明，以往一些以维护国有制为目标的改革并没有取得预期的效果。因此对这些企业进行非国有化改造显得最有必要，也容易取得效果。对于低效劣势企业一般可采用由优势企业收购兼并的方式。其中包括直接购买、承担债务和控股等不同方式。对过度负债的企业，应进行股权—债权的置换，或者将银行债权以拍卖方式出售给合格的买主，售后一定时期内债权转为股权，持有足够债权的优势企业或其他投资者可实现对目标企业的控股；取得控制权的优势企业和其他投资者可实现对目标企业进行重整，改善企业治理结构，以使其焕发活力。
绩效较好的优势国有企业，在开始一般并不需要从整体上转变为非国有企业，并且还应同其他优势企业一样，参与收购兼并劣势企业，并以自己的存在发展支持其他企业的改革。但这并不意味着只进行部分性质的改革，更不是说可以始终保持国有性质不变。对于经营绩效好的国有企业，可以采取在证券市场上募股融资的方式，吸收非国有投资主体参股，促进公司股权结构的多元化和增强企业的实力。这种方式既可继续保持优势国有企业在一定时期还必须存在的积极作用，又可适应市场经济发展的需要，扩大非国有经济成分，使国有全资和独资转为控股或参股，从而使国有制从国民经济中部分地退出。
3.从一般性领域到战略性领域
根据各行业在国民经济中的不同作用，可以分为一般性领域和战略性领域。一般性领域是指在国民经济中不居支配地位和起主导作用的行业和企业，这类行业和企业大多是处于竞争性领域，非国有经济能够较好发挥作用，而国有经济在此并没有优势，因体制原因效益往往明显低于民营企业。因此，国有资本从这些企业中退出来，一般可使国民经济的整体效益得到明显提高。
所谓战略性的领域指在国民经济中居于支配地位和起主导作用的行业和企业，如邮电、电讯、铁路、港口、武器制造、航天、银行、高新技术产业等等。这类行业和企业目前一般还需要由国有经济发挥其特有作用，特别是在目前市场经济体系还不甚成熟和完备的情况下，不仅不能退出，而且需要注入新的资本，加强力量，保证发展。但是这也并不是说，在这类领域就完全排斥非国有资本的进入。事实上，就是在目前，国家也应该根据各个行业的具体情况和它们各自的组织特点，酌情规划非国有资本的参与程度，国家并不一定以全资国有，而可以是以国家控股和国家参股以及政策扶持等方式保证战略产业的健康发展。随着市场经济体系的成熟和发展，某些目前只能是国有国营的，也可变为非国有或非国营的。比如，人们认为军工产品必须由政府经营，实际上随着市场经济的成熟和各种法规的健全，完全可以采取民营和政府订货的方式；市内电话一直被认为是自然垄断行业，需要国有经济控制，但随着光纤通讯技术的发展，已经逐步变为竞争性部门；即使像铁路运输这样的部门，也可以通过铁路与运输分开的方式，引入竞争。
4.从外部性不大领域到外部性较大领域
在市场经济条件下，外部性引起经济行为的个体经济收益与社会收益的不一致，导致具有外部不经济的行为过多，而具有外部经济性的行为过少。例如“公共物品”往往对提供者没什么利益，而社会公众受益，因此以盈利为目的的个人往往不肯去生产，需要由国家去组织生产。所以，非国有化经济一般是适于没有什么外部性或外部性不大领域。但到了市场经济成熟到一定阶段，国家相应税收和补贴制度比较健全，这些领域也不是不可以由市场来提供。
5.从一般物质生产领域到精神文化和社会公共服务领域
市场提供的商品一般都具有一定物质形态，是物质产品。因此，一般竞争性领域也都是物质生产领域，这些领域自然首先市场化。而精神文化、社会公共服务领域（如学校教育、科学艺术、文化体育、医疗卫生等）一般不作为商品生产。这些事业，一般应由国家来兴办。所以适合市场经济要求的非国有化一般适用于物质生产领域。但随着市场经济的发展这些事业也在开始走向企业化、商品化，以至也出现某种程度非国有化。
总之，国有制是计划经济的基础，不适应市场经济的要求，应该根据不同情况，采用不同方式，逐步实行非国有化的改造。虽然在某些领域，目前还需要有国有资本的介入和国有经济发挥作用，但也不能把它固定化。国有制同市场经济的矛盾不只是量上的问题，而是性质上同市场经济根本不相适应。因此不仅仅是被动收缩，而是主动退出，不是要保住国有制，而是要实现非国有化。
四
把适应计划经济的国有制改造成为同市场经济相适应的非国有制，这种非国有制，既可以是私有制，也可以是公有制。
按照传统的经济理论，只有私有制才是市场经济最适合的经济基础，事实上，这种观点早已为现代经济发展的实践所突破。市场经济对企业产权制度有如下基本要求：一是要保证和有利于社会经济资源无论在任何时间与地点，都能在市场上自由地流动。这样，使相对稀缺的资源尽可能多地由生产效率高的生产者占有、支配与使用。二是为企业每个成员提供最有效的刺激而使其努力工作，也就是调动起企业中包括经营者在内的全体员工的积极性。三是使企业有完全的经营自主权。市场如战场，瞬息万变，竞争激烈。这就要求企业随时随地根据市场的需要与变化调整自己的生产计划与经营方向。企业的产权制度安排要实现市场经济的这三点基本要求，可以有多种制度选择，但是，最优的产权制度模式是企业成员组成的联合体所有制，也就是企业内部成员的共有制。这是一种新型的公有制，即“市场化公有制”。因为这种企业劳动者联合体所有制不仅能使企业有完全的经营自主权，从而能自主经营，自负盈亏，并且由于企业产权边界明晰，从而能正常地进行商品交换和进入产权市场，使资产得以流动；更为重要的是，它最有利于增强作为市场主体的企业的活力。这是因为“劳动者联合体所有制”使企业的每一个成员都成为企业的主人，从而有利于培养他们的主人翁意识，没有私有企业中员工那种难以避免的雇佣观念。无疑，这对于增强企业的凝聚力，激发全体员工的积极性、创造性，是有着重大作用的。因为财产激励与约束机制的作用，是其它制度所难以超越的。所以，要想做到最大限度地调动企业广大员工的积极性，必须使他们成为企业的主人。因此，对于市场经济的主体——企业来说，要使它充满活力，并且长久得以保持，必须实行企业内部的劳动者共同所有制。
非国有制的公有制可以成为社会主义市场经济的基础，这不仅是理论的推论，而且也是实践的事实。例如，浙江的横店集团，它的前身——横店工业公司，原来是属于当地乡镇政府直接管辖的集体所有制企业。由于是属政府直接管辖，所以便同“全民”差不多，可说是一种“准国有”的集体企业。在发展过程中，他们早在1984年就实行了政企分开，同时进行了产权制度的改革和创新。他们不是把集体资产拍卖给私人或全部分割量化到个人，而是从横店集团的历史形成和发展现实出发，创造性地提出了“共创、共有、共富、共享”的社团所有制模式。这是一种既不是私有制，也不同于计划经济时期的国有制和具有准国有性质的传统集体所有制，而是一种新的公有制，即市场型公有制。由于它产权边界清晰，责权明确，政企完全分离，适应市场经济的内在要求，因此，改制以后，企业迅速发展壮大，从当年的一家小丝厂发展成为以电子元器和医药化工为主导的特大型综合性企业集团，并且经营状况良好，经济效益不断提高。横店模式提供了社团所有制这样一种公有制的新形式，它既可解决国有制同市场经济的矛盾，又可消除私有制内部劳资的矛盾。这就给了我们一种启示，一种新的公有制形式——市场型公有制正在出现，并有可能代替传统的公有制成为我国多种经济形式的主体。当然，这种不同于传统公有制的市场型公有制并不局限于社团所有制一种形式。应该探索并建立新公有制形式，例如，公共投资基金、职工持股制、社区共有经济组织等都具有新的公有制的性质。我们认为只有完成国有经济的市场化改造，真正建立起以市场型公有制为主体的多种经济形式的所有制结构，才意味着中国社会主义市场经济基础的基本确立。
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