论推进行政赔偿制度进程中的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,进程论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A文章编号：1000- 5242（2000）05—0022—04
《中华人民共和国国家赔偿法》作为一种独立的法律制度实施以来，由于一些思想认识上的不一致及相关的司法解释不配套，在具体执行过程中还存在不少问题和争议，其中在国家侵权行为的认定、国家赔偿确认程序、国家赔偿制度推进途径等方面存在较大的偏差。本文着重就此问题，结合司法实践中的一些经验和教训，谈谈自己的一些看法。
一、建立行政赔偿制度的必要性
建立行政赔偿制度是现代法制国家的要求。它在发扬社会主义民主、健全社会主义法制、保护公民与法人的合法权益等方面具有重要意义，也是我国社会主义法制不断健全和社会主义民主深入发展的一个重要标志。我国于1994年建立的国家赔偿制度，既是社会主义民主与法制建设的历史必然，也是健全民主与法制的客观需要。它不仅有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益，而且有利于促进国家机关及其工作人员依法行使职权，和审判机关追究错案和执法过错责任，能够更好地实施执法责任制，落实国家赔偿责任。1.建立行政赔偿制度是发展社会主义民主，健全社会主义法制的需要。行政赔偿制度是民主制度发展的必然产物。在封建专制制度下，人民是受压迫者，不可能有国家赔偿制度。在资产阶级革命胜利后，随着资产阶级民主制度的发展，开始有了国家赔偿制度。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，国家机关及其工作人员的一切活动，都是为人民服务的。在职务活动中，如果损害了相对人的合法权益，应当主动地、实事求是地赔偿，并给相对人以请求国家赔偿的权利。行政赔偿制度就是适应这一需要建立起来的，它体现了社会主义民主和社会主义国家对人民积极负责的社会主义本质。行政赔偿法是社会主义法制建设的重要组成部分，它有效地调整着国家行政机关及其公务员在行政活动中由于给相对人造成损害而出现的矛盾，消除不稳定因素，维护正常的社会秩序。2.建立行政赔偿制度有利于保护我国公民和组织的合法权益，保障宪法所确立的权益得以在社会生活中实现。3.建立行政赔偿制度有利于加强对行政机关的法制监督。建立行政赔偿制度以后，如果行政机关或者其公务员因过错行为给公民或组织造成损害，公民和组织可依法向有关机关提出请求，要求赔偿。这样不仅能使公民和组织的损失得到赔偿，同时也促使行政机关及其公务员注意依法行使权力，不致滥用权力。因为行政赔偿的责任虽由国家承担，但是法律并不免除有关公务员的行政责任、民事责任和刑事责任。国家不仅有内部求偿权，还可对有关责任人员行使行政处分权和刑事处分权。4.建立行政赔偿制度有利于维护行政机关的威信，融洽行政机关与广大人民群众的关系。因为行政赔偿制度体现了我党实事求是、有错必纠的方针，当行政机关及其公务员的过错行为给人民群众造成损害时，可通过行政赔偿予以补救。这说明了国家行政机关是为人民服务的机关，国家公务员是人民的公仆。这就提高了行政机关在人民群众中的威信，同时也融洽了行政机关及其公务员与群众的关系，化不利因素为有利因素，使我们的国家行政机关能得到人民的支持。
二、国家机关侵权行为的认定
《中华人民共和国民法通则》第121 条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第2 条也明确规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”
国家机关侵权指代表国家行使国家权力的国家机关或者国家机关工作人员（公务员），在执行职务（公务）的过程中，因其执行职务的违法性而侵害公民、法人或其他组织的合法权益。它是一种特殊的侵权行为，有别于一般法人的侵权行为。构成国家机关及其工作人员侵权责任的根本要件，是其侵害行为的违法性，直接的、实质性的要件是其损害的事实。
（一）构成要件是实施国家赔偿法的前提
国家赔偿责任的构成要件有四个：（1 ）客观存在合法权益受到损害的事实；（2 ）造成损害结果的实施主体必须是国家机关或其工作人员；（3）损害结果是因违法执行职务的行为造成的；（4）损害的事实与造成损害行为之间有必然的因果关系。
这些根本要件，是受害人取得国家赔偿的法定条件。行政赔偿法对国家赔偿的范围、尺度和标准都做了必要的限制，为依法认定国家机关的侵权行为，依法确认相应的行政赔偿、刑事赔偿提供了依据。《中华人民共和国宪法》第41条规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”受害人有权依据国家赔偿的程序、时效及计算标准的规定，向赔偿义务机关索赔。损害事实是确认国家公务员侵权责任的实质性要件。侵害事实通常表现为权利被侵害、利益受损害和精神利益受损，如公民的人身自由权、财产所有权权利受损害，营业收入锐减、劳动能力丧失、责令停产停业的损失等利益损失，和名誉受损害、隐私被泄露而造成精神损害等。
（二）正确界定“职务行为”与“非职务行为”
正确适用国家赔偿法，重点和难点是如何界定“职务行为”。“作为权力主体的国家机关行使行政管理权或司法权的行为”才是“职务行为”。它的实施对象必须是具有针对性的且具有法律约束力的特定的公民、法人和其他组织，也即是具体行政行为的对象。从实践中看，造成受害人损害发生的原因不仅要有违法行使职权的行为，还要有违法的事实行为，同时要考虑其行使职务行为时的三个因素：（1 ）是否有法律依据；（2）是否违反法定程序；（3）是否违反其他法律法规的规定。所以，能够构成国家机关及其工作人员侵权责任的，必须是侵害行为已经发生并在客观上具有违法性，而且还必须是在执行职务（公务）过程中发生的行为。执行职务的行为只能是凭借国家权力实施的行为。国家机关和国家机关工作人员侵权责任构成的根本要件，是其侵害行为的违法性。国家机关及其工作人员执行职务的具体行为违犯了实体法或程序法的规定，切实侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益。这里的违法性是指国家机关及其工作人员在执行职务行为过程中，违犯了法律、法规的有关规定，或者在没有法律根据的情况下作为，亦或是国家机关及其工作人员不履行法定职责。其违法原则包括（1）行为违法；（2）作为与不作为的违法；（3）实体违法与程序违法。 如果国家机关工作人员以平等的民事主体身份实施的行为，则与执行国家机关职务行为无关；国家机关对其工作人员实施的管理行为，也不能认定为执行职务的行为。从违法行使职务行为造成的后果来看，不仅给行使职权行为所针对的特定的公民或法人造成了损害，而且往往会给并非职权行为所针对的特定的人也造成损害。违法的事实行为并不是国家机关及其工作人员的“职务行为”，但由于是在行使职权过程中发生的，与行使职权有关，国家赔偿法将其纳入了国家赔偿的范围，由国家承担赔偿责任。但对并非职务行为所针对的公民、法人或其他组织所造成的损害，国家赔偿法规定：“行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为”所造成的损害，国家不承担赔偿责任。“行使国家侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关的工作人员与行使职权无关的个人行为”，国家不承担责任。可见，国家承担赔偿责任的核心要素是职务行为或与职务行为有关的行为。这里，赔偿法只规定了与行使职务行为无关的损害行为，国家不承担责任。笔者认为：在实践中，要从职务行为造成损害的原因分析，相对于受害人是与行使职务行为有关的行为，应该由国家承担赔偿责任，但如因违法行为或行使与职务行为无关的行为造成的损害，应纳入民事行为的范畴。
（三）国家机关承担其工作人员职务侵权的替代责任
国家机关作为国家管理社会的主体，其行使职能主要通过其工作人员（即国家公务员）行使职务行为来实现。而其工作人员在行使职务行为时的行为主要包括：职务行为、越权行为和越规行为等，如果这些行为侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益并造成了损害事实的，作为行为主体的国家，必须承担相应的赔偿责任，国家机关为其工作人员承担替代责任。国家是赔偿法律关系中具体履行赔偿义务的主体，国家承担赔偿责任的方式，是以国库收入或国家财政经费来赔偿受害人的损失，从而使国家赔偿法的制定和执行，使公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿的权利有了可靠的保证。国家机关侵权是一种特殊的侵权行为，在认定国家公务员侵权责任中，如果属国家工作人员在执行职务行为中致人损害的，则承担赔偿义务的是国家机关。但如果是党的机关及其工作人员在执行职务行为过程中造成他人或法人受到损害的，属于法人侵权责任，不属于国家赔偿责任的范围，而是与其他团体执行职务侵权行为一样。
依据《中华人民共和国国家赔偿法》及有关法律的规定，需国家赔偿的侵权行为一般分为：
（1）行政侵权行为。 行政侵权行为指国家行政机关及其公务员在执行行政职务的活动中，侵害公民、法人或其他组织合法民事权益的侵权行为。这种侵权行为只要造成他人事实上的损害的，就应当承担侵权责任。具体来说，凡有下列行为之一的，均应认定为属于国家赔偿的行政侵权行为：a.违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施。b.非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由。c.以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的。d.违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。e.违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚。f.违法对公民、法人和其他组织的财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施。g.违反国家规定征收财物、乱摊派费用。h.造成公民或法人财产损害的其他违法行为。
（2）司法侵权行为。它是指国家司法机关在执行司法职务中， 侵害公民、法人或其他组织合法民事权益的侵权行为。凡有下列行为之一的，均应认定为国家刑事赔偿的侵犯人身权行为：a.对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的。b.对没有犯罪事实的人错误逮捕的。错误逮捕是由于检察机关或人民法院作出了错误的逮捕决定，但被逮捕的人无罪，且被逮捕的人有被实际羁押的事实，且错误的逮捕决定与无罪羁押之间有因果关系。c.依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的。需要强调指出，尽管国家赔偿法对不应判处死刑的人作出死刑判决且已执行的没有做出规定，但国家应负事实上的赔偿责任；被法院判处免予刑事处分的人，经再审改判为无罪的，不能认定为属国家赔偿的错判行为；被判处缓刑的人，经再审程序改判为无罪的，也不能认定为属国家赔偿的错判行为。d.刑讯逼供或者以殴打等暴力行为，或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的。e.违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的，凡违背公安部关于《人民警察使用武器和警械的规定》，以及违反最高人民法院、最高人民检察院、公安部、安全部、司法部《关于人民警察执行职务中实行正当防卫的具体规定》要求，而任意对公民使用枪支、警棍、警笛、手铐、警绳和其他警械的，均应认定为侵犯公民人身权的违法行为。但需要指出，因公民自己故意作虚伪口供，或伪造其他有罪证据而被羁押或被处刑罚的，不能认定为属于国家赔偿的侵权行为。《中华人民共和国国家赔偿法》第16条明确规定，行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的国家机关及其工作人员，在行使职权时有下列情形之一的，应认定为刑事侵犯财产权行为：a.违法对法人、公民等单位和个人的财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施。b.依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的。
（3）其他国家机关职务侵权行为。它是指除行政、 司法机关以外的其他机关在执行职务中发生的侵权行为，如国家军事机关在执行职务中发生的侵权行为等。
三、国家赔偿确认程序问题
国家赔偿的确认问题，一直因没有具体的法律依据存在争议。当受害人要求赔偿时，要通过哪个部门、哪些机关认定，通过什么途径来达到求偿的目的，由于国家赔偿法设定的义务机关的多元性以及职务违法行为的多样性，一直没有明确的统一的规定。笔者认为，在立法或司法实践中，应从以下几个方面给予考虑：
（一）加强监督机制，加大司法检查的力度。由于国家赔偿的义务机关没有统一的行使确认权的主体，使国家赔偿确认程序复杂化，加上现行的监督体制不完善，使司法工作中存在的违法行为，缺少必要的监督与检查。因此，要扩大法院的司法审查权，加强法律监督与约束机制。
（二）积极推进行政诉讼，加强行政复议制度化建设。受害人请求国家赔偿可以通过行政复议或行政诉讼程序申请确认。可以通过推进行政诉讼和行政复议，使赔偿请求人充分得到法治国家法律的保护，减少经济和精神上因国家机关工作人员职务行为而造成的伤害。
四、推进行政赔偿制度的途径
1.大力加强法制的宣传教育，进一步提高人们的社会主义法律意识。实施行政赔偿，关键在于使人们树立正确的法律意识，而人们正确的法律意识是建立在人们对法律的理解、遵守和信任的基础之上的，并且所有这些不是人们天生就有的，而是需要一定的宣传教育。
2.完善法律体系，明确行政赔偿范围。
3.坚决贯彻有法必依、执法必严、违法必究的社会主义法治原则。
建立了完善的行政赔偿制度，只是做到了有法可依，并不等于说我们的行政赔偿制度就大功告成了。因为一部制定得再完美的法律，如果不能很好地得以贯彻执行，那也只能是没有价值的一纸空文。法在于行，我们制定各种法律的根本目的在于施行。然而，在现实的行政赔偿实施过程中仍然存在着许多不尽如人意之处，有法不依，执法不严，违法不究的现象在一些地方和部门还存在，而且越往基层问题越严重。为此，我们目前的任务是在继续完善行政赔偿制度的同时，将更多的目光投向法治建设的另一个重要方面——执法，并坚决贯彻有法必依、执法必严、违法必究的社会主义法治原则。
4.研究借鉴国外行政赔偿制度的经验。我国要实施赔偿制度就有必要研究借鉴国外赔偿制度的经验，这样在推进我国行政赔偿制度的进程中就可以少走弯路。但同时也应看到，资本主义国家的行政赔偿制度是统治阶级意志的体现，不可避免地打上了资本主义的烙印，带有资本主义的性质。我们应当以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，坚持辩证唯物主义的思想路线，对国外行政赔偿制度的经验教训进行研究分析，实事求是地吸收其合理因素，剔除其糟粕，以完善社会主义法制，促进社会的稳定发展。
收稿日期：2000—06—18