国外生态补偿的实践及对我国的借鉴与启示，本文主要内容关键词为：启示论文,生态论文,国外论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 生态补偿的内涵及其理论基础
1.1 生态补偿的内涵
总体上说，国际上没有“生态补偿”这一说法，比较通用的概念是“生态或环境服务付费”(PES，Payment for Ecological/Environmental Services)，在这里我们统一简称“PES”。这种称谓上的区别既有文化习惯的原因，更有市场经济体制作用下的思维方式的缘由。其内涵与中国的生态补偿机制概念没有本质区别，生态服务功能是其核心和目标，环境服务付费对于生态环境保护管制手段而言，是一种替代管制、基于市场的经济手段，具有自愿的交易、明确界定的生态系统服务、对应的买卖者、付费是有条件的等特点[1～2]。对于生态补偿或者PES概念的界定，国际上是比较严格并且狭义的。目前比较有影响的一个是由国际农发基金(IFAD)参与的生态环境服务付费与奖励山地穷人的行动研究项目RUPES界定的，另一个是由国际林业研究中心(CIFOR)(Gouyon A，2003)界定的。两者提供的概念都是由几个条件构成，只有达到了条件要求，才是生态环境付费，或称为生态补偿(靳乐山、李小云，2007)。
RUPES在定义生态补偿时，要求其必须具备以下条件：第一，现实性，即现实情况中确实存在的因果关系；第二，自愿性，即补偿双方都充分知情而进行的自愿行为；第三，条件性，即补偿量是有办法监测的；第四，有利于穷人的，即补偿机制应公平配置资源，不损失穷人的利益(Noordwijk M,Chankler F,Tomich TP,2005)。
国际林业研究中心在界定生态补偿概念时，规定PES需要具备以下特点：第一，一种自愿的交易行为；第二，进行交易的“生态环境服务”需要明确界定；第三，具有交易双方，即生态服务的购买方和提供方；第四，付费情况只出现在提供了界定明确的生态环境服务时。
1.2 生态补偿的理论基础
在生态补偿的发展过程中，生态经济学、环境经济学和资源经济学理论，特别是外部性理论、公共物品理论、生态资本理论和生态服务功能价值理论等为生态补偿机制研究提供了理论基础。
外部性理论认为生态环境资源具有外部性，在现实中社会边际成本收益与私人边际成本收益出现背离，无法实现资源配置的帕累托最优，最终导致市场机制无法发挥作用，即出现市场失灵，必须依靠政府干预加以解决，政府可以通过税收、补贴等干预手段实现外部效应的内部化[3]。按照微观经济学理论，纯粹的公共产品具有以下两个基本特征：非竞争性和非排他性，造成公共产品使用过程中容易产生两个问题：“公地的悲剧”和“搭便车”问题[4]。生态补偿就是通过相关制度安排，来“激励公共产品的足额提供”[5]，限制共同资源的过度使用和解决拥挤问题，从而避免“公地的悲剧”，减少“搭便车”现象的发生。生态资本理论则认为对生态资源的保护使得生态资本增值[6]。伴随生态产品稀缺性的凸显，人们意识到，不能仅仅只向生态环境索取，还应投资于生态环境。如果要保持这种投资的持续性，就要通过制度创新解决好生态资源保护者的合理回报。而生态补偿制度能够有效地激励人们从事生态投资并使生态资本增殖。生态系统服务功能价值是建立生态补偿机制、反映生态系统市场价值的重要支持。科斯坦萨(Costanza)等人在《Nature》杂志上发表了《世界生态系统服务价值和自然资本》一文，首次系统地设计出测算全球自然环境为人类所提供服务的价值方式，认为“生态服务”数值是全球国民生产总值的1.8倍(Costanza，1997)，认为生态系统服务功能在提供物质资料的同时，维持了地球生命支持系统，形成了人类生存所必须的环境条件。
2 国外生态补偿的主要实践领域
世界上目前存在约280例环境服务交易案例，其补偿领域主要涉及碳贮存交易、生物多样性保护交易、流域保护交易和景观美化交易等方面。实际交易多达300个以上，这些案例并非仅集中于发达地区，而是遍布美洲、加勒比海、欧洲、非洲、亚洲以及大洋洲的多个国家和地区[7]。
2.1 流域生态服务付费
在相关国际组织和发达国家，关于流域环境和水资源的法规体系、产权制度和市场机制比较完善。国际上流域生态服务市场最早起源于流域管理和规划。随着流域生态服务市场的日益壮大，流域生态服务的市场化产品(见表1)也应运而生，这也是国外开展流域生态补偿的重要依据与基础。
流域保护服务付费一般包括水质、水量和洪水调控。付费的主体可以是个体、企业或者区域，也可以是政府，前者通常是签署合作协议，个体、企业或者区域为享受的环境服务付费，后者大多是国家对一些具有重要意义的生态区域或生态系统进行国家支付购买(严格意义上讲是政府对生态的建设)。
在流域保护服务付费中比较成功的市场手段包括美国纽约市与上游卡次其尔(Catskills)流域(位于特拉华州)之间的清洁供水交易，其做法主要是在政府决策得以确定后，水务局通过协商确定流域上下游水资源与水环境保护的责任与补偿标准，通过对水用户征收附加税、发行纽约市公债及信托基金等方式筹集补偿资金，补贴上游地区的环境保护主体，以激励他们采取有利于环境保护的友好型生产方式，从而改善卡次其尔流域的水质。南非则将流域生态保护与恢复行动与扶贫有机结合起来，每年投入约1.7亿美元雇佣弱势群体来进行流域生态保护，以改善水质，增加水资源供给。此外，德国易北河的生态补偿政策；厄瓜多尔通过信用基金实现对流域的保护；哥斯达黎加则通过国家林业基金向保护流域水体的个人进行补偿等也是流域生态补偿比较成功的案例。
在政府规定下运行的流域服务限额交易(合法的)市场是目前只在少数几个国家运作，每年的交易额只有几百万美元(Ecosystem Market Matrix)。这些市场大多数都在发达国家，特别是美国和澳大利亚。这种情况反映了发展中国家环境管理普遍较弱，以及基于市场的服务的限额交易所需要的重要行政、法律与执行基础结构还不完善。但是未来新的、扩大的限额交易流域服务市场的发展潜力很大，特别是水质交易方面[8]。主要有以下原因：首先，全球性水资源短缺问题日益严重；其次，世界绝大多数人生活在下游地区，很容易受到流域生态环境恶化的影响；最后，对可持续流域管理的投资通常都低于污染后治理和寻求新的水源的成本。
2.2 生物多样性服务付费
生物多样性服务大部分的付费机制处于萌芽状态，市场发展的主要障碍在于数目庞大的交易成本。目前，国际上出现了多种生物多样性保护付费的形式(如表2)。生物多样性服务的购买者虽然呈现下降规律，但其涉及私营公司、国际非政府组织与研究机构、捐赠人、政府及个人等多类购买者。这些购买者以国际购买者为主，主要关注最具生物多样性的栖息地(在物种数量方面)，或那些被认为是受到最大威胁的栖息地(Chomitz et al，1999；Rice etal，2001)。总体而言，国外对于生物多样性保护等自然保护区领域的相关补偿问题基本上是通过政府和基金会渠道进行的，有时则与农业、森林和流域等领域相结合开展。
生物多样性保护补偿比较典型的案例包括：保护国际为当地社团、非政府组织、私人部门和其他民间社团提供资金以保护生物多样性发起的关键生态系统合作基金，合作基金由保护国际、世界银行、全球环境基金会共同合作建立；荷兰的国际生物多样性合作组织主要从事以商业性药材开发为目的的植物多样性开发，不仅促进生物多样性的保护，也给当地社团带来了利益；而瑞士的生物多样性保护补偿体现在农业环境政策中，依靠生态补偿区域计划和生态税计划实现农业环境政策；哥斯达黎加进行了全球首个生物多样性勘探投资，提供给投资者一种“一站式”交易服务的清晰合法的政策框架，有统一的批准合同，有担保合同；此外，印度、巴西、西非、英国等地也积极运用市场和政府手段开展生物多样性保护补偿。
由于生物多样性提供的服务数量众多且大部分服务都是无形的难以捆绑销售，很少能够被一个清晰界定的顾客消费，提供的初期效应也不易分解，所以其商业化运作也不是容易的事情。尽管存在诸多问题，生物多样性付费仍在进行，主要的推动力是提高公众对生物多样性效益和损失威胁的意识。同时市场参与的发展和多样化已经极大地促进了产品设计和付费机制的创新性。昂贵而复杂的项目交易正被中介交易(特别是信托基金)、集中投资基金、零售交易，甚至场外交易所代替[9]。当前，由于对生态标记产品需求的迅速增长，许多大公司对生态多样性服务付费也越来越感兴趣，随着技术水平的提高，生物多样性付费的成本和风险也会减少，市场参与程度也会持续上升。
2.3 矿产资源开发环境恢复治理
早在20世纪初国外就开始关注矿产资源开采造成的生态损害，在矿区环境保护与治理包括矿产资源开发的生态补偿方面积累了丰富的经验。美国是最早在矿产资源开发方面进行生态补偿探索的国家，1918年印第安纳州的矿主开始在采空区自发垦殖种树；1920年《矿山租赁法》中明确要求保护土地和自然环境；此后，美国各州陆续运用法律手段管理采矿的生态环境修复工作；1977年8月3日美国国会通过并颁布了第一部全国性的矿区生态环境修复法规——《露天采矿管理与(环境)修复法》。德国也是从20世纪20年代开始进行矿区环境修复的。自20世纪50年代和60年代，许多工业发达国家加速了复垦法规制定和复垦工程的实践。20世纪70年代以来，矿区生态环境修复集采矿、地质、农学、林学等多学科为一体，已经发展为一门多学科多部门的系统工程。20世纪80年代以后，许多工业发达国家的矿区生态环境修复已步入蓬勃、正常的发展轨道(胡振琪等，2005)。国外工业发达国家在资源开发的生态补偿机制与政策方面主要通过立法的形式确保实施，有关资源开发的生态补偿机制与政策方面在生态损害补偿与修复的责任、资金渠道和标准方面都很明确[8]，他们采取各种方式调节不同利益主体之间的关系，以实现矿区生态环境修复达到有关要求，解决资源开发与生态环境保护之间的矛盾。如德国和美国采取立法前的历史遗留的生态破坏问题由政府负责治理的做法，美国是以基金的方式筹集资金，德国是由中央(75％)和地方政府(25％)共同出资并成了专门的矿山复垦公司专司恢复工作；这种做法虽然违背了“谁污染谁治理”，“谁获益谁补偿”的原则，但是可以有效修复遭到破坏的生态环境。对于立法后的破坏问题，则由开发者负责治理和恢复，责任/获益者都很清楚，并且付费标准可计算。
2.4 碳汇交易
碳汇交易始于1992年联合国环境与发展大会签署的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)。自1997年联合国气候变化框架公约第三次缔约国大会签署了《京都议定书》以来，森林碳汇问题已被越来越多的人所了解和关注，碳汇交易呈现快步、稳健发展。尽管交易中存在基线确定困难、交易成本高、交易风险大等种种问题，但碳汇交易为森林生态效益价值市场化提供了一条途径，解决了生态性森林建设管护活动中的资金问题。俄罗斯总统普京于2004年11月5日正式签字核准《京都议定书》，议定书于2005年2月自动生效，使森林碳汇服务的交易和市场化水平发展更加迅猛，碳汇服务交易形成了最具发展前景的森林环境服务市场[10]。与此同时，碳汇交易的数量、碳汇项目和碳交易额迅速增加，碳交易体系也在不断完善，碳汇服务机构亦随之出现。乌干达的碳固定项目、英美联合石油公司的碳信用交易、澳大利亚的森林碳减排等都是碳汇交易比较成功的典范。国外的做法大都是以项目为基础的碳汇交易，确切地说，它只是松散地以项目投资为基础，并获取由此产生的碳汇服务交易的集合。到目前为止，还没有形成一个由供求均衡决定价格的市场机制[11]。
碳汇交易被认为是解决全球气候变化的新的办法之一，森林碳汇服务市场的建立和健全，将标志着无限制碳排放时代的结束，合理有序利用大气资源时代的到来。它的出现经历了一个长期的过程，目前仍然处于发展过程中，而且碳交易有一个假定，或者说是一个无可奈何接受的事实，即所有地点上排放的碳都扩散到全世界，所有地点的森林都固定全世界的碳，并且，世界各地森林的固碳功能都是一样的。这样，只要按工业化水平、碳排放量和各国的森林面积就可以明确交易各方了。但是我们监测不到碳的地理扩散，碳成为没有产权、不具排他性的公共物品。美国之所以不参加这个议定书就是认为自己的碳汇(森林面积)足可以抵偿自己的碳源，并且对世界做出额外贡献，所以不肯接受分摊的原则。“谁获益谁补偿”、“获益者付费”的原则在这里还是遇到了责任者的问题。
2.5 风景与娱乐服务补偿
风景与娱乐等生态系统服务经常与生物多样性服务相重叠，在本质上旅游者购买的商品是欣赏景观的权利，而不是生物多样性。经营这些风景区的企业付给土地所有者的支付额度通常都是通过个别谈判来确定的。保护区对当地社区造成了有害影响和巨大的机会成本，需要进行补偿。最经常用来体现这些价值的、以市场为基础的补偿机制包括：参观权/进入补偿，如参观费(50％)、“一揽子”旅游服务(25％)和管理安排和项目(25％)[7]。
尽管对风景与娱乐使用进行付费可能是历史最早的生态系统服务市场，但是它的发展状况并不是很好(Landell-Mills，Porras，2002)。一个主要原因是，过去尽管允许旅游运作者、特许经销商和接待机构对游客收取娱乐与观赏费用，但是并没有给土地所有者以补偿。虽然这种情况现在已经开始改变，但是国家公园继续提供免费或低于市场价值的旅游与娱乐环境服务的行为削弱了私有土地所有者诉求补偿的能力[8]。同时，由于这种服务的需求很少以科学事实为基础，而在更大的程度上依赖于游客的特定审美喜好与娱乐经验，所以旅游与娱乐服务市场往往也是变化无常的。但生态旅游业日益被广大人们所接受，这一领域的前景也会无限光明。
3 国外生态补偿机制对中国的借鉴与启示
从以上分析不难看出，各个领域的生态补偿案例，其补偿主体和补偿方式都各不相同。由于每一次成功的生态补偿实践都需要与具体的区域条件、政策背景、经济状况和人文因素相结合，这些补偿因素相互交错，难以找到一个放之四海而皆准的补偿模式，同时我国和欧美国家在国家体制，法律制度和文化背景方面有较大差异，在国外运行很好的生态补偿机制在国内就不一定能取得预期效果，必须根据我国的实际情况有借鉴地吸收。
3.1 我国生态补偿机制的问题与不足
尽管中国已建立了较完备的资源法和环境保护法体系，许多法规和政策文件中都规定了对生态保护与建设的扶持、补偿的要求及操作办法，但当前中国的生态补偿缺乏一个明确的生态补偿的政策概念，在生态补偿实践中还存在许多问题：一是在生态环境保护中由于产权难以进一步清晰界定，发挥市场主导作用的条件不充分，市场化的流域生态补偿手段还不会发展很快；二是缺乏法律和政策依据，没有形成统一、规范的法律体系，立法落后于生态建设、环境保护的发展，没有统一的政策框架和实施规划，而且补偿政策具有明显的部门色彩，管理体现条块分割；三是公众对生态补偿参与程度不够，生态补偿难以体现群众的利益；四是管理不严格，资金的收取和使用存在较大漏洞，并没有完全用于生态恢复和补偿等等。
3.2 国外生态补偿机制的借鉴与启示
发达国家在生态补偿实践方面经历了比我国更长的完善过程，有许多成熟的经验可以借鉴，分析、参考这些国家在生态补偿方面的得失，有利于进一步完善我国生态补偿机制的构建。
3.2.1 充分发挥政府和市场的互补作用
从国外生态补偿的实践看，政府购买模式仍是支付生态环境服务的主要方式。例如，法国、马来西亚的林业基金中，国家财政拨付占有很大的比重。德国政府仍是生态效益的最大“购买者”。又如美国，政府购买生态敏感土地以建立自然保护区，同时对保护地以外并能提供重要生态环境服务的农业用地实施“土地休耕计划”(Conservation Reserve Program-CRP)等生态建设项目。美国、巴西、哥斯达黎加等国的经验还表明，尽管政府是生态效益的主要购买者，市场竞争机制仍然可以在生态补偿中发挥重要的作用。巴西和哥斯达黎加的成功经验还说明由政府提供补偿并不是提高生态效益的唯一途径，政府完全可以利用市场手段和经济激励政策来提高生态效益。因此，很有必要形成政府主导，注重市场手段和社会参与的生态补偿机制。充分发挥政府作用的同时，完善政府调控措施，以弥补市场调控的缺陷，注重诸如生态补偿费与生态补偿税、生态补偿保证金、财政补贴制度、优惠信贷、国内外基金等市场手段。
3.2.2 生态补偿政策的实施要有法律保障
不管是采取公共支付方式，还是基于市场的生态环境购买，生态补偿目标的实现，不是制定单一政策就可以达到的，必须要有法律保障和配套政策支持。国外生态补偿成功实施体现在三方面：第一，通过国家政策法规进行约束和支持，这在许多国家的林业政策法规中得到了体现。例如，日本的森林法规定：国家对于被划为保安林的所有者加以适当补偿，同时要求保安林受益团体和个人承担一部分补偿费用[12]；瑞典森林法也规定，如果某地林地被宣布为自然保护区，那么该地所有者的经济损失由国家给予充分补偿；德国、法国、哥伦比亚、南斯拉夫等国家也有类似的规定[13]。第二，开征生态税，瑞典、欧盟已推广
税，并制定了具体的征收措施。生态环境税在经济合作发展组织(DECD)内的国家已经比较成熟，巴西、瑞典、丹麦、荷兰和德国等国都已经成功地将收入税向危害环境税转移。一些国家如美国、瑞典、荷兰、德国、日本等还开征SO[，2]税、水污染税、噪音税等生态税，并把这些收入专项用于生态环境保护，使税收在生态环境保护中发挥了双重作用。第三，生态补偿保证金制度，美国、英国、德国建立矿区的补偿保证金制度。如美国实行复垦抵押金制度，用于复垦实施前老矿区土地的恢复和复垦。英国1995年出台的环境保护法，德国的联邦矿产法等也都作了类似的规定。我国生态补偿制度建设也应立法先行，应尽快出台《生态补偿法》，可选择有条件的地方、类型先行试点，研究探索生态补偿的有关办法、标准、制度等，逐步做到规范运作，取得经验后再逐步推行。
3.2.3 区域合作机制是实现生态补偿的重要方式
我国几千年的历史以及我国所处的发展阶段和经济转型阶段，使我国具有强盛的地方经济现象，同级政府之间“公共财政”的地理边界也是非常清楚的[14]，同时，我国横向管理体制不健全，尤其是跨流域、跨地区的协调体制，各地区和部门之间缺乏合作，各自的工作目标不明确，也就决定了跨行政区域的生态补偿实施存在诸多体制和机制障碍。然而，生态系统是一个整体，许多国家的经验已经说明，大范围生态补偿机制不可能由一个地区或一个部门建立起来，必须打破部门、地区、行业界限，才能建立有效的协调与合作机制。比较成功的例子就是易北河的生态补偿政策，德国和捷克根据双边协议，通过横向转移改变地区间既得利益格局，实现了易北河水质改善，推动大范围的区域性合作，实现了利益共享、成本分担。
3.2.4 项目具体化评估与实施
不论是国际范围还是省域范围的生态补偿项目，都不是仅包括宏观的政策要求，而是十分具体的项目规定与措施安排。从申请补偿资格、参与生态措施如何认定、监测实施过程与结果到最后发放补偿款或实现补偿交易都做了详细界定，同时不同的生态措施和方法需要不同的界定和补偿方式。比如前面提到的国际清洁发展机制(Clean Development Mechanism，CDM)项目补偿中，会根据认可的每一种减排方法而形成单独的方法论，每一种方法论中都包括十分具体的可核证的排放削减量(Certified Emission Reductions，CERs)形成过程和监测方式等规定，从而才能对可交易的CERs进行有效监测。而欧盟实行的农业补偿政策也是如此，在一定补偿方法框架下各国都根据本国情况进行了详细的措施安排，从申请认可的生态措施到如何监测，达到什么标准以及提供多少补偿等。在澳大利亚与美国，则是区域内或流域内自发进行补偿的项目居多，对于可交易的生态指标信贷额度提供了精确的计算标准，并形成交易市场，使补偿机制能够容易操作并持续进行[15]。
3.2.5 资源开发政策中的新老矿区区别对待
发达工业国家和许多发展中国家在矿产资源开发的生态补偿方面有许多成功的经验，值得借鉴。对于资源开发过程中的生态补偿，国外的经验强调新老矿区区别对待。对于老矿区的历史遗留问题，主要靠政府投入资金；对于新矿区而言，必须遵循“谁破坏，谁恢复”的原则，资源开发者应承担主要责任，负责资源开发活动过程中和结束后的生态修复责任。这为我们提供了很好的借鉴。
3.2.6 政府的大力推动和严格监督
不论是国际生态补偿合作，还是国家内和区域内的生态补偿实践，都与中央政府与区域政府的积极推动有着密切的关系。出于对未来环境和人类生存条件的担忧，政府作为国家和区域意志的代表和决策者，必然要为此做出努力并承担责任。因此，每一个成功的生态补偿实践都与政府本身及政府间合作紧密相关。比如CDM项目的参与者，尤其是发达国家都是本着自愿的原则主动承诺并愿意帮助发展中国家承担减排成本。而一国内部或一个区域内部的生态补偿更需要政府作为最初的机制推动者，制定政策并要求企业及私人执行。
另一方面，政府出于生态保护意愿而进行的补偿合作或推行补偿政策，必然还需要对政策的执行情况进行监管。只有严格地对生态指标进行监测并科学地加以认定，才能够形成一个较规范的生态服务交易市场或实现有效地生态补偿。否则，宽松的监督或疏忽的管理会导致生态保护效率低下或降低补偿支付意愿，最终达不到生态保护的目标。因此，国际上各类生态补偿的实践基本都有一套十分严谨甚至可以说是苛刻的监测标准，尤其是可以用来交易的生态补偿额度，更是需要严格认定才能够得到交易许可，就是为了保证生态补偿的质量和生态保护的有效性[15]。
此外，国际生态补偿取得成功的重要原因还在于拥有较为成熟的社会参与与协商机制，充分尊重补偿方式的透明、开放、自由和灵活，能够在生态补偿政策实施中真正反映各利益相关者的立场并实施监督等。