航空运输业规制放松与反行政垄断——基于自然垄断的强度分析，本文主要内容关键词为：运输业论文,强度论文,规制论文,航空论文,自然论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
近年来，随着技术进步和规制理论的发展，学术界对航空运输业的自然垄断性质及如何对其规制的认识发生了变化。Bailey和Panzar(1981)认为美国国内大多数干线市场的航空运输符合可竞争市场假设。Kahn(1988)认为，航空运输业并非属于自然垄断行业，引入竞争更有效率。Charles和Seabright(2001)运用欧美航空公司的有关数据对航空运输业引入竞争的效果进行了实证研究，结果表明，引入竞争可以大大提高生产效率。我国学者于立等(2008)提出，目前航空运输业不再被认为是自然垄断行业，但航线和机场的垄断问题还需要进一步研究：秦占欣(2003)、孙泽生等(2004)对造成航空运输业的垄断性和竞争性因素进行了分析；王俊豪等人(2007)认为，航空运输服务属于(潜在)竞争性业务。王志永(2006)论证了航空运输业自然垄断的动态性特征，提出规制动态化和建立规模经济和市场竞争相兼容的市场结构；潘元生(2002)认为，中国航空运输业的垄断是行政垄断，但航空运输服务企业并不具有垄断的市场决策，这与我国的民航管理体制有直接关系。
从研究文献看，西方学者关注的是航空运输业技术经济特征、垄断所带来的福利损失以及引入竞争是否提高生产效率和福利水平，我国学者则更关注我国航空运输业的垄断性质问题。将两者结合起来的研究成果比较少。本文在厘清有关文献的基础上，对航空运输业的自然垄断性进行了研究，结果表明，其强度有弱化的趋势，相应地，对其规制也应放松。放松规制后的中国航空运输业反垄断的目标是反行政垄断。
从历史上看，中国航空运输业的垄断是行业主管部门和垄断企业“合谋”而形成的行政垄断。行政垄断是政府运用行政权力的结果，与技术经济特征没有必然联系。中国的行政垄断的形成并非基于自然垄断的制度选择，而是伴随着计划经济体制出现的。目前，它已经引起社会各界的高度关注和强烈不满(王俊豪，王建明，2007)，①打破行政垄断已成为学术界的共识。因此，对某行业的规制及放松规制，只能基于其自然垄断的性质、强度及其变化②。探讨航空运输业自然垄断的弱化，并考察垄断强度与规制强度的关系，对我国航空运输业规制改革有其学术价值和现实意义。
二、自然垄断的强度与规制方式选择
自然垄断的强度不同，对其进行规制的方式也应该做相应的调整。针对自然垄断的强度，适用恰当的规制方式，以提高企业效率、产业绩效和增进社会福利。我们用一个关于社会福利的损益矩阵来表示。
值得说明的是，虽然在理论上来分析自然垄断的强度比较容易，但在实践中要想精确地判断某个产业的自然垄断边界以及“强自然垄断”与“弱自然垄断”的分界线是非常复杂的，很难精确地度量。我们只能定性地说“强自然垄断”垄断性因素相对占优，“弱自然垄断”竞争性因素相对占优。对某一特定行业的自然垄断性的判断，还要考察其市场容量、需求和供给因素。下面，进一步考察连续的自然垄断强度和规制强度之间的关系。可用图2中的规制—垄断曲线来刻画。
图1 自然垄断的强度与规制方式的关系
图2规制—垄断曲线
假设垄断强度和规制强度都是从0均匀增长到1。0，1在垄断强度上分别表示完全竞争和完全垄断，在规制方式上分别表示取消规制和严格规制。从规制一垄断曲线RM[，1]和RM[，2]可以看出，随着垄断强度从0增加到1，规制强度也就从0增加到1。RM[，1]曲线上凹表示自然垄断强度的边际减少只需要越来越少的规制强度减弱：RM[，2]曲线下凹表示自然垄断强度的边际减少需要越来越多的规制强度的减弱。RM曲线是上凹还是下凹以及它们的形状因不同的产业及其不同的发展阶段，不同技术状况和不同的市场环境而不同。总体而论，规制强度与自然垄断强度呈同向变化，自然垄断性越弱，规制强度也越弱：反之亦然。
因此，我们认为，要综合考虑某产业或业务的垄断性和竞争性范围和程度。从纵向看，在传统自然垄断产业中，由于技术、需求等条件的变化，某项业务或相对独立的产业，竞争性因素增长到一定程度时，则成为“弱自然垄断”产业或业务。航空运输服务是航空运输业的下游产业(业务)，具有明显的竞争性特点。从横向看，自来水、燃气、城市轨道交通等产业通常具有明显的地区性。在某一地区属自然垄断，超出该地区就具有竞争性，我们称之为“定域性”③自然垄断，它也是“弱自然垄断”的一种表现形式。在航空运输业中，基地航空公司可能对其所在机场的某些航线具有垄断性，排斥其他竞争对手对航线的运营权。但超出该机场的航线范围，则垄断性消失。该种“弱自然垄断”同样体现在国内航空运输服务市场的垄断性和国际航空运输服务市场的竞争性之中。
三、航空运输业规制强度分析
1.产业经济技术特征与规制
一般认为，造成航空运输业具有自然垄断特性的原因有三：一是规模经济、范围经济和网络经济的作用，使得大规模企业具有明显的成本优势和市场优势；二是航空运输业投入巨大，有很大的沉淀成本，资产专用性强；三是市场准入门槛高，竞争者不易进入，规制部门有保护在位企业的偏好，客观上导致航空公司、机场和航线资源供给的有限性。但是，随着经济和技术的发展，机场和航线资源约束逐步弱化。而且，原来往返于两城市的班机，如果从该航线退出进入另一航线，并不发生沉淀成本。航空运输网络与电力、电信等行业物理性网络不同，是虚拟网络，航线的沉淀成本不大。就一国航空运输业来说，运营商可以在国际市场上租赁飞机并可以实行外包维修和外包地面服务。在航空公司使用向其开放的机场、通信设施和航线的情况下，不需要自己建设这些生产设施。因此，并不存在施蒂格勒意义上的进入退出壁垒。而且，航空运输服务企业得到相关技术的机会是相等的，在航空运营方面也不需要更大的经济规模。因此，用自然垄断性作为对航空运输业进行规制的条件并不成立，况且，规制会发生成本④。加之，由于技术的进步，其他运输形式由于在速度，服务上的改进，对航空运输服务的替代性越来越强⑤，这一点在短程航段或对价格敏感程度较高而对时间敏感程度较低的旅客上表现得尤为明显，航空运输企业也就无法维持垄断价格，获取稳定的垄断利润⑥。因此，产业供给特征的变化、外部需求的扩大以及其他运输形式的替代性增强，共同决定了航空运输业垄断性的弱化趋势，伴随着市场作用强化过程的是政府作用的弱化过程，可实行图1中的弱自然垄断与放松规制的组合，以取得a[，22]的社会净福利，提高资源配置效率。
2.产业可竞争性与规制
航空运输服务市场被认为是典型的可竞争性市场，而且航空运输业属高技术产业，面对着国际国内两个市场的竞争环境，使得图2中的RM曲线的形状变得更加陡峭，放松规制的“速率”随自然垄断的弱化而有加速的趋势。体现在图2中，规制—垄断曲线由RM[，1]向RM[，2]移动。在没有政府规制的条件下，由于可竞争自然垄断产业存在着经常性的潜在进入威胁，迫使在位航空公司提高效率，以最低成本提供运输服务，实行零超额利润，依平均成本定价。这种潜在竞争对行业内的厂商行为的约束作用，可作为行业内竞争的替代，它足以促使在位航空公司采取竞争行为，保持高效率的生产组织，达到垄断与效率并存的产业组织状态。如果对其进行严格的进入规制，则势必会减弱在位航空公司降低成本、提高效率的动力。同时，为了避免在位航空公司滥用垄断地位和市场势力，在高度集中的市场结构下无谋取超额利润的机会，应放松市场进入规制⑦。与此相适应，可竞争的航空运输市场也就不需要用严格的价格规制来保证消费者的福利和控制企业的利润。情况恰恰相反，严格的政府规制在降低了消费者福利的同时，企业利润水平因敏感于外部环境的变化而长期得不到稳定的提高。
另一方面，随着其他运输形式替代性的增强，消费者运输服务的消费结构会发生变化，航空运输服务的需求价格弹性会提高。如果在位航空公司以高于平均成本的垄断价格提供服务，对其需求量将大大减少，从而造成利润损失。这样，在位航空公司会以接近平均成本的价格提供产品或服务，而且有降低成本、提高效率的刺激。因此，在行业内潜在竞争和行业外替代竞争的共同作用下，亦即在潜在厂商进入和替代品竞争的双重威胁下，在位航空公司有接近平均成本定价的压力。况且，随着需求的扩张，需求曲线右移，沉淀成本占总成本的份额将会下降，使得该市场更具竞争性特征。因此，放松规制、引入竞争是航空运输业的必然选择。我国航空运输业在2002年大重组之后，总体上实行放松规制政策，其市场结构的逐步优化从一个侧面反映了放松规制的效果。
四、放松规制下的中国航空运输业市场结构分析
我国航空运输业，从国家垄断发展到今天的垄断与竞争并存的市场结构格局，大致经历了三个发展阶段：1987年以前，高度垄断；1987-2002年，地方举办航空公司，航空运输业引入竞争机制，初步形成竞争性市场结构；2002年以后，逐步形成三大国有航空公司寡头垄断型市场结构，同时有地方航空公司以及新进入的民营航空公司参与竞争。相应地，我国航空运输业规制可分为如下几个阶段，见表1。
从表1可以看出，我国航空运输业的规制方式与市场结构并不完全符合RM曲线规则，而且对航空公司的进入规制与价格规制不同步，产业上下游改革也不协调⑧，规制时紧时松，这是造成我国航空运输业“规制失灵”、产业低效率的重要原因。而造成规制时松时紧的根本原因在于行业利益与规制机构利益的一致性。放松规制是在中国经济体制改革的大背景下产生的，而严格规制的背后是行业利益的驱动。1997年的价格规制放松，航空公司陷入价格战的漩涡，即出现了所谓的“过度竞争”，造成了全行业的亏损(民航总亏损额为24，4亿元)，为了“扭亏为盈”，出现了原民航总局主导下的“航线联营”和“价格联盟”这种典型的行政垄断现象，虽然在一定程度上遏制了恶性竞争，但增加了规制成本和航空公司间的交易成本。
因此，如果说中国航空运输业存在垄断的话，那只能说是行政垄断，从来没出现过因自然垄断原因而进行的规制。政府对其规制也不是基于对其经济技术特征的认识，更多的是服从于政治、军事和社会政策的需要。自然垄断应有之义在于“自然”二字，即通过竞争，优胜劣汰，只有一家或少数几家厂商得以在某行业中生存下来而形成的垄断。因为，垄断的形成是以充分竞争为前提的，竞争发展到一定阶段就会出现垄断，这是被现实证明且在学理上得到阐述的分析性结论(何大安，2007)。政府规制的主要原因在于自然垄断厂商会滥用市场势力，制定垄断高价，谋取垄断利润，从而造成生产效率和资源配置效率的损失。而中国航空运输业存在的垄断现象则相反，由政府规制造成并维持，其“自然垄断”性得到进一步加强，并不是在市场竞争中自发产生的，结果是自然垄断和行政垄断交织在一起。人为因素和自然因素共同造成的高进入壁垒和高票价，制约了中国航空运输业的发展，使其陷入了航空公司竞争力长期得不到提升和消费者福利一直难以改善的双重困境。政府的规制政策也在严格规制和放松规制之间摇摆，而且进入规制和价格规制相分离。因此，为研究放松规制给市场结构带来的变化，本文选取中国航空运输业重组4年后的2006年有关数据，作为实证的依据。
中国航空运输业经历了几次大的调整和重组，形成了大小航空企业并存的局面。到2006年底，中国航空运输服务市场共有23家公共航空运输企业，其中总周转量排名前四的航空公司在2006年运营指标见表2。
(1)从表2可以看出，在全行业20多家航空运输企业中，民航总局直属的三大航空集团各自的总周转量、旅客运输量和货邮运输量都接近或超过全行业总量的20％，总周转量三家合计超过总量的70％，旅客运输量三家合计也接近总量的68％，货邮运输量三家合计达到了总量的62％。总周转量，中国货运航空公司、上海航空公司、深圳航空公司、厦门航空公司和四川航空公司，比重在2.5％—8％之间。事实上，名列前茅的国内大航空公司垄断国内市场的局面一直在持续。南航、国航、东航与海航四家航空公司目前就已瓜分了中国80％左右的航空运输服务市场。
(2)为了反映行业中所有企业的市场占有率，同时照顾不同规模企业对市场的不同影响力，我们选定赫芬达尔指数(HHI)来反映中国航空运输服务业的市场集中度。赫芬达尔指数是企业市场份额的一个凸函数，它敏感于不均等的市场份额，能敏感地反映每个厂商的市场占有率的变化对市场集中度的影响，兼顾了绝对集中度和相对集中度，因此，它是为规制目的首选的集中度指标。
当行业中的企业数目或企业的市场份额分布变动时，HHI的数值也会出现相应的变动。HHI的最大值为1，即完全垄断市场结构，HHI的最小值为企业数目的倒数，即完全竞争市场结构。利用表2的总周转量数据，计算得到2006年中国民航市场的HHI指数为0.18202，属高度集中市场⑨，但该指数接近0.18，表明市场存在一定的竞争程度，其中包括各寡头航空公司之间的竞争、各小型航空公司在支线上的竞争以及低成本航空公司与大航空公司之间的竞争，同时说明了机票打折现象背后的航空公司之间的竞争。因此，对目前中国航空运输服务市场的基本判断是垄断和竞争并存。
(3)考虑行业中最大规模的四家企业的累计市场份额，即集中率指标。利用表2总周转量的数据计算得到中国航空运输服务市场的CR[，4]=78.1，根据贝恩(1956)的产业组织理论对市场结构的分类方法，当CR[，4]大于等于75时，该产业寡占性极强。
为了研究规制政策的调整对航空运输业市场结构变化的影响，我们再对1997-2006年HHI和CR[，3]、CR[，4]的时间序列数据作一考察，见表3。
这10年间，发生了1997年的价格放开、1999年开始的航线联营和2002年的行业大重组，经历了放松规制到再规制再到有步骤的放松规制的历程。因此，这10年的有关数据能够较好地反映规制政策对中国航空运输服务业市场结构变化的影响力。
图3 我国航空运输业HHI指数
图4 我国航空运输业市场集中度
根据表3，我们绘制了图3和图4。从图3和图4看，HHI指数和CR[，3]、CR[，4]指数的走势基本一致。1997年后，HHI指数上升，市场集中度提高，主要归因于1997年底的机票价格放开即价格规制的放松。而1998年后至2001年航线联营的3年，市场集中度小幅波动，基本保持不变，说明了价格规制基本稳定了市场结构。2002年之前，市场集中度比较低，这与放松市场准入后地方航空公司的进入有关。2002年的航空运输业大重组，大幅度提高了HHI指数和CR[，3]、CR[，4]指数。2003年的三项指标都比2002年有大幅提升，说明由原民航总局主导的行业重组对市场结构的影响巨大，三大国有直属航空公司获得更强的垄断势力。其后，从2005年开始，HHI指数、CR[，3]和CR[，4]指数逐年降低，表明放松规制后，中国航空运输服务市场竞争加剧，特别是在国内干线市场上，每条航线参与运营的航空运输服务企业都在3家以上，2005年3家民营航空公司进入市场也增加了竞争程度⑩，提高了消费者福利，强化了航空公司的竞争力，产生了所谓的“鲶鱼效应”。从图3、图4还可以看出，2005年的三项指标较2004年明显降低，表明该年的3个民营航空公司进入市场的确对市场结构产生了影响。但自2003年起，CR[，3]、CR[，4]一直大于70，又说明了原民航总局直属的三大航空运输集团在市场中的主宰地位，航空运输服务市场基本由这三大航空集团和海南航空公司所垄断。
经验说明，寡占型或垄断竞争型市场结构是航空运输业理想的市场结构。因此，中国航空运输服务市场结构在逐步放松规制的条件下，正在优化。符合图1中的弱自然垄断与放松规制组合能增进社会福利的预期。
五、放松规制后的中国航空运输业：反行政垄断
对航空运输业进行经济性规制的理论依据在于其具自然垄断性。根据国际经验，在自然垄断性弱化乃至失去之后，在放松规制的同时，对航空运输业要进行基于市场势力的反垄断。垄断造成的福利损失往往是与政府保护在位企业的行政管制紧紧联系在一起的(Posner，1975)。
1.反行政垄断的经济学逻辑
我们通常所说的市场势力，仅仅是企业限制竞争的一种潜在能力。只有那些具有可维持性的市场势力行为才会产生严重伤害竞争的结果，成为反垄断法关注的重点。垄断势力可维持性的影响因素会因不同国家、地区，不同行业及其不同的发展阶段而不同，在现阶段的我国航空运输业中，行政垄断是最主要的因素(唐要家，2007)。因此，反垄断主要是反行政性垄断。
传统观点认为，航空运输业属自然垄断行业。这种思维模式使航空运输业长期处于政策的严格规制之下，且豁免适用反垄断法，结果导致了自然垄断和行政垄断并存于我国航空运输业。但随着航空运输业自然垄断的弱化，不需要用规制来维持其垄断性。这种基于非自然垄断的规制而维持的垄断实质上是行政性垄断，行政垄断往往造成资源配置的扭曲、社会福利的损失、收入分配的不均以及地方保护和区域市场分割等恶性问题(于良春，杨骞，2007)。因此，应打破行政垄断以维护竞争自由和实现社会福利的最大化。
2.四方博弈行为与行政垄断
我国航空运输业虽然实行了民航管理部门、航空公司和机场的三分离，但其中的利益关系相当复杂，再加上地方政府参与其中，存在着四方相互博弈行为，原民航总局是航空运输业的监管者，担当着规制者的角色。除首都机场和西藏机场外，其他机场都实行了属地化管理。这四个行为主体之间的复杂关系，造成了航空运输企业的寻租行为(根本上是由行政垄断所造成)，从而耗散完企业的垄断利润(11)。这四方的竞争、博弈、规制和隶属关系可用图5表明。
这里的“竞争”是指同类型组织之间发生的利益争夺，在图5中表现为地方政府之间、航空公司之间为了各自的利益而进行竞争，在图中用横线表示；“博弈”是指不同类型组织之间利益分配关系，在图5中表现为原民航总局与直属航空公司之间、地方政府与地方机场之间以及航空公司与机场之间为了利益分配而进行的博弈，用双箭头表示；“规制”是指原民航总局对航空公司和机场的行业监管，用空心单箭头表示；隶属关系指原民航总局是航空公司的行政主管部门以及地方政府是各自地方机场的主管部门，用单箭头表示。
从图5可以看出，中国航空运输业的改革涉及多方利益。行业的规制机构与该行业中的直属企业有着共同利益，其规制是“内生性规制”，容易造成行政性垄断；地方政府与地方机场也有共同的利益，机场的行政垄断是地方政府的合意垄断。行政性垄断又会造成寻租行为和退出机制的扭曲。由于行为主体追求的目标不同，利益存在冲突，规制改革必须要权衡各方利益，从而产生制度成本(12)。有关利益主体的博弈很难达到稳定的均衡，即使暂时达到均衡，其均衡点往往不在公共利益点上而有所偏向，造成“规制失灵”。而且，利益集团一旦形成，使反行政垄断的难度加大，成本增加。因此，反行政垄断刻不容缓。
图5航空运输业四个相关主体之间的竞争、博弈、规制和隶属关系
反行政垄断的关键是解决好有关主体的利益分配问题。我国航空运输业四方利益关系是其滋生行政垄断的温床。因此，我们认为把割断航空运输主管部门与直属航空企业间的垂直关系作为解决问题的突破口，真正实现政企分离，打破政企同盟。这一方面解决了歧视性规制问题，另一方面也为理顺地方政府、机场和基地航空公司的之间关系提供前提。
3.航线供给与行政垄断
航空运输业既存在行业性行政垄断又存在地区性行政垄断。行业性行政垄断在航线市场上主要表现为三大直属航空公司对主要航线市场的垄断。地区性行政垄断主要表现为地方政府对其所属机场的垄断以及由此造成的基地航空公司对某些航线、航班的垄断。三大直属航空公司的国内主要航线市场分布状况及其市场份额(详见表4)反映了航线供给市场上的行业性行政垄断和地区性行政垄断的程度。
表4所列航线中，三大航空集团占了全国市场近70％的市场份额，每条航线的市场份额三家合计在63％—84％之间，存在明显的行业性行政垄断，即行业主管部门利用航线审批权对竞争进行的限制和排斥。表4的三大航线CR[，3]和
(13)接近，说明在三个流量最大的航线上，始发地和目的地的基地航空公司对航线的垄断地位；这种垄断地位同样表现在三个始发站各有一个企业的市场份额远远高于其他两个企业之上，这两者都是地区性行政垄断的表现。国际航线经营权更是由少数航空公司所垄断，因为国际航线经营权来自于行业主管部门的“分配”。这种市场结构虽然具有技术经济上的优势，但更多的是行政安排和地方保护的产物(白让让，2007)。无论是行业性行政垄断还是地区性行政垄断都会损害公平竞争。
六、进一步讨论与政策蕴含
1.放松规制
(1)本文对航空运输业自然垄断的强度和规制强度的关联性进行了研究，结果发现两者呈正相关关系。随着该产业自然垄断强度的弱化，政府对其规制应该放松，通过引入竞争来提高规制效率。但问题是如何引入竞争以及在多大程度上引入竞争。本文认为，我国航空运输业，自然垄断业务由国有企业经营，以保证国有经济的控制力；竞争性业务，比如航空运输服务，可进行民营化改革。这就要求修改有关投资航空运输业的法规，为民营资本进入竞争性业务提供法律保护。当然，民营化是手段，不是目的。其真正的目的是打破行政垄断，引入竞争，增加整个产业的活力和国际竞争力。
(2)鉴于航空运输产业链条上既有垄断性业务又有竞争性业务，垄断和竞争的边界也是动态的。因此，规制政策应根据不同的业务及其边界而作调整，使竞争性业务得到充分竞争，垄断性业务以“激励性规制”为主。具体地说，航空运输服务是典型的竞争性业务，应放松经济性规制(14)。机场和航线网络属自然垄断业务，应对其实行规制。但在航空公司使用机场和航线上同样可以引入竞争机制，如航线经营权的拍卖和机场起降时刻的竞标。
(3)有些学者认为，中国航空运输服务市场竞争过度，造成了航空公司间的价格战。机票价格一折再折，损害了航空公司乃至整个行业的利益，因此，政府有必要进行干预。笔者认为，航空运输服务市场并没有达到完全竞争的程度(完全竞争市场应以边际成本定价)，更不存在“过度竞争”。直属航空公司在预算软约束下，在需求不旺时，有根据运营成本定价(或按平均可变成本定价)的动机，这 才是航空公司价格战的真正原因。这一点从另一方面诠释了上文讨论的航空公司民营化思路。
2.反行政垄断
(1)放松规制后，政府的经济作用更多地表现为反垄断以维护公平竞争上。在我国，行政垄断是一切垄断的根源，反行政垄断是放松规制后的必然选择。但问题是，在反行政垄断的同时是否要反经济垄断？笔者认为，在当下的中国航空企业比较弱小的情况下，反经济垄断的条件并不成熟。相反，在市场中争胜的垄断企业是“有效率的垄断”。即使在发达国家，对经济垄断行为的认定也非常严格，最近美国的达美航空公司与美国西北航空公司合并成世界最大的航空公司，并没有受到反垄断调查和处罚。因此，《反垄断法》实施之后，对经济垄断行为的界定要慎重，应从严把握。
(2)现行的《反不正当竞争法》对行政垄断行为予以禁止。但是，由于航空运输业的“特殊性”，该法并没有发挥有效作用。“航线联营”、“票价联盟”以及“京沪空中快线”是政府主导下的以排斥竞争为目的的“合谋”行为，是一种典型的行政垄断，《反不正当竞争法》并没有对此加以调整。相反，2007年国家发改委对方便面协会所组织的涨价行为进行了处罚。可见，行政垄断得到了《反不正当竞争法》的“豁免”。即将实行的《反垄断法》，对行政机构出于“公共利益”干预企业竞争行为并不限制，但公共利益的内涵和外延不清晰，容易出现反行政垄断审查不到位、借位现象。而且，航空运输业是关系国民经济命脉和国家安全的行业，政府可以运用公权给予“保护”。大部门体制在有利于协调航空、公路、水路运输的同时，也要防止出现由于在交通运输部主导下的三大运输形式间的“合谋”行为而造成的新的行政垄断现象。因此，需要制定适用于航空运输和整个运输业的反行政垄断特别法来规范行政主体的行为。
(3)有关反行政垄断的执法问题，可参照西方反垄断独立机构的运作方式。但问题是如何准确地对行政垄断进行认定？行政垄断的程度如何测定？《反垄断法》实施之后，行政垄断可能以隐蔽的方式存在，而且，行政垄断又与自然垄断交织在一起，这就大大增加了反行政垄断审查的难度。因此，航空运输业行政垄断的构成要件及其强度的测量至关重要，可作为未来的研究方向，为反垄断机构提供参考。
注释：
①根据胡鞍钢的测算，因为垄断所造成的民航消费者的福利损失为每年75亿—100亿元。
②产业规制一般有三个理由：自然垄断，信息不对称和公共物品。航空运输服务业由于竞争不足产生的信息不对称，在现代经济技术、规制水平和市场环境下，可通过引入竞争解决之；航空运输服务业不能归入公共物品，它不满足公共物品的“非排他性”条件，具有很好的排他性，在公共物品的“非竞争性”条件上，只有空闲的飞机座位才具有“非竞争性”。因此，对其规制只能基于它的自然垄断特性。
③这是现代物理学中的概念，意指物理现象的时空特征。本文借用它来说明自然垄断产业随着地域空间的变化而具有相对性特征。
④美国联邦政府1996-2006年的年规制成本在400亿—460亿美元(以2001年价格计算)。
⑤在我国实行“大部制”后，规制机构则要防止交通运输部内部各运输形式间可能产生的“合谋”和“交叉补贴”。
⑥白让让证明了在规制者默许的条件下，“京沪空中快线”价格联盟的稳定性和可行性。但在“京沪高速铁路”运营后，这种价格“合谋”机制由于外部条件的改变并不能保证价格联盟的稳定性。
⑦我国学者于立认为，自然垄断不能与“市场准入限制”共存，否则就有逻辑矛盾。
⑧航空公司对独家垄断的上游保障服务没有任何选择权。例如，航油完全由中航油提供，其价格高出国际市场30％以上。尤其在当前国际燃油价格猛涨的背景下，航油供给垄断对我国航空公司的竞争力，乃至整个航空运输业的发展产生了很大的负面影响。
⑨我国学者夏大慰认为，当某市场HHI指数大于0.18时，被认为是高度集中市场；当HHI指数介于0.10—0.18时，被视为适度集中市场；当HHI指数小于0.10时，被视为集中度较低的市场。
⑩2005年初，民航总局颁布了《公共航空运输企业经营许可规定》，导致了中国航空运输服务市场的规制放松，当年就有3家民营航空公司进入中国的航空运输服务市场。
(11)Posner以美国航空业为例来说明放松规制的政策含义时引用了这一观点。
(12)根据姜付秀等人的测算，1997-2005年，我国6个行业行政垄断的制度总成本年均值在6022亿—9388亿元之间，占GNP总量的5.302％—8.300％。
(13)指数是指三大航线双寡头市场份额之和。
(14)借鉴国外航空运输业改革经验，在放松经济性规制的同时，应加强社会性规制。2008年3月31日我国发生的东航“返航事件”就暴露了在安全、服务质量等方面的社会性规制的不足。
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