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一、中国证券监管中存在的主要问题
问题之一：监管机构法律地位的不确定性，致使其监管职能难以得到充分的解释。
1.我国《证券法》第166条规定：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。”本法对国务院证券监督管理机构未作明确指定，根据国务院机构改革方案，国务院证券监督管理机构应是证监会。但从现行管理体制看，国务院证券委依然作为一个协调机构在起作用，此外国家债券、金融债券的发行仍由财政部和人民银行管理。可见，证券市场的监管机构客观上仍存在法律界定不明确和监管主体多元化问题，要真正实现统一监管还需要一个过程。
2.目前证监会在履行监管职能时缺乏必要的法律依据。《证券法》第167条规定：“国务院证券监督管理机构在对证券市场实施监督管理中履行下列职责：（一）依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则，并依法行使审批或者核准权；……”证监会现属于国务院的事业单位，并非完整意义上的行政主体。根据《宪法》第90条第2款规定：“各部、各委员会根据法律、国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权权限内，发布命令、指示和规章。”《宪法》并未把相应权力授权于非部、委机构或事业单位，所以在证监会履行《证券法》第167条规定的制定规章、规则职责时，因其身份的限制，与《宪法》规定相违背。同时，我国《行政诉讼法》第53条1款规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章……”。由此，人民法院在审理证券行政案件时，对证监会制定的规章、规则也缺乏参照依据。
3.证券监管中的法律责任不明确。由于证监会没有被《证券法》明确指定为国务院证券监督管理机构，在现实中的权力来源于国务院授权或委托。这样，若按《行政诉讼法》第25条第4款规定：“由法律法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”，国务院就有可能被推断为证券行政诉讼的被告。此外，《国家赔偿法》第7条第4款还规定：“受行政机关委托的组织或个人在行使委托行政权力时侵犯公民、法人或其它组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。”如遇诸如此类的问题，情况会变得更为复杂、更难处理。
上述情况表明，一个监管主体的确立，必须首先作出法律上的明确，否则难以形成真正集中统一的监管体系。
问题之二：监管主体行为不能满足市场发展的客观要求。
证券监管体系的确立，从动作本质上讲属于服务性质，即监管不是遏止发展，而是为市场更快地发展提供高层次服务。对处于年轻的中国证券市场来说，监管的方式主要应以正向激励为主，即针对不良现象，甚至较为严重的问题，应以“疏导和理顺”为主，而非单纯地“关闭与撤销”。
从目前国家经济宏观政策导向看，主要是搞活与发展，但是我国证券监管主体尚缺乏这样的认识深度，对证券市场发育中出现的问题缺乏客观评判，市场稍有波动就如监大敌，进而采取压抑措施，这样必将带来许多弊端。对此可以从关闭区域性柜台市场中得到印证：(1)政府和企业因关闭市场需先购回已上柜流通的权证，这不仅与企业融资的初衷相背离，而且必将背上沉重的经济包袱，影响企业发展。特别是当政府和企业回购资金有限或无力回购时，投资者的利益必将受到伤害，从而不得不忍受手持证券丧失流动性的痛苦；(2)黑市交易也会由此死灰复燃，扰乱正常的市场秩序；(3)不仅不能针对这个市场出现的问题总结出路，而且连校正的机会和探索的机遇也因市场关闭而失去；(4)上柜公司也将失去增资扩股的机会，从而制约企业的长远发展。
纵观发达国家和地区证券监管体系的运作，在发展初期也不可避免地出现一些不良现象或问题，但其监管主体的态度是积极的。除对直接的和关联的责任者惩戒之外，主要对整个市场进行补救和规范，找出问题的原因，并作出法律上的约束与规范。以美国的证券监管为例：1929年的股灾，促使美国《1933年证券法》等一系列证券法律的出台。80年代起因对银行从事证券业务限制放松，造成中小投资者利益受损，于是通过了《1990年市场改革法》，对保护中小投资者的利益作出了专门规定。正是由于适时地进行规范，使美国证券市场得到不断完善和发展，成为世界最大的市场。又如香港，针对市场初期交易场所较多、管理失调、竞争无序、投资者利益难以保障的状况，不是简单采取关闭措施，而是从建立现代化、国际化大市场战略角度出发，将诸交易所合并，成立香港联合证券交易所，由此加快了市场发展步伐。所以说，监管主要体现为发展与规范，从某种意义上讲，市场发展中问题的出现正是规范市场和强化监管的良好契机。
问题之三：证券监管的法律制度缺乏配套性及有效的衔接。
1.证券法律制度不完备。证券市场是由上市公司、证券经营机构、投资者及其它市场参与者组成，由证券交易所的有效组织而得以正常运行的。在这一系列环节中，都应具有与之相应的法律规范。目前，我国《证券法》虽已出台，但与之相配套的实施细则和相关法律，如《证券交易法》、《投资信托法》、《证券信誉评级法》等还未制定，与同样实行集中监管的国家相比，还存在相当大的差距。由此在法律手段运用上，表现为可操作性差、执法力度弱，不能形成完整的证券法规体系，影响了这一重要手段的有效实施。
2.现有法律法规的衔接问题。如《证券法》与《公司法》关系的衔接问题；其他有关法律条文的补充，如根据《证券法》规定的法律责任，应考虑对《刑法》、《行政诉讼法》等法律作出相应补充规定。否则在缺乏相关法律的配合下，证券监管的法律手段在实际运用中将难以奏效。
问题之四：行政手段过于刚性，监管手段偏于“政策化”。
在目前证券监管体系下，监管手段表现为政府以行政命令的方式过多地干预证券市场，并为此承担了很大的风险，其表现为：
1.用行政管理代替市场的选择功能。这个问题最突出表现在股票发行和上市的额度管理上，在以行政干预为主导的监管模式下，人为地控制市场扩容速度，使公开发行和上市的股票成为一种稀缺资源，从而人为地抬高了股票的发行价格，使得一级市场供求长期处于失衡状态。尽管《证券法》已将股票发行的审批制改为核准制，但相应的具体政策和措施却并未出台。
2.政策干预二级市场价格。由于市场的非协调性发展，股市经常出现剧烈波动，并严重背离企业的生产和经营实际，管理者为了“市场稳定”和“保护投资者的利益”，采取行政手段干预市场价格，其结果却不尽人意。股市作为准确传递综合经济信息、反映宏观经济运行态势的“晴雨表”，因政策的朝令夕改而大起大落，极不利于证券市场健康发展。
3.政府过多地干涉证券市场，还往往容易诱发腐败现象。
综上所述，在目前市场经济条件下，如果政府过多行政干预证券市场运行，不遵从客观经济规律，则会否定市场经济，给证券市场带来严重危害。正如由经济学家吴敬琏主持的国务院发展研究中心“资本市场课题组”的一份研究报告中指出：“由于监管部门对应由市场力量决定的事情介入过深，而对于政府应当管好的事情未能管好，使得各种违规现象十分突出，严重损害了证券投资者利益。在此环境下，企业和投资者行为都严重扭曲。企业进入证券市场大都包着一种‘圈钱’的心理，股票发行前和发行完毕钱到手完全两样。而投资者，不论是个人散户还是机构大户，大都抱着‘赌一把’的心理，追求长期稳定回报的机构投资者根本无法入市”。
问题之五：证券自律主体行为缺乏健全和规范，难以发挥其应有的职能作用。
随着中国证券市场的成熟，自律组织的作用将越来越重要。为《证券法》第162条规定：“证券业协会是证券业的自律组织，是社会团体法人。证券公司应加入证券业协会。证券业协会的权力机构为由全体会员组成的会员大会”，同时规定了证券业协会的职责，主要包括教育和组织会员执行证券法律法规、拟定自律性管理制度、组织会员业务培训和业务交流、处分违法违规会员及调解业内各种纠纷、切实维护会员合法权益等。但是目前的自律组织建设和自律手段运用还存在许多不足，主要表现在：
1.自律组织不健全。据统计，在目前近千家证券商、中介机构中，加入中国证券业协会的团体仅为121个，个人35个，会员发展极为缓慢。
2.自律管理混乱。现阶段的自律组织，形式上由两个证券交易所及其证券登记公司、中国证券业协会和地方证券业协会组成，但实际运行中各方彼此独立，各有自己会员且这些会员相互交叉。由于各自律组织对同一问题有不同的规则要求和处理方式，使得会员无所适从。同时各地方证券业协会的隶属关系各异，有的隶属体改委，有的隶属证管办。自律组织形不成自上而下的统一体系，难以协调工作。
3.政府色彩浓厚。按《证券法》规定，自律组织是由符合条件的证券经营机构及其中介机构组成，通过对自身会员的自我约束、相互监督起到对政府监管的补充作用。而目前的中国证券业协会和地方证券业协会大多属于官办机构，机构负责人多是由政府机关机构负责人兼任，使该组织独立的职能作用得不到有效发挥。
4.机构形同虚设。中国证券业协会成立近十年来至今仅于成立之初召开了第一次会员大会，除个别组织一、二次学术会议、业务培训、编写业务手册和简报外，还没有担负起更主要的职责。
问题之六：证券交易所的一线监管作用不够。
作为证券市场的组织者，上海、深圳交易所不仅管理机制不同，对市场监管力度也存有差异，且市场竞争以及交易所与各自会员之间千丝万缕的联系，致使各证券交易所在执行仲裁和惩戒职能时，常会出现偏袒与其亲近的会员的倾向。这一点可在1995年上半年接二连三的国债期货违规问题处理方法上得到印证。
二、中国证券监管存在问题的成因分析
中国证券监管存在问题的成因是多方面的，对这些成因进行深刻地剖析，可为中国集中统一的证券监管体系的最终确立提供理论上的支撑和铺垫。
1.宏观经济政策配置失当是造成证券监管问题的重要原因。
建立证券市场是我国改革开放的一项重大宏观决策，带有强烈的实验性。其产生之初，就引发了姓“资”还是姓“社”的广泛争论，且在深沪两个证券交易所成立初期，只将其视为地方性交易场所，上市公司也多为本地企业，且大多不甚规范，这必将导致政出多门和各地规范不一，这是我国早期证券市场监管混乱的重要原因。随着证券市场的不断发展及其社会影响的日渐扩大，国家才逐步将其纳入统一监管之下。可见，在证券市场发展过程中，国家没有及时制定相应配套政策，“先市场后规则”的表现尤为突出。这种宏观经济政策的实验性后果导致了证券监管的滞后。
改革开放以来，我国社会经济发生了巨大的变化，对证券市场的功能要求也发生重大转折，即由初期注重筹集资金，转向筹集资金和配置资源并重。这种政策对市场监管的内容和手段提出了新的要求，而证券监管主体目前对这种新的要求尚不适应。因此正是由于我国证券市场仍处于发展阶段，经济转轨时期的各经济和社会政策处于不断的调整变化之中，具有强烈的不稳定性，才对证券监管产生了一定程度的不良影响。
2.我国传统经济运行机制是导致证券监管问题的根本原因。
首先，我国证券市场的建立，是社会主义初级阶段对市场经济探索的结果。从整体上看，整个国民经济处于从计划经济运行机制向市场经济运行机制过渡的时期，两种运行机制存在着诸多矛盾。这种制度上的不完善和种种利益主体的冲突造成各个领域、各种体系衔接的不畅。由于证券市场是各种利益比较集中的场所，所以上述矛盾使证券市场监管从总体上仍是政出多门、互相钳制，造成监管资源浪费、监管成本过高、效率低下，在某些方面甚至仍存在监管盲区。
其次，现行财政预算体制造成中央与地方利益的分割矛盾。这种利益上的不平衡，也同样在证券市场上得以体现。由于证券印花税缴收和各种费率缴收的分割比例，使地方政府对证券市场特别是本地的一级市场、准二级市场以及区域二级市场的监管是相当松弛的，有些地方甚至放任自流，这势必影响国家对证券市场宏观监管的质量与效率。
3.法制建设滞后是造成监管问题的深层原因。
由于我国证券市场是社会主义市场经济的新生事物，带有实验性，因此决定了该市场自建立伊始，就在一个缺乏坚实的法律基础上运行。自证券市场设立以后，在相当长的时间内没有出台证券基本法，期间虽然出台法规、规章达250余项之多，但大都属于临时应急性质，很不稳定。在这种无序状态下，监管的行政手段多于立法手段，必然使监管缺乏法律内涵而陷于混乱。即使新近出台了《证券法》；但因其客观环境的限定和过渡性特点，回避了诸如证券发行的额度控制、按地区分配股票发行上市指标等问题；对股票溢价发行、三种股票（A股、B股、H股）同利不同价、国有股股东和法人股股东以实物形式认购股票、申股与配股等几项不公平问题未予解决；对“禁止银行资金违规流入股市”的“违规”界定模糊，相对增加了实践中的操作难度。
此外，由于处在经济转型时期，法制建设必然伴随经济演进过程逐步完善。此间，与证券市场关系密切的银行、企业、法律、会计等诸多方面法规、制度都处在不断建设完善状态中，所以难以奢望中国近期有一个现成完善的证券法律体系，为证券监管提供一个良好的法律环境。
4.中国证券市场的超常规发展是造成证券监管问题的直接因素。
(1)中国证券市场是一个新兴市场，是一个正在发展的市场，因此有一个逐渐成熟的过程。西方发达国家证券市场的成熟过程长达几百年，而中国证券市场仅仅有几年的历史，力图在短时间内建立起完善的监管体系也是过于苛求。这个现实是中国证券监管存在问题最为直接的因素。
(2)作为证券监管客体之一的上市公司基本上是从国有或集体企业改制而来，在长达数十年计划经济中，所养成过于倚重国家扶持的习惯、淡薄的市场和法制观念根深蒂固。要摆脱旧观念旧体制的束缚，建立适应市场经济，特别是证券市场特殊要求的观念和新机制，还需要一个相当长的时间。因此，上市公司中违规活动、经营不善的情况相当突出。据统计，沪深两市公司报亏情况是：1997年41家，1998年71家。截止1999年1月，预告当年亏损的已达69家，并有增加势头，对市场构成潜在风险。
(3)证券监管的另一客体—证券公司内部缺乏制约机制，守法意识和自律意识比较薄弱，向客户透支和超比例自营等违规现象时有发生。加之许多中介机构如会计师事务所、律师事务所伙同企业弄虚作假欺骗投资者，给监管工作造成很大困难。
(4)作为证券市场的一线监管机构——证券交易所在建立之初，由于体制方面的原因，特别是其所有权和各种费税与地方政府有着不可分割的利益联系。证券交易所为了追求眼前的和短期的利益而放弃规范和一线监管市场的责任，其交易行为不规范，容易使市场陷入无序。
(5)作为证券监管客体的重要成员—投资者，其投资观念差和风险意识淡薄增加了证券监管难度。截止1998年底，投资者共计有3900万人，已占城市人口相当大的比例，但是由于证券市场参与者对证券知识掌握较浅，金融风险意识淡薄，轻信舆论误导，投机心理较强，风险控制能力较弱，给市场过度投机埋下伏笔。
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