世界中小企业信用担保制度的经验及对我国的启示_企业信用论文

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      信用担保是解决中小企业融资瓶颈的有效途径，也是世界各国扶持中小企业发展最通行的办法。很多国家尤其是美国、日本、德国等发达国家在推进中小企业信用担保制度建设中进行了积极的探索，形成了不少值得我国学习借鉴的宝贵经验。

      一、世界各国建设中小企业信用担保制度的经验

      许多国家都建立了中小企业担保制度(简称“担保制度”)。世界银行和UNIDO(联合国工业发展组织)从20世纪80年代开始高度关注各国中小企业的信用制度建设问题。2000年之后，由ADB(亚洲开发银行)和OECD(经济合作与发展组织)等组织主办了多次包含担保制度在内的中小金融大型国际会议，对各国发展中小企业信用担保制度的经验进行了评价和总结。

      世界银行在1986年发布了《中小企业银行融资及担保制度报告》(简称《伦敦报告》)，该报告对北美(2个)、欧洲(6个)、亚洲和大洋洲(10个)、非洲以及拉丁美洲(5个)、加勒比海地区(4个)共27个国家的担保制度①从目的、运行以及评价等3个方面分别展开了分析，并对5个关键性问题提出了经验性结论②。

      一是担保比例。欧洲及一些第三世界国家一般均由金融机构承担20%～50%的风险，如果金融机构承担的风险超过30%，他们就会对风险进行认真审查，这时也不再需要提供担保。如果金融机构承担的风险低于20%，他们可能会放松审查和监管，这时有可能增加担保的融资风险，也就是所谓的“道德风险”问题。对于全额担保，原则上不应认可。但在日本，如果满足一定条件，是可以接受全额担保的。

      二是担保费用。几乎在所有的担保制度中都设定对担保部分每年征收1%～2%的担保费，金融机构还可以收取1%～2%的审查费，或者在发放贷款的时候一次性收取2%～4%的费用，但也有免收费和4%高利率的极端例子。关于征收办法，也有较多专家认为制度的运营费用应该由被担保的中小企业支付。

      三是担保债务的履行方法。世界各国有关担保制度的经验表明，对制度的信赖是建立在如何处理担保债务的履行请求基础上的。担保债务履行时间的制度越明确，其成功的可能性也越高，迅速处理履行请求的担保机构也有助于提高对担保制度的信赖度。为了明确担保机构履行担保债务的时间及金融机构尽力收回贷款的立场，在担保机构与金融机构之间的约定中，应对金融机构提出明确的具体步骤。为了维持对担保制度的信赖性，对于担保债务履行能力的审查应在履行后即刻进行。

      四是制度运营所需财力的筹措方法。应该由担保费和其他收入来支付管理费及担保债务履行费用。为了设定适当的费率，多数采取了保险公司使用的统计或保险理赔办法，但信用担保和信用保险不能与其他的保险运营同等处理。

      五是担保债务不能履行的原因。根据发达国家的经验，担保的贷款不能及时还款很大程度上受到经济景气情况以及审查能力的影响。但由于影响因素较多，要对损失率作出准确的统计推测是比较困难的。

      英国民间咨询公司(Graham Bannock and Partners)在1997年发布了他们关于世界各国中小企业信用担保制度建设的专题报告，共调查了177个国家，其中有85个国家建立了中小企业担保制度③。联合国工业发展组织(UNIDO)在2003年发布了中小企业信用制度建设报告④。这里将两家机构提出的经验性结论进行对比，具体如表1所示。

      

      但世界各国的中小企业信用担保制度也面临着一些困惑。从伦敦报告到Graham报告再到UNIDO报告，3个重要报告都提出了一些需要改进的建议。

      特别是关于制度的“可持续性”问题，更是引起了更多的关注。如Gudger(1997)⑤和畠山道子(1997)⑥提出，一些失败的制度已被包括日本在内的诸多国家引入。Graham在报告中提出，甚至在拥有担保制度历史最悠久的发达国家，为了维持该制度也已出现了需要通过直接或间接形式予以补贴的状况。UNIDO在报告中提出，因为担保费收入不够，如果没有补助金补助就难以保证高额的制度运营费用，也就无法持续所有的担保制度。

      二、发达国家中小企业信用担保制度的比较

      1.总体评价

      发达国家都十分重视中小企业相关政策，并将“金融政策”作为主要政策之一。这些发达国家的中小企业外部资金需求基本依赖于银行借贷，由于信用程度较低，而且资金筹集困难，特别是中长期资金筹措困难，所以金融政策的目的就在于支持中小企业筹措资金。美国、日本、德国在20世纪50年代就已实施中小企业金融政策，而英国、法国等是在20世纪80年代以后开始实施的。

      由于历史发展和经济现实基础的不同，各个发达国家的金融制度也有所不同。欧美中小企业金融的特征可分为尽可能减少政府干预的英美型方式和政府进行某种程度参与的大陆型方式，但总体来看，还是以民间为主导，引导民间金融机构实施中小企业金融政策。在具体操作层面上，以灵活多样的民间金融机构的代理借贷和担保型业务为主。

      日本的中小企业金融与欧美的有所不同。既有由金融机构直接融资的方式和代理放贷的方式，也有信用担保协会的担保和民间金融机构的担保放贷。在欧美国家看不到像中小企业公库和国民生活金融公库这种分店遍布全国并可以直接向企业融资的现象。日本直接融资的方式是与企业进行面对面的融资商谈和审查，从长期来看，既可以实现对企业的经营指导和扶植，而且也可以对企业经营进行充分的监控。同时，对于金融机构而言，在提高审查能力、审查技巧的积累和对金融人才的培养方面也是大有益处的。

      我们从7个方面对发达国家中小企业信用担保制度作比较：

      一是组织的性质。无论哪个国家的中小企业信用担保机构都是由政府和其外围机构运营，或是由合作社组织经营，“非营利”是它们的共同点。法国存在着民间机构，但经营得不是很成功。各个国家出资基金的本金有所区别，但基本上是由中央或者地方政府、金融机构、企业团体出资或筹措。

      二是担保对象。美国对中小企业的定义除了依据员工人数或销售额规模标准外(如制造业的员工人数低于500人)外，还依据运作资金及设备资金。日本是以资本金和员工人数规模来定义中小企业的，并只将这一类企业作为担保对象。一般300人以下的为中小企业，但零售业及服务行业资本金为5000万日元，固定员工50人以下，批发业资本金为1亿日元以下，固定员工为100人以下。德国并不依据数值基准来界定中小企业，因为德国政府认为需要这样小额资金的不只有中小企业。

      三是担保比例。日本实行100%的担保，如需要1000万日元的融资额就需要全额1000万日元的担保。但在欧美等国，可以根据公司年限和融资额等进行部分担保。例如，美国是融资额的75%～80%，英国是70%～85%，德国是50%～80%，法国是40%～50%，意大利是50%～60%。但就担保比例而言，也有像法国和德国等国规定上限的，根据具体情况进行比例设定。也有的是只担保本金或是把利息和费用也包括在内等。

      四是担保倍率⑦。假定坏账率低，那么就有可能设定较高的担保倍率，如果担保倍率固定，为了增加担保总额，就有必要增加基本财产的金额。日本担保协会的担保框架是基本财产的35～60倍(52个保证协会有所差异)。

      五是担保限额。在美国，超过200万美元的大额融资也可以予以担保；在英国，创业不足2年的限额为10万英镑，2年以上的为25万英镑；在德国，限额一般为50万欧元；在日本，担保限额从1000万日元到5.6亿日元不等，一般上限是2亿日元。例如，日本金融机构贷出额，城市银行是2亿日元，地方银行是7000万日元，第二地方银行是5000万日元，信用金库是3000万日元，信组是2000万日元⑧。

      六是担保费。接受担保服务时，由申请担保企业或提供担保融资的金融机构支付的费用一般称为“担保费”。很多时候担保费是由申请担保的企业来支付，也有像美国那样先由金融机构支付，然后转嫁给申请担保企业的特例。日本的担保费(基本费率、年率)在有担保的情况下为担保额的1.25%；在无担保的情况下为担保额的1.35%。美国的担保费在融资额不足15万美元时为2%，不足70万美元时为3%，超过70万美元时为3.5%。德国的担保费为担保债务余额的1%，另外还要加事务处理手续费，为担保额的1%。

      七是担保及担保人。担保机构是否要求担保可分为两类情况，即不要求担保的欧洲(英国、德国、意大利)和要求担保的美国。日本担保制度规定，“无担保的担保”的上限是8000万日元，“无担保无担保人”的上限是1000万日元，同时对于担保人的要求也有很多限制。关于担保人的类型，既有担保人只能是和接受担保企业的经营有密切关系的如美国，也有设定担保责任额上限的如法国。总的来说各国都在想方设法不给经营者增添过重的负担。

      2.典型国家中小企业信用担保制度的典型经验

      (1)日本

      日本拥有最完整、最成熟的中小企业信用担保制度，至今已有70多年的建设历程，其主要任务在于通过担保帮助中小企业向民间金融机构筹措到必要的资金。这一制度在经济不景气的环境下还对中小企业、微型企业起到社会保障的作用。而且，因为这项制度与地方政府一起运营，因此有力支撑了当地中小企业的发展。对那些民间金融不十分发达的地区，利用公共金融或公共担保等金融手段也有力弥补了民间金融的不足。

      日本在52个都道府和特别市都建有信用担保协会。这些协会是公共法人，用于担保的资金有相当部分来自国家和地方政府的资金支援，另外金融机构也提供了部分资金。信用担保协会的担保债务由国家的“信用保险”付保，即使信用担保协会代替偿还，其付出的资金也可通过“信用保险”得到补偿。信用保险对普通担保可以承担70%，对无抵押担保可以承担80%。进行代替偿还后，信用担保协会代替金融机构成为该中小企业的债权人。

      “信用保险”主要由中小企业综合事业团承担。这是一个国家全额出资的特殊法人，其主要职能是对中小企业的债务担保进行保险，并向信用担保协会融通所需资金。

      信用担保体系与信用保险体系一起运行，这个机制被称为“信用补充体系”，它是日本政府经济政策的重要工具。

      (2)美国

      美国中小企业信用担保制度的最大特点就是主要以小企业管理局为担保机构，由其向银行或其他金融机构的贷款提供担保，为政府直接操作、扶持型的信用担保体系。另外突出权责制，即以事前承诺作为保证的事后补偿，一般对协作银行采取授信管理，在发生损失后由银行向小企业管理局申请补偿。这一体系的积极作用在于，小企业申请取得担保和贷款的手续简单，协作银行的责任心相对较强，以协作银行为主决定是否需要担保，政府不必事先出资，减轻了财政资金支出的压力。贷款担保主要有一般贷款担保、少数民族和妇女所办小企业的贷款担保、少量的特快贷款担保和对出口与国际贸易的贷款担保等4种类型。

      值得一提的是，小企业管理局对一般贷款提供75%～80%的担保比例，但银行可将这75%的担保贷款变为有价证券在市场上交易，形成三方权责。当获得贷款的小企业发生资金周转问题，未能按时偿还贷款本息时，银行可向小企业管理局要求取消贷款，并兑现75%的保证金。小企业管理局一方面与银行沟通，争取延长贷款偿付期或减免部分本息，另一方面则为小企业提供管理方面的咨询，帮助其渡过难关。

      (3)德国

      德国在对中小企业的担保服务中，担保银行占据了特殊地位。担保银行是信贷金融机构，它们的股东是中小企业商会、工商会、自由职业者商会、同业公会、银行和储蓄银行，在一些联邦州保险公司也参与担保银行，由于中小企业分别是这些商会和协会的会员，因此担保银行是中小企业的自助组织。担保银行根据法律享有免税的优惠。各个联邦州都有担保银行，各个担保银行在经济上是独立的，在各自的联邦州范围内运作。除了16个联邦州的担保银行还有跨地区开展业务、公益性的社会福利经济担保银行，全国还建立了德国担保银行协会。

      担保银行为中小企业提供长期贷款担保，重点包括自主创业、合理化投资、扩建生产用的投资、企业的搬迁等。担保银行提供的担保最高为贷款金额的80%，为中小企业提供贷款的“往来银行”至少需要承担20%的责任。另外联邦政府与各联邦州政府为每一种担保风险再分别提供39%和26%的再担保，通过再担保，政府分担了担保银行较大部分的风险。

      (4)意大利

      意大利的很多中小企业属于个人型企业或家族企业，一般情况下经营者不太愿意为获得贷款向金融机构提供抵押贷款。而金融机构因为中小企业不愿意提供抵押，因此也不太愿意承担向中小企业贷款带来的风险和经营费用。为了解决这一问题，意大利政府推动建立了“互助担保制度”，并在国家层面建立“信贷担保基金”，形成了金融支持中小企业发展的一个典范。

      “互助担保制度”是由一批人为其成员的贷款申请提供共同担保的做法，一般以省为基础组织，名称不尽相同，有信贷担保协会、互助担保社团、扶助担保基金等。多数省的中小企业协会或手工业协会都通过成员集资组建互助合作的担保基金会，并将基金存入参与担保基金的银行，银行则向中小企业发放总额高于存款金额数倍的贷款，并以优惠利率对这类风险较低的贷款作出回报。互助基金会并不为贷款担保全部金额，一部分风险由银行承担，一部分风险则由政府的“信贷担保基金”通过再担保予以承担。由于这类贷款的违约率往往低于正常水平，互助基金会对中小企业获取贷款发挥了积极作用，在意大利得到了广泛推广。

      三、对我国中小企业信用担保制度建设的若干启示

      我国中小企业的信用担保制度从20世纪90年代末开始探索试点，至今已初步建立起以政府背景的信用担保机构为主，民间信用担保机构为辅助的体系。总体来说，具有3个初级阶段的特点：一是都是在地方政府主导下推进的，具有很强的地域性和行政性；二是信用担保机构无论是机构规模还是担保能力都非常有限，只能提供非常有限的担保服务；三是配套政策很不完善，很多方面还受到现行金融政策和体制的制约。通过考察发达国家中小企业信用担保制度的发展经验，可以提供以下4点启示：

      1.我国的中小企业信用担保制度要坚持政府与民间相结合的模式

      这一模式既吸收了不同发达国家的成功经验，也符合我国的实际国情。我国目前的金融体制仍然是政府主导并以国有商业银行为主体。按照十八届三中全会提出的金融改革思路，未来将逐步扩大金融开放，进一步发展民间金融，促进金融的市场化，但这一过程可能仍然需要一个比较长的时期。另外，由于中小企业目前的经营风险相对较大，而且信用情况也不清晰，在融资市场上一直属于弱势群体。无论是国有金融机构还是民间金融机构，如果没有对这些风险形成好的共担机制，它们都会持非常谨慎的放贷态度，这样中小企业融资难的问题就会始终存在。要解决好风险共担机制问题，就需要政府的主动作为，发挥好政府的导向作用和组织作用。

      这里我们认为，既要学多数国家的一些共同做法，强化国家层面的政策建设和指导，建立健全政府主导的信用担保机构和服务体系，强调其政策性功能；同时也要更好地发挥社会力量的作用，鼓励开办一些非政府背景的具有互助性质的信用担保机构，鼓励各类社会资金投入到中小企业信用担保基金中，增强全社会信用担保能力。此外还要学各国之经验，更多地发挥各类商业性银行机构的作用，降低它们的信用风险，引导和支持它们为中小企业提供更多更好的贷款服务。

      2.加快推进全国中小企业信用担保统一制度和统一服务体系的建设

      世界银行Fan⑨在2005年10月的上海国际研讨会上就提出：“在当今杂乱无章的担保业发展大环境下，中国政府更需要的是摸索如何构建国家级的担保制度。”可以说我国中小企业的信用担保制度建设还很薄弱，尤其是全国还缺乏一套基本的法律法规体系，也没有形成一个全国统一的信用担保服务体系，如日本的全国信用担保协会联合会和52个都道府县的信用担保协会，又如德国各个洲都建有的担保银行。

      对于统一制度建设，国家有关方面要把这项工作放到应有高度，加快相关的规章和政策建设。要总结全国各地的一些好做法，结合发达国家的制度经验，就中小企业信用担保基本规章条例、信用担保机构的建设与监管、信用担保资金筹措和补充、信用担保三方关系、信用担保的风险管理与再担保等关键性制度和政策问题作进一步的完善，或作积极的制度创新，规范和发展我国中小企业的信用担保制度。

      对于统一服务体系建设可以学习日本的经验，建立国家、省(直辖市、自治区)、地级市、区县(县级市)4个层级具有公共服务性质的信用担保服务机构。国家、省、市层面为信用担保协会联合会，基层区县层面为信用担保协会、服务中心或公司。各个区县层面既有公共服务性质的信用担保服务中心或公司，也有各类商业性的信用担保公司。这样就可形成一个比较完整的统一服务体系，为广大的中小企业提供标准化、高效率、低成本的信用担保服务。

      3.加强中小企业诚信体系建设，更好地保障信用担保事业的发展

      这是一项极其重要的基础性工作。现在各地的中小企业信用担保机构之所以未能更好地发挥其在促进中小企业发展中的保障作用，与我国企业诚信体系建设整体严重滞后有着很大的关系。一是政府对诚信体系建设重视和推进力度不够。一些相关部门对记录企业诚信信息不够积极主动，而且部门之间还相互封锁，公开度较低，即便政府部门之间也不能充分共享企业诚信信息这一公共资源。二是缺乏基础性的技术开发和资金投入。现在是大数据时代，从新一代信息技术的发展看，已经具备大范围收集和开发使用中小企业诚信数据的基本条件，但要把这一新技术广泛运用到中小企业诚信体系建设中，还需要加强技术应用开发，投资建设数据平台，目前来看这方面的跟进工作也是比较滞后的。三是信用评估体系建设滞后。这类从事信用评估的机构成长很慢，而且评估手段和技术也比较落后，难以满足中小企业诚信体系建设的需要。四是一些企业经营者的诚信意识、诚信文化比较薄弱。对经营过程中的各类诚信信息不愿如实公开，甚至有的还会提供不实的诚信信息，为诚信体系建设带来较大难度。

      我国要积极学习和引进发达国家的成功经验和最新技术，有力推进中小企业的诚信体系建设。一是政府部门要真正重视和有力推进中小企业诚信体系建设。在加大政府职能转变的改革中，一方面要简政放权，另一方面要加强服务型政府建设，在汇集、处理和发布中小企业诚信信息方面发挥政府应有的职能和功能。二是要加大投入和技术开发，积极推进中小企业大数据建设。应该组织专业技术研发机构开展企业大数据技术开发工作，整合各政府部门以及工商、税务、银行、担保等机构的数据，建立中小企业大数据公共服务平台。三是要加强中小企业信用评估体系建设。日本于2005年12月实施了“SME评估制度”，即为未上市的中小企业进行“债务履行能力”的有偿评估，此制度不仅提高了金融机构的业务审查效率，同时还解决了日本以往以担保为主的审查基准。四是要加强企业经营者诚信文化建设。除了宣传教育还要通过评级及诚信记录公开，形成一定的约束机制。

      4.科学设计中小企业信用担保的配套政策，提高这些政策的有效性

      信用担保在我国还处于起步阶段，一些配套政策仍需填补，需要创新以适应新的形势。世界各国尤其是发达国家对建设中小企业信用担保制度进行了几十年的积极实践，形成了一些共性的经验，我们应该积极学习和借鉴，更好地设计我国中小企业信用担保制度建设的顶层框架和政策内容，少走弯路，减少二次改革、重建的可能。从当前的发展需要看，亟待创新两项配套政策：

      一是信用担保资金的补充政策。我国政府信用担保机构的资金来源以各级地方政府财政资金和资产划入为主，担保费收入为辅，但地方财政资金和资产划入大部分都是一次性的，规模又小，收取的担保费也很低，这些信用担保机构普遍面临担保力弱、后劲不足，甚至难以为继的问题，需要在资金补偿机制方面提供政策支持。像美、日、德等发达国家大多对政府的信用担保机构设计和配套了资金补充机制，以解决这类机构在代偿中小企业违约贷款后的风险承担问题。政府理应积极承担损失补偿责任，但目前我国未有明确的政策规定。参考国际做法，政府担保资金的补充方式有固定和非固定两种。美国和日本有固定的财政拨款来补充中小企业信用担保资金，担保赔付金主要用担保基金和担保收费共同支付。

      二是信用担保的再担保政策。信用担保在降低银行风险的同时承担了相当的风险，如经常性代偿支出带来的资金流动性风险。如果没有相应的再担保机制，担保机构为了有效控制风险，往往会对那些创新性好但风险不确定的中小企业减少担保，或者会提高有形资产或其他金融机构、其他企业的反担保要求以保护自己，这样最终会不利于中小企业的发展。解决这一难题的路径就是要建立再担保机制。发达国家都配套建立了比较发达的再担保机制，当信用担保机构承保的债务发生情况时，可由再担保机构向其暂时补偿一定数额的代偿费用，以保证信用担保机构的正常运转，之后，当信用担保机构收回债权时，再将相应数额的费用返还给再担保机构。这类再担保机构都是由政府资金投入组建的。中小企业的信用再担保机制在我国还是空白，要保障信用担保机构的发展就必须建立专门的再担保机构，并通过财政注入必要的再担保资金。

      ①括号中的数字为国家数。

      ②参考资料：田原宏：《諸外国の経験にみる保証制度運営上の課题—英国、米国及び韓国の事例—》，《中小企業相互研究》，第3号，2006年3月。原资料为伦敦报告。

      ③Graham Bannock,Partners.Credit Guarantee Schemes for Small Business Lending:A Global Perspective,1997.

      ④Green,A..Credit Guarantee Schemes for Small Enterprises:An Effective Instrument to Promote Private Sceor-led Growth.Working Paper No.10,SME Technical Working Paper Series,Vienna,UNIDO,2003.

      ⑤Gudger,M..Sustainability of Credit Guarantee Systems.Paper Presented at Round Table of Credit Guarantee Schemes,Inter-American Development Bank,Washington D.C.1997.

      ⑥畠山道子.中南米諸国にぉける信用保証制度の現状と課题.信用保証，1997，全国信用保証協会連合会。

      ⑦担保倍率是指对基本财产的总额可进行数倍担保可能的倍率。

      ⑧平石裕一.中小企業金融を理解するために.，地域産業研究所，2000.

      ⑨Fan,Q..Is Credit Guarantee an Effective Means to Promote Commercially Viable SME Lending.Paper Presented at AFDP Shanghai Credit Guarantee Conference.Shanghai,2005.

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