国家治理进程中的政府公信力及其提升路径研究——基于公共权力视角的考察,本文主要内容关键词为:公信力论文,视角论文,路径论文,进程论文,权力论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
考察国家治理进程中的政府公信力,公共权力不仅是一个视角,而且是一个关键变量。国家治理体系实质上就是国家公共权力的配置与构成,而国家治理能力则是公共权力配置公共资源以达成公共目标、实现公共利益的程度。治理的要义就是通过分权、放权、授权、赋权等途径打破政府对公共权力的垄断,促成国家的权力向社会回归,进而以合作、协商和伙伴关系,实现公共利益的最大化。但是,公共权力悖论阻碍了国家治理进程中合法性、民主性、透明性和责任性的实现,导致政府公信力危机。只有合理配置公共权力,坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,形成科学有效的权力制约和协调机制,理顺政府与多元主体的合作、协商和伙伴关系,创造公共价值,实现公共利益,才是不断提升政府公信力的根本之策和现实路径。 一、国家治理进程中的政府公信力及其与公共权力的关系 治理并不是一个新概念,它的出现已有数百年历史。英语中的“治理”(governance)可以追溯到古典拉丁文或古希腊语中的“引领掌舵”(steering)一词,原意是控制、引导和操纵,与government的含义交叉。治理实质上就是在管理国家经济和社会发展中权力的行使方式,即确定如何行使权力,如何给予公民话语权,以及如何在公共利益上作出决策的惯例、制度和程序等。但是正如让-彼埃尔·戈丹(Jean-Pierre Gaudin)所说的,“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。一百多年来的政府变革历程,其角色变迁基本上是从“必要的恶”(necessary evil)、“大政府”(big government)、“最小限度国家”(minimal state)再向今天新治理视域中的合作政府(“Joined-Up Government”,JUG)或协作型政府(Collaborative Government)演变发展的,这一变革的基本逻辑就是政府公共权力向社会的回归,其目标就是要实现善治,而善治的过程就是一个还政于民的过程。正如格里·斯托克(Gerry Stoker)所认为的,治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战,认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可,就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。新治理(善治)的特征是从监督到合同外包,从集权到分权,从政府再分配到政府规制,从公共服务的管理到根据市场原则的管理,从政府的指导到政府与私营部门的合作。因此,国家治理进程中的政府公信力就是指政府基于公共权力而协同不同主体实施国家治理、提供公共服务、实现公平正义并赢得公众信任的能力。 首先,政府公信力的基础源于政府公共权力的合法性。政府公共权力的合法性既包括其权力来源的合法性,也包括其权力行为的合法性。在国家治理中,这种合法性主要是指政府运用公共权力达成公共目标、实现公共利益的能力。在现代民主政治条件下,公共权力的民主取向要求政府必须以公民的同意和支持为合法性依据,这意味着政府的一切行为必须符合公民的利益和意愿。对政府而言,其公共权力的基础是公众的认同,这是获取统治合法性的前提条件。如果公信力丧失,公众对政府不再认同,政府也就面临着合法性危机。而公共权力的垄断与膨胀则加重了合法性危机。公共权力以维护公共利益为宗旨,公共权力要获得合法性,就必须履行其宗旨,并在合理的政治秩序下,依靠公共治理的过程和结果来为自己作辩护。政府公信力与公共权力、政治权威是平行共生的机制,它们互相促进,为政府的存在和运行提供合法性。 其次,政府公信力的生成受制于政府公共权力的多中心性。国家治理就是一种民主治理,强调参与性和多中心性。治理是一个比政府管理范围更广的术语,政府、私人部门可以在服务功能上进行任意的替代。在实际中,莱斯·麦特卡佛(Les Metcalfe)和苏·理查兹(Sue Richards)就把公共管理定义为“通过其他组织解决问题”,并且强调其实治理是关于网络管理的。作为自组织网络的治理之所以是对政府管理能力的挑战,是因为网络具有自主性,并且抵制了政府的控制。在此背景下,政府公信体系的构建不仅是政府本身的事,更是政府、公民和各种民间组织在政治、社会和市场等各领域的不同力量通过互惠、习俗、强制等博弈活动形成的。因此,在政府公信体系的构建中,如果说直接受益者或主体是政府的话,那么,由单个公民及其形成的各种组织所构成的社会则是间接或最终受益者。 再次,政府公信力的提升有赖于政府公共权力运行的公开化。从法理学的角度出发来考察,法治的基本理念就是一切公共权力都要受到监督;而从治理的法治特征来看,法治发展的过程,就是逐步实现对公共权力有效监督和控制的过程。国家治理的透明性(transparency)决定了政府公共权力运行的公开化既是现代法治政府的基本要求,也是“善治”政府的重要标志。透明性是指政府没有任何偏见地向公众公开相应的信息,满足公众的合法需求,利益相关方都能够轻易地获取相关的、可靠的信息。公共权力运行公开化可以促进政府的回应性(responsiveness)和有效性(effectiveness),否则,则会导致政治腐败、治理失败和政府公信力危机。 最后,政府公信力的保障取决于政府公共权力的责任性。从国家治理的责任性(accountability)视角来看,责任性是“善治”政府的重要标志,也是政府公共权力合法性的保障。公共责任是责任政府或民主政府的首要之义,政府公共责任的产生与界定不是由政府自身决定的,而是由民众的利益和意志决定的。公共权力来自公民主权的委托,公共行政向公民负责是这一主权原则的合乎逻辑的发展。因此,治理中的问责制是政府公共权力运行公开化从而实现公共利益提升政府公信力的制度保障。然而,治理理论对传统的单一的国家和政府权威提出了挑战,认为政府并不是国家唯一的权力中心。多中心治理理论则指出,单纯的政府管制与市场化不能够满足公共治理的要求。政府的权力扩张会导致垄断与腐败,而政府缺乏提供公共产品的动力,造成公共产品供给不足。单纯市场化只会追求效率,并不能满足公平的要求。因此,多中心治理理论提倡政府与市场共治,而不是非此即彼。在多中心治理体系中建立责任政府,意味着要实现从政府对内负责到对外负责的转变,不仅要让自己负责,还要让其他合作方负责。这就要求政府依法明晰权力的边界,用制度管权管事管人,实行政务透明,实现公共权力运行的公开化。如果政府不能通过法治的路径,以制度的手段约束其他公共权力主体,就会导致“无治理能力”(ungovernability),如缺乏一致性、遵从性越来越差等。从这个意义上说,治理的关键在于建设法治政府、阳光政府和责任政府。在分权、放权的过程中,只有通过问责制,才能彰显政府公共权力的责任性,提升政府公信力。 二、公共权力悖论:政府公信力危机的生成逻辑 20世纪90年代中期,西方民主社会中公民与政府的关系日趋紧张,政府公信力呈大幅度下降趋势。关于亚洲的不同研究结果表明,亚洲很多国家的公信力处于低水平。这种状况需要得到重视,因为政府的低公信力会对有效的治理提出严峻的挑战。在中国,传统观念认为,政府是一切合法化权力的集合体,政府公信力与生俱来、名正言顺。但是,随着以市场经济为取向的经济体制改革以及由此而推动的社会转型的逐步深入,公众对政府的能力、效率和诚信提出了更高的要求。政府公信力不再名正言顺,开始受到质疑。近年,群体性事件的接连发生,反映了总体社会信任水平的下降,而这些事件背后最为关键的问题还是在于政府公信力正面临滑入“塔西佗陷阱”(Tacitus Trap)(西方政治学把这种“当公众不信任政府时,政府无论怎样做都会受到质疑和批评”的现象称为“塔西佗陷阱”)的危险。 政府公信力下降,甚至出现“信任赤字”和“公信力危机”的原因有多重解释。比如,经济增长速度放慢导致了公众的不满,“社会资本”的减少是政府公信力下降的原因,领导人失职和容易恶化的腐败与不诚实等。本文认为,政府公信力危机的深层次原因在于“公共权力悖论”。所谓“公共权力悖论”,意指公共权力的内在矛盾和异化现象。 首先,公共权力所有权与行使权的分离是公共权力异化的根本原因。在民主政治中,公共权力本是公民的共同权力,为全体公民共同所有。但在现实社会生活中,公共权力的行使不可能由全体公民来共同行使,而是通过委托代理关系,将公共权力赋予权力机关、政府部门由其代为行使。公共性是公共权力的本质属性,但在其运用中,却不同程度地存在着公共权力主体的专断性、公共权力运行的非公开性以及公共权力被用来设租、寻租,造成公共权力的所有权与行使权的悖论。公共性是现代政府执政合法性的根基,公共权力公共性的缺失,不但导致权力腐败和公共资源的巨大浪费,同时也降低了公众对政府的信任程度,导致政府公信力下降。 其次,公共权力委托人公益性目标和代理人自利性追求的矛盾。所谓公益性,即政府作为公共权力机关,其产生、存在的目的是为了提供公共服务、实现公共利益,以及创造具有公益精神的意识形态等。公益性是国家治理体系致力于实现的目标,而“治理结构是以各种各样的代理关系为特点的”。在代议制民主政治中,人民是公共权力的所有者和委托人,政府及其官员则是公共权力的受托者和代理人。从原则上讲,代理人必须为委托人即人民的利益最大化而忠实地履行自己的职责,正当地行使委托人授予的公共权力。但是,政府官员又是一个具有自利性追求的经济主体,这种身份上的矛盾容易使之模糊两种角色间的界限,进而利用手中的公共权力由人民的公仆蜕变成人民的主宰。在我国,由于“公共权力部门化、部门权力利益化、权力利益法制化”,使得公共权力机构极易滑向非公开化运行的轨道,并导致公共组织中的集权和公共决策过程中的暗箱操作,与利益集团共舞而排斥公众的民主参与,垄断公共信息而绑架专家论证,从而致使公共权力失去公共性,成为个人或者某些群体谋取私利的工具。一些政府官员滥用权力、贪污腐败、以权谋私,在社会上造成了极其恶劣的影响,致使政府公信力直线下降。 再次,公共权力行使权与监督权的不对称。国家治理进程中公共权力异化的另一个原因是行使权与监督权的不对称性。这种不对称性表现在两个方面,一是权力不对称性,即公共权力与监督制约公共权力的力量不对称性;二是信息不对称性,即公共权力行使者垄断、控制甚至封锁公共信息,对于监督者而言,由于信息不完整、数据不真实,其结果是无法实现有效的权力监督。国家治理的基本特质之一就是信息公开和政务透明,但由于信息不对称和制度性缺陷,议会监督往往难以有效约束政府。而政府内部的上级监督由于上级与下级同处于一个机构体系之中,容易形成密切的利益共同体,因而其监督作用也难以发挥。诚然,在政府外部还有民众监督、利益团体监督和新闻舆论监督等,但同样也存在信息不对称问题。在我国,则出现了“上级监督太远,下级监督太险,同级监督太难,纪委监督太软,法律监督太晚”的尴尬局面。公共权力运行非公开化,无视民众要求行政公开、透明的知情权诉求,采取“暗箱操作”甚至欺骗手段,阻碍信息公开,其结果必然使得政府信誉度受到破坏,导致政府公信力受损。 三、国家治理进程中政府公信力的提升路径 政府公信力是政府治理社会的基石。而政府公信力危机既是政府治理不力的结果,同时又会导致政府“无治理能力”。可以说,政府公信力危机与国家治理危机会形成一种恶性循环(vicious cycle)。中国政府公信力不仅影响国家治理体系和治理能力的现代化,而且直接事关稳定大局。因此,在国家治理进程中,要通过法治建设、制度建设和公民参与,实现依法治权,用制度管权,以权利制约权力,以体制机制改革摆脱公共权力多中心趋向与责任制约束的两难,建设法治政府、透明政府和责任政府,不断提升政府公信力。 (一)加强法治建设,依法治权,为提升政府公信力提供根本保障 建设法治国家是国家治理体系现代化和国家治理能力现代化的基础,维系政府公信力首要的是法律,根本之道在于法治建设。法治政府是指以国家宪法和法律作为政府活动的总规范,国家宪法和法律对公共权力实行全面规制的政府治理模式。法治政府是政府赢得公信力的基本前提,依法行政是政府公信力的生命线。因此,在国家治理进程中,首先必须坚持依法行政,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。政府意志一旦高于法律意志,不能按预定权限和程序办事,公共权力就极易转化为个体牟利的工具,甚至成为对抗和损害公众利益的力量,公共权力也就丧失了公信力。因此,国家治理的法治基础实质就在于依法治权,任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动,任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则,依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。依法治权的核心就是强调树立法律至高无上的权威,限制公权,保护民权,破解公民“信访而不信法”的困局。 其次,依法实施分权、控权改革,打破公共权力垄断。公共权力垄断而缺乏必要的制约和监督,势必会走向滥用和腐化。政治场域中的人和经济场域中的人一样受到自身利益的驱动,作为权力的行使者——人存在非理性的一面,因而一切权力都存在被滥用的可能性。正如法国思想家孟德斯鸠所说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”在当前中国的政治生态下,为了打破政府公共权力垄断,政府的决策权应与执行权、监督权适度分离,并进一步分权、放权,还权于民。在推进我国国家治理体系现代化进程中,要进一步健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。 再次,依法实施权力监督和制约,对权力失信行为问责。公共权力是一把双刃剑,是一种“必要的罪恶”。公共权力运用得当,可以成为推动社会进步实现公共利益的强大力量;相反,如果运用不当,则会成为浪费公共资源、阻碍社会发展、侵犯公民权利的专制工具。这是由公共权力运行的本性决定的,是适用任何一种政治制度的一条普遍规律。因此,防止公共权力异化的关键是监督、制约和问责,建设责任政府,严格遵守法定权限和程序,保障政府公共权力运行的公平、公正、公开,并遵循诚实信用原则;按照“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”的原则,加强对政府公共权力失信行为的问责,政府失信于民造成损失的要承担赔偿责任。 (二)完善制度体系,用制度管权,为提升政府公信力提供现实基础 在国家治理进程中,坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子里的根本之策和现实路径。而用制度管权的前提条件是建设完善的制度体系,在多中心治理和多元共治的背景下,用制度管权更为关键。现阶段应加强以下几方面的制度建设。 首先,以权力清单制度推进公共权力运行规范化。有了行政许可,就有了权力寻租的空间,行政许可越多,权力寻租的空间就越大,滋生腐败的空间也就越大。因此,必须通过法律手段,建设权力清单制度,规范行政权力,限定政府管制的范围,明确政府与市场的边界。对市场主体,是“法无禁止即可为”;而对政府,则是“法无授权不可为”。通过公开权力清单制度,减少审批事项,不仅减少了对市场经济的干预,有助于权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子里,使政府部门和工作人员更加规范行使权力,提升政府公信力。同时,只有把权力“晒”在阳光下,群众才能更好地进行监督、评判。 其次,以信息公开制度促进公共权力运行民主化。2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》,从法规层面上把政府决策、行政信息公开确立为一种强制性的职责和义务。凡是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的,需要社会公众广泛知晓或者参与的,反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的,其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的内容,行政机关均应主动及时公开。在“以公开为原则,以不公开为例外”的前提下,以各种借口隐瞒真实信息、谎报虚假信息误导社会公众的权力异化行为得到了控制,使政府行政处于社会公众有效的监督之中。在阳光政府建设过程中,政务公开作为联系政府与公众的重要制度,一方面保障了公民的知情权,强化了政府与公民之间的信息沟通,提高了民众对政府权威和政策的认同度;另一方面也使政府更加关注公民的需求,增强了政府与公民的互动,优化了政府的治理环境,从而大大提升了政府公信力。 再次,以责任追究制度保障公共权力运行公开化。通过问责制追究政府等公共权力主体的责任是现代民主政治发展的结果,是实现公共权力与公共责任对等的一种制度安排。在治理过程中倡导“权力下放”“扩大并落实地方自主权”的同时,政府公共权力要创造公共价值,引领社会进步,放权的逻辑在于“该放的要放到底,该管的要管到位”,要避免权力滥用、误用,就要通过责任追究制度的实施,加强问责、监督与评价,明确政府等公共权力主体所应承担的责任,促使各级政府乃至全社会强化各自的责任意识,并使其对自己的行为负责。同时,要加大对政府及其公务人员失信行为的惩戒力度。 (三)扩大公民参与,以权利制约权力,为提升政府公信力提供民意支持 在现代民主国家中,国家的一切权力属于公民。因此,国家权力派生并从属于公民权利,国家权力以保护并实现公民权利为最终目的。政府公共权力的合法性来源于公民权利,同样,政府公信力也只能是基于公民的参与、公民的监督和民意的支持。 在现代国家治理进程中,只有维护好公民的知情权、话语权和监督权,以公民的权利来制约公共权力,才能使治权服从人权的要求,为提升政府公信力提供民意支持。 首先,以知情权制约公共权力。世界各国信息公开立法的直接目的和具体制度多有不同,但客观结果和最终目的大多是规定公众的知情权,规定行政机关或其他公共权力机关信息公开的义务,使政府活动透明度增加,扩大公众对国家治理的参与,最终保障行政民主,消除行政腐败,提升政府公信力。众所周知,知情权是现代民主政治的基石和具体体现。罗伯特·A.达尔认为,多种信息来源(知情权)与“表达意见的自由”一样是民主国家最起码的要求。公民有权利从其他公民、专家、报纸、杂志、书籍、电信等那里,寻找替代的、独立的信息来源。此外,必须存在不受政府控制、也不受其他某个试图影响公众的政治信仰和政治态度的政治团体控制的、替代的信息来源,并且,这些来源都得到法律的有效保护。马克·波文斯(Mark Bovens)甚至认为知情权是与马歇尔(T.H.Marshall)所讲的公民权、政治权、社会权同等重要的第四种权利。公民只有在信息公开的基础上,真正获得知情权,并且借助新闻媒体“第四权”的力量,才能实现公众参与权、话语权和监督权。 其次,以话语权和表达权制约公共权力。公民的参与权可以通过话语权、表达权来实现,舆论可以用来进行权力监督,即通过对公共权力施以舆论的压力来制约权力。民意是政府公信力的试金石,如果权力阻断民意,那就是最大的政治腐败,这种权力的合法性也必然会受到空前质疑。蒲岛郁夫认为,“当政府顺应民意,而且当公民通过政治参与同国家保持一体感时,其政治体制是稳定的。反之,当政府违背民意,公民对政府怀有明显的不信任感时,政府和公民的关系将日趋紧张”。历史和现实的经验表明,公共舆论对于公共权力的监督具有公开性、及时性、广泛性和公正性等特点,因而是一种重要的监督途径。哈贝马斯认为,公共性本身表现为一个独立的领域即公共领域,它和私人领域是相对的,它讨论的是公共的事项。同时,它与权力机构也是相对的,“公共领域说到底是公共舆论领域,它和公共权力机关直接相抗衡”。舆论的公共性是对公民参与公共事务权利的肯定,这是人的基本权利。 再次,以监督权制约公共权力。监督权是指公民有监督国家机关及其工作人员的公务活动的权利,它是公民参政权中的一项不可缺少的内容,是国家权力监督体系中的一种最具活力的监督方式。我国《宪法》第二十七条规定:一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。监督权包括公民直接行使的监督权和公民通过自己选举的国家代表机关代表行使的监督权。另外,公民的许多权利具有监督国家权力的性质。这里,作为参政权的一项内容的监督权,是一种直接的政治监督权。它主要包括五项内容,即批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权。 总之,以权利制约权力不仅是公民参与权的落实和国家治理民主性的体现,更是政府公信力提升的一条必由之路。标签:公共权力论文; 法律论文; 公信力论文; 治理理论论文; 公民权利论文; 信息公开论文; 公共危机论文; 时政论文;